新時代中國營商環境優化：“十三五”回顧與“十四五”展望

李先軍 羅仲偉

摘? ?要：“十三五”期間，各級政府及部門將優化營商環境作為進一步深化改革和完善市場經濟體制的重要工作，通過強化頂層設計、注重改革推進、重視方法創新、實施以評促建等措施，我國營商環境在全球中的排名迅速上升，市場活力得到了有效釋放，企業經營成本顯著下降。為推動“十四五”時期我國營商環境的優化，應進一步補足在重點領域、區域差距、產權保護、思想認知、數據互聯互通、信用監管等方面的“短板”，強化在頂層設計和國家政務服務平臺等方面的“長板”，真正通過服務提升民眾的獲得感和滿意度。為保證“十四五”期間營商環境重點工作的推進，支撐高質量發展目標的實現，應進一步深化市場經濟體制改革、行政管理體制改革、壟斷行業改革，完善市場信用體系建設。

關鍵詞：營商環境優化;高質量發展;“十四五”時期

中圖分類號：F124? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0046-12

優化營商環境是新時代建設現代化經濟體系和進一步深化市場經濟體制改革的重要內容，是推動高質量發展的重要驅動力。“十三五”時期，在黨中央的堅強領導和國務院的重點部署下，各部門、各地政府發揮合力，以“放管服”改革為抓手，推動資源配置和企業行為的市場化，強化事中事后監管，不斷提升政務服務能力和服務水平，推動營商環境持續改善，使我國成為主要經濟體中營商環境改善最快的國家。我國的制度性交易成本明顯下降，市場活力和社會創造力得以有效激發，高質量發展的內生動力不斷增強。與此同時，也還存在一些問題，例如，行政壟斷、自然壟斷、市場歧視依然存在，企業成本尤其是稅負成本依然較高，區域差距突出，民眾的滿意度、獲得感依然不高，等等。全面總結“十三五”時期我國營商環境建設的主要成就和經驗，探尋其中存在的問題，并著眼于“十四五”經濟社會更高質量發展的要求，進一步推動營商環境優化，具有重要的現實意義。

一、“十三五”時期我國營商環境建設的主要舉措

通過強化頂層設計、深化商事制度改革、創新方式方法和多方多維評價，“十三五”期間我國營商環境得到了顯著改善。這為“十四五”時期進一步優化營商環境提供了參考，也為世界各國優化營商環境提供了經驗借鑒。

（一）強化頂層制度設計，形成了優化營商環境的整體生態

營商環境的改善是嵌入我國市場經濟體制改革過程中的。從2013年開始，圍繞簡政放權的目標，國家采取了一系列行政審批事項的取消和下放措施，至2015年國務院決定取消和下放管理層級的行政審批項目共計378項。各職能部門也按照簡政放權的要求大量取消和下放管理層級的行政審批項目，市場主體進入門檻大大降低，市場的制度性交易成本顯著下降，這為“十三五”時期營商環境優化打下了良好的基礎。

作為市場經濟體制改革的重要內容，營商環境工作受到中央的高度重視?！笆濉逼陂g，中央全面深化改革領導小組（委員會）充分發揮領導作用，2016年至2020年5月共審議了57項有關營商環境的相關政策文件。與此同時，中共中央、國務院將優化營商環境作為進一步深化市場經濟體制改革的重要抓手，出臺了決議、條例和相關辦法，形成了優化營商環境的頂層制度設計體系。2015年，黨的十八屆五中全會提出要完善法治化、國際化、便利化的營商環境;2017年，黨的十九大報告提出要全面實施市場準入負面清單管理，深化商事制度改革，完善市場監管體制;2019年10月通過并于2020年1月1日實施的《優化營商環境條例》，是我國營商環境建設的標志性事件，它從市場主體保護、市場環境、政務服務、監管執法、法治保障五大方面提出了明確具體的要求;2019年，黨的十九屆四中全會提出要進一步深化“放管服”改革，尤其是深化行政審批制度改革;2019年底中共中央、國務院下發的《關于營造更好發展環境支持民營企業改革發展的意見》進一步提出要營造“市場化、法治化、國際化”的營商環境;2020年，中共中央、國務院下發了《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，更是旗幟鮮明地提出“以一流營商環境建設為牽引持續優化政府服務”，對新時代優化營商環境提出了明確要求。

2016—2019年，僅國務院辦公廳下發的與營商環境相關的政策文件就多達53項①，涉及登記注冊、不動產登記、行政審批、減政便民、納稅便利化、市場監管、“放管服”、事中事后監管、信用建設、市場改革、貿易便利化、產權保護、對外開放、創新創業、減稅降費、降成本、社會投資、政務服務等方面，這為“十三五”期間營商環境各個領域的改革提供了有效的指引。

（二）推進商事制度改革，以“放管服”改革驅動營商環境有序改善

在頂層設計的指引之下，營商環境的改善更多地來源于一系列的改革措施。其中，以“放管服”為核心的商事制度改革，通過簡政放權、放管結合、優化服務，使各類市場主體在市場經濟活動中的交易成本顯著下降，市場活力得以有效釋放，其中的主要改革工作包括：一是實施簡政放權，為市場主體自主經營創造條件。進入新時代以來，我國市場經濟體制改革進一步深化，市場在資源配置中的決定性作用得以發揮，進一步減少了政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，削弱了政府對市場的干預權力，促進了政府權力下放，減少了行政事務運作流程和環節，這是促進市場主體發揮自主性、能動性，進而提高獲得感的重要來源。具體來看，通過進一步推動壟斷行業改革，取消和下放大量審批事項，實施市場準入負面清單管理，清理內外資、國有企業和民營企業不公平的相關政策，為不同類型市場主體平等進入市場創造條件;從2015年推行“三證合一”制度開始，通過“證照分離”“多證合一”“先照后證”，精簡許可事項并實施分類管理;推進便利化注冊，取消了注冊資本、經營場所等注冊門檻限制，進一步降低了市場主體登記注冊的門檻。二是創新監管模式，以信用監管和治理思維來提升監管能效?！笆濉逼陂g，我國市場監管體制發生了重大變革，實現了從行政監管向依法監管、信用監管和事中事后監管的重大轉變，推動了從管理邏輯向治理邏輯的轉變。通過積極推動監管規則和監管標準建設，引入多方主體共同監管，為監管主體設定了行為準則和操作指引，推動了政府監管向多部門、多主體共同治理的模式轉變。轉變了監管理念，以信用監管為基本的監管原則，極大地減少了對微觀市場主體的干預。強化信用體系建設，通過國家企業信用信息公示系統（http：//www.gsxt.gov.cn）、信用中國（https：//www.creditchina.gov.cn/）等整合企業信用信息，通過市場監管部門、法院、金融等多部門協同整合，真正推動信用監管和多方治理的落地。采取“雙隨機、一公開”①的隨機抽查式監管與重點監管相結合，實現監管方式與內容的有效匹配，既有利于提高市場活力，又有利于保障對重點領域的有效監管。對新技術、新產業、新業態、新模式等實行包容審慎監管，創新監管方式，尤其是運用現代信息技術和網絡技術推行的新監管工具得以有效運用。三是優化服務能力，推動服務型政府的建設?！笆濉逼陂g，在強化簡政放權和信用監管的同時，大力推進政府服務意識的轉變、能力的建設和水平的提升，為實現服務型政府的建設目標打下了良好的基礎。不斷推進服務便利化建設，通過服務標準化建設，簡化企業登記注冊、獲取水電氣網、辦理稅務、注銷破產等的手續、流程和周期，在操作上推進通過“互聯網+”政務服務和政務服務大廳建設，實現“一網”“一門”“一窗”服務改革，實現“一次不跑”“只跑一次”的服務目標，提升了民眾的獲得感。不斷創新服務方式，尤其是針對建筑許可、稅務、融資、知識產權保護等“短板”領域，創新工作機制，以服務提升監管水平、以服務幫助企業解決現實中面臨的問題，推動服務型政府建設。

（三）注重方法方式創新，以線下集中和線上整合協同推進行政服務效率提升

在自上而下推動營商環境優化的實踐中，通過對其他業務場景方法的移植以及工具的創新，為優化營商環境提供了有效的支持。一是把握數字時代機遇，推動營商環境的網絡化、平臺化、數據化、智能化建設。利用“互聯網+”的機遇，國家推動電子政務的線上化。自2015年國務院辦公廳下發《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》以來，服務于市場監管、政府服務的經濟主體唯一識別碼（“三證合一”）、政務服務平臺、信用信息共享交換平臺就開始加速推進，2016年全面啟動了“互聯網+政務服務”。2019年11月，國家政務服務平臺（http：//gjzwfw.www.gov.cn）整體上線試運行，聯通43個國務院部門和32個地區（含新疆生產建設兵團），對外提供國務院部門1142項和地方政府359萬項在線服務。通過建設全國一體化在線政務服務平臺，推動政務服務事項在全國范圍內實現“一網通辦”。31個?。▍^、市）及相關部門均接入國家政務服務平臺，并通過省級政務服平臺進一步實現與各地市服務平臺的鏈接，實現了各級各部門政務服務平臺的互聯互通、數據共享與業務協同。截至2019年12月，32個省級網上政務服務平臺（含新疆生產建設兵團）的個人用戶注冊數量達到2.39億，實名注冊個人用戶達2.21億[1]。此外，為適應移動互聯時代用戶的使用習慣，各級政府及相關部門結合民眾辦事的實際需要，通過手機App、線下終端機等推廣智慧服務。通過網絡化、平臺化、信息化和智慧化建設，推動了政務服務的線上申請和線上辦理，既提升了服務效率、降低了服務成本，又提高了服務的滿意度。二是鼓勵基層創新，提升基層政務服務質量。在國家整合行政資源的背景下，大力推進政務服務大廳（綜合服務中心）建設，以“一窗”“一門”“一次”等政務服務改革，按照減環節、減材料、減時限的要求，實現線下企業各項業務（注冊登記、辦理許可、繳納稅收、登記財產等）一窗受理、后臺流轉、并行辦理、限時辦結、一窗交付的集成服務。通過政務服務的集中化、一窗化、并行化、服務時限承諾等改革，提高了政務服務事項便利度，減少了群眾辦事過程中需要多次上門、重復提交資料、多窗口咨詢辦理的問題。通過線下集中服務和線上整合服務的結合，有力地提升了各項行政業務的辦理效率和水平，基本實現了“只跑一下”“一次不跑”的目標。除了政務服務的整合化之外，各地圍繞園區企業集聚性特征，涌現出一些特色化的服務方式，例如為入園企業提供保姆式、管家式、“店小二”式、“一對一”等多種形式的服務，及時甚至超前地為企業提供服務，真正讓企業感受到營商環境的改善。另外，新冠肺炎疫情的暴發進一步推動了政務服務的網絡化和線上化，從國家政務平臺到地方政務平臺，基本上都實現了企業注冊登記、辦理稅收、申辦貸款、申請補助等相關事項的網上辦理，不僅有效緩解了新冠肺炎疫情對企業經營的沖擊，而且為進一步改進服務方法和提高服務能力提供了有效的示范場景。

（四）以評促改以評促優，以競爭激發各地改革創新

從“十三五”期間我國營商環境顯著改善的進程中可以看出，在競爭的壓力下，各種類型的營商環境評價為各地對標營商環境最佳實踐、補齊營商環境“短板”提供了有效的參照，通過評價促進了各地營商環境的改善。其中，以世界銀行為代表的國際組織，從全球的視角，對各國營商環境、競爭力等方面進行了持續的研究，發布了《全球營商環境報告》《全球競爭力報告》等，成為我國審視自身營商環境短板、對標國際領先者的重要參考。為推動國內營商環境的普遍改善，2018年，按照國務院部署，國家發展和改革委員會構建了中國營商環境評價指標體系，在22個城市（包括4個直轄市、3個計劃單列市、9個省會城市、5個地級市、1個縣級市）開展了試評價。2019年10月發布的《優化營商環境條例》更是要求實現營商環境評價的常態化。2020年5月，中共中央、國務院下發的《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》進一步要求“完善營商環境評價體系，適時在全國范圍開展營商環境評價”。此外，相關研究機構、媒體等，作為外部的專業機構，也積極開展營商環境的評價工作，從研究和輿論上助推營商環境的改善。例如，2020年6月，中央廣播電視總臺發布了《中國城市營商環境年度報告》，對我國經濟總量前100位的城市營商環境進行了評價;6月18日，萬博新經濟研究院聯合中國戰略文化促進會、中國連鎖經營協會、中國經濟傳媒協會和第一財經研究院，在線發布了《后疫情時代中國城市營商環境指數評價報告》（2020）。

二、“十三五”時期我國營商環境建設取得的主要成就

“十三五”時期是我國營商環境建設取得突出成效的階段，營商環境全球排名快速進步，社會創業熱情被有效激發，企業成本也得以顯著下降，有效地支撐了我國經濟的高質量發展。

（一）營商環境快速改善，向世界展示了我國改革的成功實例

自2007年開始，世界銀行連續開展了營商環境的全球調查和評價工作，我國營商環境全球排名的進步較大。2019年，世界銀行發布的《全球營商環境報告》顯示，我國的營商環境大幅改善，在全球整體排名進入第31名，較上一年提高了15名，較2015年提高59位，成為主要經濟體中營商環境改善最快的國家。其中，執行合同、獲得電力、開辦企業、財產登記等指標表現卓越，尤其是執行合同排名進入第5位（見表1）。

（二）市場主體創業熱情高漲，凸顯了營商環境改善的積極促動效應

“十三五”期間，隨著“放管服”改革的不斷推進，商事制度改革取得突出成效，在“雙創”等大好政策支持下，制度紅利有效釋放，創業活力被有效激發，市場主體數量保持超高速增長。截至2019年底，我國市場主體規模達到12 339.50萬戶，新增登記市場主體2377.40萬戶，其中，企業3858.30 萬戶，個體工商戶8261萬戶，農民專業合作社220.1萬戶[2]（見表2）。大量新增的市場主體成為解決就業、促進增長、維護穩定、推動創新的重要載體，2015—2019年，我國GDP年均增速達到9.55%，城市登記失業率從4.1%連續下降至3.6%，申請專利授權數從35.93萬件增長到45.30萬件①。

（三）企業成本顯著下降，有力助推高質量發展

“十三五”期間，為優化營商環境，在國務院的推動下，以減稅減費、降低水電氣網價格和融資成本為重點的“降成本”工作有序推進，企業成本顯著降低，為進一步促進企業發展、提升企業發展質量提供了有力的支持。

一是減稅降費取得突出成效。在優化營商環境的總體要求下，“十三五”期間通過深化稅制改革、擴大稅收優惠政策等，市場主體稅收負擔得以有效降低。稅制改革方面，2016年5月1日起全面推行營改增試點，增值稅改革有序推進，有效地降低了企業的納稅負擔。改革稅收征管體系，2018年國稅與地稅合并直接減少了企業的納稅時間和納稅流程?？焖偻七M稅收申報和繳納的網絡化、線上化辦理，有效減少了報稅時間和成本。稅收優惠方面，進一步降低小微企業納稅比率，推行個人所得稅專項扣除，推行綜合與分類相結合的計稅方法，提高研發費用加計扣除比例、固定資產加速折舊、創投基金個人所得稅政策等，有效地減輕了市場主體的相關稅費壓力。2016—2019年，通過減稅減費，共為企業減輕負擔超過7萬億元①，有效緩解了企業尤其是小微企業的經營壓力。

二是企業生產經營成本顯著降低，尤其是電氣網降費明顯。從電價來看，2015年啟動的新一輪電力體制改革推動了電力市場化，其直接的經濟后果就是電費價格明顯下降。2016年每度電平均降低電價約7.23分，為用戶節約電費超過573億元;2018年一般工商業電價降低10%任務目標超額完成，全國平均每千瓦時降低8分錢以上，降幅超過10%;2019年一般工商業電價比2019年初下降了10%，降低社會用電成本530億元②。另據解百臣等研究發現，隨著電力體制改革的推進，我國電價與美國電價的價格差距不斷縮小，2012—2019年，廣東省的電價從相對于得克薩斯州和佛羅里達州的2.1倍和1.5倍分別下降到1.4倍和1.1倍，浙江也呈現類似的變化趨勢[3]。就天然氣價格而言，從2015年中共中央、國務院下發《關于推進價格機制改革的若干意見》開始，天然氣價格的市場化有序推進，其中的直接后果是非居民用氣價格多次下調，并逐步實現非居民用氣和居民用氣價格并軌，企業用氣價格明顯下降。就網費價格而言，2015年以來，我國網費顯著下降，根據國資委統計的“提速降費”成果，僅2018年三大運營商就實現全年累計讓利超1200億元[4]。

三是中小微企業融資問題得到顯著改善。2020年第一季度末，我國銀行業金融機構小微企業貸款余額達到38.90萬億元，較2016年第一季度末增長60.11%，其中，商業銀行普惠性小微企業貸款余額達到12.55萬億元。商業銀行在解決中小企業融資問題方面得到較大進步。2019年6月13日，科創板在上海證券交易所正式開板，為創業創新企業公開融資提供了新的渠道。截至2020年5月24日，已有109家公司公開發行股票，尚有170家正在上市進程中③。

三、我國營商環境目前存在的主要問題

總體來看，“十三五”時期我國營商環境建設成果斐然，但在各個具體的維度上依然與前沿指標有一定的差距，區域間和區域內差距依然明顯，民眾獲得感和部分政府工作人員認識有待進一步提升，進一步優化我國營商環境十分迫切。

（一）部分領域改革不到位，影響了營商環境的整體改善

在營造“市場化、法治化、國際化”營商環境的目標指引下，進一步推動相關領域的市場化改革，按照法制化總體要求，對標國際營商環境的前沿標桿，是進一步優化營商環境的必然要求。但從我國營商環境的實際狀況來看，部分領域改革尚不徹底，不僅影響了營商環境的整體改善，而且成為掣肘我國新時代完善社會主義市場經濟體制的重要因素。具體來看，表現在如下方面：一是壟斷行業的市場化改革有待進一步深化。通過國企國資改革、行業改革和經濟體制改革，水電氣網鐵這些自然壟斷行業的行政性壟斷色彩逐步下降，但逐步轉變為強大的市場壟斷力量，成為影響營商環境進一步優化的阻力。金融行業的市場化改革穩步推進，但分業制、跨區域經營、強調經營業績考核等都會指引銀行偏好于向國有企業、大企業提供資金，政府干預銀行向中小微企業提供貸款會進一步加劇銀行的“逆向選擇”問題，中小微的“融資難、融資貴”問題未能從根本上得到改觀。二是市場歧視問題依然突出，非公經濟和中小微企業在要素獲取、準入許可、經營運行、政府采購和招投標等方面的不公正問題依然存在。例如，2011年底財政部、工業和信息化部聯合下發的《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》中就明確要求各級政府“預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上，專門面向中小企業采購，其中，預留給小型和微型企業的比例不低于60%”，但現實中各地政府未能夠真正落實這一要求;在地方政府采購、招投標尤其是重大項目運營時，往往偏好于地方國有企業這類“自家人”，社會資本面臨較高的“隱形門檻”。三是行政效率偏低和行政成本較高的問題尚需要進一步重視。工程建設項目審批、破產注銷等手續繁雜，辦理周期長，是長期困擾企業發展的重要問題。2018年國務院辦公廳出臺《關于開展工程建設項目審批制度改革試點的通知》，要求將工程項目審批時間壓減至120個工作日，但在實際運作中，更多的依靠當地領導的強力推動，程序化、制度化、規范化和常態化的工作機制均有待進一步強化。從各地辦理企業破產的實際情況來看，由于對企業破產認識的不足和法律規定的自由度較高，導致企業進入破產程序后往往陷入“塌陷”的局面，最終導致破產程序復雜、手續繁多、周期超長成為常態。四是企業經營成本尤其是稅收負擔依然較高。根據世界銀行2020年《全球營商環境報告》測算的數據，我國稅率高達64%，是美國的1.46倍，在190個經濟體中位列第173位。較高的稅率對企業的生存和發展造成了較大的壓力，也影響了我國企業全球競爭優勢的發揮。另外，現有的流轉稅制度要求企業按照名義收入和利潤預繳稅收，且在每月與工資薪金一同繳納社會保險費用，進一步提高了企業的資金壓力，加劇了企業的資金緊張問題。

（二）區域間差距較大，進一步加劇了我國區域發展的不平衡

我國營商環境在不同區域尤其是不同規模的城市和城鄉之間的差距較大。從總體來看，營商環境改革的下沉度不夠，大城市綜合營商環境優于中小城市，城市營商環境優于農村，經濟相對發達地區顯著優于欠發達地區。這種差異不僅具有當期的分化效應，而且進一步加劇了我國區域發展的未來差異。從2018年國家發展和改革委員會開展的22個城市營商環境試點評價來看，東中西部地區存在較大的差距。另外，從目前東中西部地區的產業政策和地方政府招商情況來看，中西部地區往往需要付出更高的代價，例如土地以更低價格出讓、更加優惠的稅收返還政策等，這也反映了中西部地區在企業吸引力方面的差異。除了區域差異以外，城鄉的營商環境也表現出顯著的差異，尤其是相對貧困的農村地區，市場發育滯后，農村市場開放度、基礎設施條件、交通物流成本、資源供給能力、產業鏈完整性等差距明顯，這既是農村經濟落后的表現，又是農村經濟落后的重要原因。與此同時，中西部地區企業稅賦壓力相對較高，尤其是社會保險費用更高，社會保險負擔的區域性差異進一步加劇了區域差距。

（三）民眾獲得感有待提升，制度供給與現實需要的匹配度不高

營商環境的差距不僅體現在不同地區對企業的吸引力上，而且體現在不同地區對企業和民眾需求的認知和反應能力上?！笆濉逼陂g，我國營商環境的優化以自上而下推動為主、自下而上創新為輔。我國圍繞優化營商環境出臺了數量眾多的政策措施，但政策在制定、執行和評估過程中還存在與現實企業和民眾需求不一致的地方，導致民眾的獲得感難以得到有效改善。一是制度供給的精準性不足。例如，獎勵性政策相對較多，服務類和監管類政策供給不足[5];對于企業普遍關心的且短期可實現、可考核的問題關注度較高，但對于具體如何做往往闡釋不具體、不明確。二是制度的供給方式與民眾的獲取方式不匹配。例如，政策文件往往強調以“紅頭文件”形式下發，企業作為政府文件的使用者往往只能借助于互聯網、“兩微一端”等方式獲取，且獲取時間相對滯后;盡管政策也在小微企業名錄、各部門網站、地方政務網等有所呈現，但政策的展示依然分散，政策信息的碎片化問題依然突出，政策的歸集、鏈接等未能有效推進，這提高了政策的獲取成本，不利于企業和民眾對政策的使用。三是政策執行難和執行成本高。很多政策在執行中異化為“以文件執行文件”，地方對政策的理解存在偏差，缺乏獨立的市場主體來統一協調和落實政策的實施，導致一些政策最終“留在案頭、留在紙面、留在形式”上。四是政策的實施效果往往缺乏后期的評估措施。另外，一些地方政府官員法制意識淡薄，在征地拆遷、生態環境保護中屢屢出現一些損害企業和個人產權的行為，對企業的承諾不兌現等，影響了地方招商和本地企業再投資的意愿。

（四）部分人員對營商環境建設的重視度不夠，各級各部門協同有待進一步加強

營商環境不僅事關我國在全球制度優勢的發揮，而且事關我國市場的交易成本尤其是地方競爭優勢的發揮。從中央全面深化改革委員會對營商環境的高度重視，到中央政府出臺數量眾多的相關政策和配套文件，體現了國家層面上對優化營商環境的高度重視。但是，從各地對營商環境工作的開展情況來看，一些地方對于營商環境建設的重視度不夠，未能從根本上意識到營商環境是提升地方投資吸引力、實現地方長期可持續發展的根本，未能意識到優化營商環境是持續優化政府服務的重要牽引力，對優化營商環境的系統性、復雜性、協同性認識不足，以致對推進營商環境改善工作的重視度不夠，將營商環境建設工作作為發改部門等某個或者幾個部門的工作，各部門在推進營商環境優化方面的協同合作力度不夠。其中的一個突出表現是各級政府及部門的信息數據分割，業務系統多、平臺多，各類業務的數據標準不統一，數據共享不完善、不及時，PC端和移動端內容和功能分割，業務審批協同不足，這給企業和民眾辦事帶來了大量的重復工作，影響了各部門效率的提升。

四、“十四五”時期進一步優化我國營商環境的著力點

“十四五”時期，要圍繞當前營商環境存在的突出問題，以新時代高質量發展為目標指引，強化在重點領域的進一步突破，實現營商環境的進一步改善。

（一）補齊營商環境“短板”，提高營商環境的整體均衡性

在營商環境工作取得的成效的基礎上，“十四五”時期需要補齊我國營商環境存在的“短板”，實現營商環境的整體性改善。一是對標國際前沿指標，深化相關領域改革，補齊在納稅、信貸、跨境貿易、辦理破產、辦理施工許可等領域的“短板”，實現在營商環境各個領域的普遍性改善。二是推動營商環境改革向中小城鎮和鄉村下沉，促進東北及中西部地區營商環境的顯著改善，補齊城鄉差距和區域差距的“短板”。三是進一步強化對民營企業和個人的產權保護，加強政府信用建設，切實避免對企業和民眾產權的侵害，改善政策的制定方式和實施工具，補齊民眾獲得感的“短板”。四是進一步深化各級政府官員的認識，將優化營商作為持續優化政府服務的牽引力，將營商環境作為促進當地經濟社會持續發展的重要驅動力。五是補齊部門和地域隔離的“短板”，加速推進公共數據的有序開放，促進行業數據、區域數據、部門數據的互聯互通，加強數據安全防范管理。六是強化信用體系建設，完善“雙隨機、一公開”監管模式，補足“放管服”改革后的監管“短板”。

（二）強化營商環境“長板”，為營商環境持續優化提供保障

要繼續發揮好我國優化營商環境方面的優勢，做深做細相關工作，為營商環境的持續改善提供支撐。一是進一步發揮頂層設計的制度優勢，形成對營商環境持續改善的有效統領。繼續將營商環境優化作為中央全面深化改革委員會的重要工作內容，在《優化營商環境條例》的框架內，強化對市場主體各項權利的保護，營造公平、誠信、自由的市場環境，為市場主體提供規范、便利和高效的政務服務，落實信用監管、事中事后監管、包容審慎監管的新型監管模式，加快推進營商環境相關法律法規的廢改立釋，形成對“十四五”期間優化營商環境的有效保障。二是進一步加速“互聯網+”政務服務落地，真正實現企業和個人業務的一網通辦。破除地區和部門的數據隔離，逐步削減各個部門專用系統和平臺，推動各類平臺與國家政務服務平臺的互聯互通，進一步完善國家政務服務平臺和各省市政務服務平臺功能，形成國家—省—市三級互通的業務辦理平臺。進一步優化人機交互界面，尤其是利用好大數據、人工智能等，便利用戶的在線檢索、身份認證、材料遞交、流程可視化等，提升用戶體驗。注重移動端和PC端、線下行政服務中心的一網化建設，降低用戶的轉換成本。三是做實營商環境評價工作，以第三方主體評價、自評和上級評價相結合來推動營商環境的逐步改善。

（三）優化營商環境服務，提升民眾的獲得感和滿意度

“十四五”時期要重點提升政府及相關部門的管理和服務能力，創新管理和服務方式方法，真正以更優的營商環境支撐市場主體競爭力的提升。一是培育“顧客導向”的服務理念?！胺殴芊备母锊粌H是簡政放權和放管結合，更重要的是要求政府轉變視角，從行政管理機構向服務機構、服務型政府轉型[6]。建設服務型政府的基本前提是推動公務人員認知的轉變，要從服務的視角來審視自身職能和行為，從顧客視角來審視民眾，將為顧客提供高品質的服務作為工作的首要目標。二是進一步提升政務服務中心的服務水平，改善民眾現場體驗。進一步充實政務服務中心的業務功能，確保企業和個人業務可以“一站式”辦理;進一步優化和縮短審批流程，真正實現“一門受理、一窗聯審、一次繳費、一網辦結、只跑一次”;重視服務中心的導引功能，尤其是通過細致化的咨詢、引導和服務窗口，為民眾指明事項辦理的流程、規范、時限等相關工作;做好現場輔助服務的配套，例如自助服務設備、公共電腦的可獲得性以及便利度;關注特殊用戶，為不能或者不方便使用網絡設施的民眾提供志愿者服務，為老年人、殘疾人等特殊用戶提供志愿者者服務;提升工作人員服務意識和服務態度，為其做好做優相關服務創造條件;完善相關投訴和評價功能，形成用戶對政務服務工作的有效監督和促進。三是注重提供個性化服務，幫助解決市場主體面臨的突發問題。除政府服務中心的標準化服務外，各地要結合本地的發展目標、產業特色等，在依法行政的基本框架下，強化基層創新，為市場主體提供一些特色化、個性化的服務。同時，發揮市場力量，引入第三方服務主體，以市場力量驅動營商環境改善和商業生態系統升級。四是切實解決民眾的“痛點”和“熱點”問題。進一步降低企業稅收負擔，加大對企業設備投資和技術創新的優惠力度，在支持土地和房產作為進項稅進行抵扣、大型設備可以作為銷項稅予以抵扣的同時，探索將員工工資薪金納入抵扣范疇，進一步減輕企業稅收負擔。

五、“十四五”時期進一步優化營商環境的政策建議

為保證“十四五”時期營商環境重點工作的推進，支撐高質量發展目標的實現，應進一步深化市場經濟體制改革、行政管理體制改革和壟斷行業改革，完善市場信用體系建設，為進一步優化營商環境創造條件。

（一）深化市場經濟體制改革，保障市場公平競爭

社會主義市場經濟體制對于保障我國經濟長期可持續發展意義重大。應按照建設高標準市場經濟體制的要求，全面完善產權、市場準入、公平競爭等制度，為營商環境的進一步優化奠定體制基礎。一是進一步完善產權保護制度，尤其是要強化民營經濟產權保護和知識產權保護。基于公平的基本原則，全面依法平等保護民營企業和個人產權，依法嚴肅查處各類侵害民營企業和個人合法權益的行為，杜絕任何形式的產權侵害行為。加快完善和細化知識產權相關制度建設，加強企業商業秘密保護，完善新領域新業態的知識產權保護制度。二是全面實施市場準入負面清單制度，真正落實“非禁即入”。推行“全國一張清單”并廣泛公開化，建立市場準入負面清單動態調整機制和第三方評估機制，為市場主體公平參與競爭創造條件[7]，將清單事項與行政審批體系有效鏈接，定期評估、排查、清理各類顯性和隱性壁壘，破除玻璃門、彈簧門，推動“非禁即入”尤其是在新經濟、新基建領域的普遍落實。三是全面落實公平競爭審查制度。完善競爭政策框架，建立健全競爭政策實施機制，強化競爭政策基礎地位。加強和改進反壟斷和反不正當競爭執法，加大執法力度，提高違法成本。進一步強化審查制度，對于制定與市場主體生產經營活動密切相關的行政法規、規章、規范性文件，應當按照國務院的規定進行公平競爭審查。對于制定涉及市場主體權利義務的規范性文件，應當按照國務院的規定進行合法性審核。

（二）深化行政管理體制改革，切實提升民眾滿意度

行政管理工作直接關乎市場主體和民眾的滿意度，要進一步深化行政管理體制改革，切實提升民眾的獲得感和滿意度。一是進一步簡政放權，減少政府對市場的干預，讓市場真正在資源配置中發揮主導作用。在“十三五”時期推行“證照分離”“先照后證”的基礎上，進一步通過簡政放權推進“照后減證”;進一步梳理審批事項，擴大審批事項的備案制，加速推進工程建設項目審批制度改革;進一步推進注銷便利化改革，促進市場主體自由流動。二是激發各級政府創新動力，以“自下而上”創新來提升營商環境的有效性、精準性，并以此提升民眾的獲得感。進一步完善和落實改革激勵機制，強化敢于擔當、攻堅克難的用人導向，注重在改革一線和服務一線考察識別干部，把那些具有改革創新意識、勇于改革、善謀改革、勇于行動的干部用起來。建立健全改革容錯糾錯機制，正確把握干部在改革創新中出現失誤錯誤的性質和影響，按照“三個區分開來”①的要求，激勵干部干事創業，切實保護干部干事創業的積極性。加強對改革典型案例、改革成效的總結推廣和宣傳報道，按規定給予表彰激勵，為改革營造良好輿論環境和社會氛圍。三是防范改革行為短期化、競技化，要從長遠、全局的思維來正視營商環境建設。在保證基本政策穩定性的基礎上，要維持配套體制機制的靈活性，以推進國家治理體系和治理能力現代化為指導思想，以《優化營商環境條例》為依據，在國家營商環境制度體系的框架之下，各地結合自身的實際情況不斷創新，有效支撐各地經濟社會高質量發展。四是關注政府工作人員的“倦怠感”[8]，進一步強化流程性操作的智能化、自動化辦理能力，可參考銀行業務辦理的相關技術革新方式，探索組建集中式的共享服務中心。同時，也要防范“唯技術論”，遵循工具性、合法性和情境性原則[9]，進一步以技術創新驅動制度創新。對于技術與制度的有效適配問題以及技術技能匱乏人員的服務需要等，應予以重點關注。

（三）深化壟斷行業改革開放，降低企業經營成本

按照《中共中央? 國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》的要求，進一步深化壟斷行業改革。一是穩步推進自然壟斷行業改革，構建有效競爭的電力市場，推進油氣管網對市場主體公平開放，促進鐵路運輸業務市場主體多元化和適度競爭，以競爭性促進市場價格機制的實現。剝離壟斷企業的相關審批、驗收、定價等相關權力，實現政企分開、政監分開，取消燃氣、水務、電力公司的設計、審核、驗收權力，培育第三方專業中介機構負責相關審核事務，防范其與壟斷企業的共謀;要推動市場化改革，通過產業鏈分析，將自然壟斷行業中的一些可競爭性業務市場化，相關設計、施工等業務市場化，允許具有相關資質的企業參與。隨著市場化的進一步推進，將相關的審批和驗收工作取消，真正實現通過市場競爭來推動相關風險的有效控制和服務的有效改善。同時，按照服務質量和成本核算的要求，加強對公用企事業單位運營的價格監管和質量監管。二是加快推進金融行業市場化，降低金融市場進入標準，吸引信用良好、資本實力雄厚、運營能力強的投資者進入銀行業市場，增強金融市場的供給能力;逐步取消IPO配額政策，強化對上市企業的事中事后監管，尤其是要注重發揮注冊會計師、注冊稅務師、律師的專業能力，在降低企業公開融資門檻的同時保證投資者風險可控，加大上市公司退市力度，完善經營人員違法追償機制;修訂《商業銀行法》，并出臺《銀行法》，對大型商業銀行、股份制銀行、政策性銀行、農商行、城市商業銀行、社區銀行、村鎮銀行等不同金融機構的角色重新定位，允許社區銀行、村鎮銀行等混業經營，限定大型商業銀行、股份制銀行的經營范圍，并對不同類型銀行采取不同的考核方式，形成不同銀行機構有序競爭且有所區分的格局。同時，要逐步清理政府直接干預銀行甚至為企業買單的行為，真正形成銀行獨立運營、銀企有效合作聯動的體制機制。健全破產制度，改革完善企業破產制度，推動個人破產立法，建立健全金融機構市場化退出法規，實現市場主體有序退出。

（四）完善市場信用體系建設，降低社會交易成本

“十四五”時期以及未來更長一段時期，要重點推進市場信用體系建設，以良好的信用體系降低社會交易成本。一是完善社會信用信息網絡。進一步強化信用體系建設，將企業和個人的資產、財產、收入等各項信息互聯互通，形成企業法人和個人信用信息的緊密閉環。加強社會信用體系建設，持續推進政務誠信、商務誠信、社會誠信建設，提高全社會誠信意識和信用水平，維護信用信息安全，嚴格保護商業秘密和個人隱私[10]。二是利用好信用資源，積極發展信用經濟。要完善誠信建設長效機制，推進信用信息共享，建立政府部門信用信息向市場主體有序開放機制，探索政府與市場主體共享信用信息的機制和模式，形成對全市場主體全覆蓋的信用信息網絡，加速信用信息經濟價值的實現。健全覆蓋全社會的征信體系，培育具有全球話語權的征信機構和信用評級機構，打破信用評級業務的國外壟斷。加快實施“信易+”工程，實現信用與市場活動的有效鏈接。三是構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制。以食品安全、藥品安全、疫苗安全為重點，嚴格市場監管、質量監管、安全監管，加強違法懲戒。強化包容審慎監管，推動新經濟發展。

參考文獻

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Optimization of Chinas Business Environment in the New Era： Review of the 13th Five-Year Plan Period and Prospect of 14th Five-Year Plan Period

LI Xian-jun? ?LUO Zhong-wei

Abstract： During the 13th Five-Year Plan Period， governments and departments at all levels take optimizing business environment as an important task to further deepen reform and improve the market economy system. Top-level designing， emphasizing on reform and promotion， emphasizing on method innovation， and implementation of evaluation to promote construction and other measures are the secret of success why Chinas business environment has rapidly risen in the global rankings. At the same time， China market vitality has been effectively released， and corporate operating costs have dropped significantly. In order to promote the further optimization of Chinas business environment during the 14th Five-Year Plan Period， its important to make up the“shortboard” for key issues， regional gap， property rights protection， ideological cognition， data interconnection， and credit supervision as to strengthen the“long board” in the top-level design， national government service platform， and the publics sense of satisfaction. At last， it is necessary to further deepen the reform of market economic mechanisms， administrative system mechanisms and monopoly industry， and improve the construction of the market credit system.

Key words： business environment optimization; high-quality development; the 14th Five-Year Plan Period

基金項目：國家社會科學基金青年項目“企業參與鄉村振興的長效機制研究”（19CGL019）;國家社會科學基金重大項目“新時代推進民營經濟高質量發展研究”（19ZDA050）;中國社會科學院登峰戰略企業管理優化學科建設項目。

作者簡介：李先軍，中國社會科學院工業經濟研究所助理研究員;羅仲偉，中國社會科學院工業經濟研究所研究員、博士生導師。