我國金融基礎設施發展態勢及其統籌監管

尹振濤 潘擁軍

摘? ?要：金融基礎設施是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化金融風險防控的重要抓手。金融基礎設施之間的互通性以及與其他金融機構的互連性，使其可能成為潛在風險的傳播源頭，影響到國家金融穩定。為加強對重要金融基礎設施的統籌監管，建立完善布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系，應特別關注一些金融基礎設施的系統重要性特征，在法律法規體系、監管框架體系和國際監管合作體系等方面加強統籌監管。

關鍵詞：金融基礎設施;金融監管;金融風險防范

中圖分類號：F832? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0092-10

2008年金融危機發生后，國際清算銀行、金融穩定理事會、國際證監會組織等重要國際金融監管組織和部分國家總結經驗教訓，認為金融危機發生與當時金融基礎設施脆弱性有關，于是積極推動完善金融基礎設施的全球監管標準、監管體系，以維護金融穩定。在此背景下，歐美等主要管轄區域紛紛建立合乎自身發展實際的金融基礎設施監管體系，對重要金融基礎設施實施系統重要性監管，形成了對域外金融基礎設施機構準入的“認證”標準。近年來，我國日益重視金融基礎設施建設。習近平總書記在主持中共中央政治局第十三次集體學習時指出，“要加快金融市場基礎設施建設，穩步推進金融業關鍵信息基礎設施國產化”。2020年3月，中國人民銀行等六部門聯合印發《統籌監管金融基礎設施工作方案》（以下簡稱《統籌方案》），強調要加強對重要金融基礎設施的統籌監管，統一監管標準，健全準入管理，優化設施布局，健全治理結構，推動形成布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。2020年是金融基礎設施創新發展與統籌監管的重要時間節點。強化系統重要性視角下金融基礎設施監管研究，具有現實性與緊迫性。

一、金融基礎設施的內涵、外延及重要特征

科學實施金融基礎設施統籌監管，需要明晰金融基礎設施的內涵、外延及重要特征。金融基礎設施是指為各類金融活動提供基礎性公共服務的系統及制度安排。它主要承擔金融市場支付、清算、結算、記錄等金融市場基礎性、關鍵性功能，在金融市場運行中居于樞紐地位，是金融市場穩健高效運行的基礎性保障，是實施宏觀審慎管理和強化風險防控的重要抓手。金融基礎設施監管已引起國際組織和部分發達國家的重視，并形成了一定的國際標準。國際標準作為國際軟法形式，通過得到國際清算銀行、國際證監會組織、金融穩定理事會、巴塞爾銀行監管委員會以及G20等認可及其系列配套規則的出臺，影響各國立法、部門監管和行業規則的制定。2012年國際支付結算體系委員會和國際證監會組織技術委員會聯合發布的《金融市場基礎設施原則》（以下簡稱PFMI2012）是當前國際通行且具有廣泛權威性的國際標準。PFMI2012及相關規則和后續評估系列報告文件，直接或間接影響到各司法管轄區的現有規則的修訂和更新。例如，美聯儲2014年全面修訂金融基礎設施的監管法規HH條例，并針對聯邦儲備通信系統及其成員的管理文件《支付系統風險政策》作了相應的補充。歐盟的系列監管規則文件如2012年《對資本的要求指令IV》、2016年《中央對手方恢復與處置監管規則》等也受到PFMI2012的影響。在一些國際標準或國外規則文件中多用“金融市場基礎設施”專屬術語及分類，例如PFMI2012將“金融市場基礎設施”①劃分為支付系統、中央證券存管、證券結算系統、中央對手方、交易數據庫五類[1]，瑞士2016年推出的《金融市場基礎設施法》將“金融市場基礎設施”分為證券交易所、多邊交易系統、中央對手方、中央證券存管機構、交易數據庫和支付系統[2]。我國當前政策和規則文本更多采用“金融基礎設施”（Financial Infrastructure）的較寬泛概念，《統籌方案》將我國金融基礎設施分為金融資產登記托管系統、清算結算系統（含中央對手方）、交易設施、交易報告庫、重要支付系統、基礎征信系統等六類。

從自身功能關鍵性、難以替代性、提供產品和服務的公共性、與其他重要金融機構關聯性等特征角度來衡量，可知重要的金融基礎設施往往在一國乃至特定司法管轄區內承擔系統重要性作用，具體表現如下：

第一，就功能而言，金融基礎設施承擔的主要是支付、清算、結算等金融市場最基礎且必需的服務，會對金融市場產生重要的作用。支付、清算、結算等作為金融市場、金融系統和金融活動聯結彼此交易的平臺和橋梁，能夠在基礎性的結構、安排和規則上發揮支持商業活動發展和促進活動便利的作用。支付、清算、結算等服務反映了各主體之間經濟利益的變動規則，是最核心的主體業務。金融基礎設施通常在金融市場、金融系統和金融活動中發揮著至關重要的作用。

第二，就形成和發展過程而言，金融基礎設施往往難度較大，具有難替代性。一個成熟的金融基礎設施，需要經過大量的、長期的、穩定的、沉淀的成本付出，包括技術、資金、設施、設備、框架、系統或服務安排等。一旦形成較為穩定的金融基礎設施，符合了一定的經濟規模要求，所從事服務的成本才會越來越低，因此通常具有一定的自然壟斷性質。即在同一個金融服務領域，囿于成本付出、效率提升以及服務替代性等問題，新的金融基礎設施準入門檻較高。

第三，就所提供的產品或服務的性質而言，各國監管當局往往更愿意由特定機構承擔此類功能。支付、清算、結算等對于金融市場而言，具有準公共品或準公共服務性質，如果過多的機構承擔此功能，不僅會造成資源浪費，而且不利于政府的審慎監管和發揮對經濟的調節作用。在一些特別重要的金融基礎設施核心領域，往往由政府或公共經濟部門來承擔其主要功能。例如大多數國家本幣的大額支付系統，都是由中央銀行來運營的。某些系統重要性的金融基礎設施，也會在一定程度上得到中央銀行授信或政府隱性擔保。

第四，就與其他重要金融機構的關聯性而言，一些重要的金融機構包括系統重要性商業銀行等主體，會通過接受金融設施服務和產品，從而發生彼此間經濟上、法律上的聯系。金融基礎設施與很多接受該項服務、產品的金融機構發生聯系，一旦出現問題就會波及接受服務的金融機構，甚至影響到一國或司法管轄區的整個經濟金融市場。換言之，一些重要的金融基礎設施發生問題帶來的破壞性，將會遠比一般性的系統重要性金融機構更為嚴重。

在一些國家或司法管轄區內，重要的金融基礎設施往往直接被認定為系統重要性金融機構，或在兩個司法管轄區以上區域發揮系統重要性作用，因此在統籌監管中更應當考慮其系統重要性因素。結合《統籌方案》，我國重要金融基礎設施具體組織形態上主要包括：一是金融資產登記托管系統及制度安排。以相應金融資產登記托管系統為主，例如中央國債登記結算有限責任公司、中國證券登記結算有限公司、銀行間市場清算所股份有限責任公司（以下簡稱“上海清算所”），是中央證券存管機構。二是清算結算系統及制度安排。以金融市場的證券結算系統、中央對手方清算系統及其制度為核心，例如中央國債登記結算有限責任公司、中國證券登記結算有限公司、上海清算所，也是證券結算機構;中國證券登記結算有限公司、鄭州商品交易所、大連商品交易所、上海期貨交易所、中國金融期貨交易所、上海清算所、上海黃金交易所、上海國際能源交易中心股份有限公司等，在相應產品的集中清算中充當中央對手方。三是交易設施及制度安排。上海證券交易所和深圳證券交易所等全國性重要金融交易設施場所在金融市場中發揮著重要作用。四是交易報告庫及制度安排。我國正不斷建立健全該領域金融基礎設施，中國外匯交易中心和中證機構報價系統股份有限公司被金融穩定理事會于2015年認定為“類交易數據庫”[3]。五是重要支付系統及制度安排。以中國人民銀行現代支付系統為核心，銀行業金融機構行內支付系統為基礎，同城票據清算系統、全國支票影像交換系統、銀行卡跨境支付系統、互聯網支付、網聯清算系統、人民幣跨境支付系統等為重要組織部分的支付清算結算網絡。六是基礎征信系統及制度安排。該金融基礎設施主要涉及中國人民銀行征信中心之類的全國性征信系統等。

由此可見，我國當前金融基礎設施總體布局合理，貫穿現貨期貨，在銀行、證券、保險等不同金融市場均具有穩定的、重要的、可影響國際重點行業和戰略性核心產業競爭的金融基礎設施機構。以上重要金融基礎設施機構，為我國經濟金融市場高速發展發揮了重要性和基礎性作用，也為我國參與國際經濟金融市場競爭發揮了重要作用。在推進金融供給側結構性改革和守住不發生系統性金融風險底線的背景下，金融基礎設施的創新發展和統籌監管尤為重要。

二、我國金融基礎設施發展態勢及其待解難題

隨著全球經濟金融發展一體化的加快，“一帶一路”倡議、“滬倫通”①、“滬港通”②等已全面實施。金融基礎設施統籌監管應立足于我國金融基礎設施的發展狀況、未來規劃，從布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性角度上予以完善。

（一）金融基礎設施相關法律法規及其待解難題

具有穩健的、清晰的、透明的并且可執行的“法律基礎”，是國際組織以及各國監管部門對金融基礎設施要求的首要目標和重要經驗總結，這有利于在危機中公平高效地調整各方利益。因此，建立健全金融基礎設施法律法規體系，有助于建立治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系。

1.金融基礎設施的相關法律法規體系

我國針對金融基礎設施的法律法規體系包括相關法律、行政法規、部門規章、規范性文件和自律規則等。

第一，就法律而言，既有《民法典》①《企業破產法》等一般性法律，又有《中國人民銀行法》《證券法》等金融類法律。這些均涉及金融基礎設施相關問題，但非專門性法律。由于《期貨法》仍未出臺，因而我國對期貨清算、結算等相關調整仍有待明確，比如集中凈額結算的法律位階規則的授權對整個金融領域都有重要的作用。其他相關法律還包括《電子商務法》第五十三至五十七條對電子支付方式、電子支付安全、電子支付指令、電子支付信息，以及電子支付過程中損失責任承擔等均作了較為詳細的規定。

第二，就行政法規而言，有《外匯管理條例》《期貨交易管理條例》《金融違法行為處罰辦法》《人民幣管理條例》《現金管理暫行條例》《個人存款賬戶實名制規定》等。2017年修訂的《期貨交易管理條例》目前在《期貨法》缺位的情況下，仍是期貨行業清算、結算的最高位階的規則。2018年我國雖修正了《人民幣管理條例》，但對金融基礎設施領域并無影響。

第三，就部門規章而言，我國針對金融基礎設施的大多數高階規范均集中于此。例如，在支付系統領域，有《支付結算辦法》及相關實施細則、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《國內信用證結算辦法》、《人民幣跨境支付系統業務規則》、《非銀行支付機構網絡支付業務管理辦法》等。在清算、結算領域，制定了《證券登記結算管理辦法》《證券結算風險基金管理辦法》《期貨交易所管理辦法》《全國銀行間債券市場債券交易管理辦法》《銀行間債券市場債券登記托管結算管理辦法》等。

第四，就部門規章以外的規范性文件而言，中國人民銀行和中國證監會等發布了一系列有關支付、清算、結算的規范性文件。例如，中國人民銀行發布的《關于修訂支付系統相關管理制度的通知》《關于印發〈大額支付系統業務處理辦法（試行）〉〈大額支付業務處理手續（試行）〉及〈大額支付系統運行管理辦法（試行）〉的通知》《支付清算系統危機處置預案》《關于手機支付業務發展的指導意見》《關于非銀行支付機構開展大額交易報告工作有關要求的通知》《關于支付機構客戶備付金全部集中交存有關事宜的通知》等;中國證監會發布的《證券期貨業信息系統審計指南》《資本市場交易結算系統核心技術指標》《關于進一步加強商品期貨實物交割監管工作的通知》《關于開展期貨交易市場賬戶規范工作的決定》等。

第五，就自律規則而言，近兩年各金融基礎設施對一些原有的重要自律規則進行了修訂，并發布了一些新的規則，體現了與時俱進、與國際接軌的特點。例如，為配合中國人民銀行調整大額支付系統運行時間，上海清算所規定了相關的債券全額DVP結算、綜合業務系統資金賬戶主動提款和日終批量退款截止時間。此外，上海清算所2018年修訂了《債券交易結算業務操作指南》《上海自貿區跨境債券業務登記托管、清算結算業務指南》，發布了《銀行間市場清算所股份有限公司債券回購違約處置業務實施細則（試行）》《銀行間市場清算所股份有限公司回購債券拍賣處置業務實施細則（試行）》等。鄭州商品交易所2018年修訂或發布了一系列自律規則，使交易更規范，以此更符合PFMI2012的要求，如修訂《鄭州商品交易所期貨交易細則》《鄭州商品交易所期貨交易風險控制管理辦法》《鄭州商品交易所期貨交易風險控制管理辦法》，發布《鄭州商品交易所異常交易行為管理辦法》《鄭州商品交易所實際控制關系賬戶管理辦法》。中國證券登記結算有限公司發布了應對“滬倫通”機制的《上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯互通存托憑證登記結算業務實施細則（試行）》①，修訂了《證券資金結算業務指南（2018年9月修訂版）》等規范性文件。上海黃金交易所2018年8月同時發布了《上海黃金交易所結算細則（修訂稿）》和《上海國際黃金交易中心結算管理辦法（修訂稿）》。其中，《上海黃金交易所結算細則（修訂稿）》第二條對“結算”的定義作了詳細界定，第三條對交易所的中央對手方身份予以了明確。《上海國際黃金交易中心結算管理辦法（修訂稿）》第三條規定了上海國際黃金交易中心有限公司“作為交易所的全資子公司，在交易所授權下對交易所國際會員提供清算服務”;第四條明確了該全資子公司在上海黃金交易所授權下作為國際會員及客戶進行中央對手方清算服務。

2.亟待解決的問題

第一，法律位階規則較少，欠缺專門針對金融基礎設施的法律。目前我國還沒有有關金融基礎設施的專門法律，導致一些規則之間存在矛盾與沖突，例如凈額結算要求與《企業破產法》等的相關規定不符。法律位階的缺失，在一定程度上也影響著我國金融基礎設施“走出去”，難以獲得他國的認證或“等同”對待。

第二，調整金融基礎設施規則框架體系的邏輯性、體系性仍有待提升。長期以來，我國對金融基礎設施關注較少，導致在概念上、認知上和范圍上等都未能形成統一性認定。換言之，最基礎的金融基礎設施規則框架，未被監管部門和實務機構所認同。法律、行政法規、部門規章、規范性文件、自律規則等應當形成上位法與下位法、普通法與特別法、新法與舊法之間的正當適用關系。規則“政出多門”容易導致利益導向參差不齊，尤其是規范性文件與自律規則數量眾多且偏向于具體業務導向，容易滋生程序不當和規則體系邏輯性問題。中國人民銀行制定的《支付結算辦法》（1997年）、《銀行卡業務管理辦法》（1999年）在金融科技、網絡電子技術迅速發展的當下，亟需進行相應的修訂以便與時代相匹配[4]。新型的支付技術（如密碼技術、人臉識別、指紋驗證、虹膜驗證等）已經應用在支付、清算、結算領域，對現有的規則體系造成了較大影響。同時，金融基礎設施規則體系性不甚嚴密，除了相關法律欠缺外，專門性的支付、清算、結算等行政法規也有欠缺或有待更新。

第三，“支付”“清算”“結算”“結算參與人”等金融基礎設施的核心概念缺乏統一性。例如，“清算”“結算”在不同法律法規之中涉及銀行、公司、金融衍生品等領域時有各自不同含義，如此一來不同規則應用在同一事件時就會出現較大偏差。另外，“結算參與人”“結算會員”等類似含義也出現較多，特別是各金融基礎設施機構發布的自律規則對本該一致的用語并未實現規范化和標準化。例如，上海黃金交易所2018年修訂的《上海黃金交易所結算細則》和大連商品交易所2018年修訂的《大連商品交易所結算細則》使用“會員”概念，中國金融期貨交易所2016年修訂的《中國金融期貨交易所結算細則》使用“結算會員”概念，中國證券登記結算有限公司2012年發布的《證券結算保證金管理辦法》使用“結算參與人”概念，上海清算所2009年發布的《銀行間債券市場債券登記托管結算管理辦法》使用“投資者或其代理人”概念，等等。

（二）金融基礎設施監管框架及其待解難題

合理完善的監管框架是金融基礎設施實現布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的重要保障。監管框架完善，有利于金融基礎設施機構在各金融市場的合理布局，便于實現有效的機構治理監管，對接國際形成先進可靠的發展模式，及時最小化地化解危機造成的危害。

1.金融基礎設施的監管框架

我國現行的金融監管框架體系，主要是國務院金融穩定發展委員會為協調機構，中國人民銀行承擔貨幣政策與金融穩定等功能，而中國銀保監會、中國證監會負責所管轄領域的金融行業的監管職責，以及各地方金融監管部門融入其中形成的。具體到金融基礎設施監管，主要由中國人民銀行、中國銀保監會和中國證監會負責。

支付與金融市場基礎設施委員會和國際證監會組織委員會2015年發布的《監管當局職責履行的評估和審查》[5]，以及2018年國際貨幣基金組織（IMF）發布的《中華人民共和國金融部門評估計劃：金融市場基礎設施的系統性監管——技術備忘錄》曾明確中國人民銀行和中國證監會對PFMI2012界定的“金融市場基礎設施”賦有監督和管理職能。該報告指出，中國人民銀行支付結算司依據《中國人民銀行法》第四條規定負責監管大額支付系統、小額批量支付系統、銀行間支付系統、支票影像系統、人民幣跨境支付系統、中國銀聯支付、城商銀行的清算中心、農信銀資金清算中心等。中國人民銀行金融市場司負責監管中央國債登記結算有限責任公司、上海清算所。中國證監會市場監管部依據2014年《證券法》第一百七十九條負責監管中國證券登記結算有限公司①，中國證監會期貨監管部依據2017年《期貨交易管理條例》第十條負責監管中國金融期貨交易所、大連商品期貨交易所、上海期貨交易所、鄭州商品交易所等[6]。也就是說，中國人民銀行主要監管支付系統，以及所管轄的相應重要金融基礎設施機構（例如大額支付系統、小額批量支付系統等支付系統，人民幣跨境支付系統等支付系統，上海清算所、上海黃金交易所②等中央對手方機構）;中國證監會主要監管證券和期貨市場中的中央對手方、中央證券存管機構/證券結算系統，包括大連商品交易所、鄭州商品交易所、中國金融期貨交易所、中國證券登記結算有限公司等機構。

我國新型支付、清算、結算機構隨著市場發展需要不斷增加，例如2017年8月由中國支付清算協會按照市場化組織非銀行支付機構，在北京成立以“共建、共有、共享”原則共同參股出資的網聯清算有限公司開始承擔非銀行支付機構發起的涉及銀行賬戶的網絡支付業務，形成非銀行支付機構及商業銀行一點接入。該機構自成立就受到中國人民銀行指導，也理應受到其監管。2018年3月由中國互聯網金融協會與多家重點互聯網征信企業組建成立的百行征信有限公司，致力于征信、信用評估、信用評級、數據庫管理等業務，受中國人民銀行監管指導。2018年12月中國人民銀行批準設立城銀清算服務有限責任公司，以促進城市商業銀行清算業務的發展，推動多層次支付服務網絡建設，納入中央銀行統籌與優化框架。2017年9月成立的融聯易云金融信息服務（北京）有限公司，是由16家銀行聯合發起設立的金融科技服務機構，在中國銀保監會監管指導下開展業務。

就系統重要性金融機構而言，中國人民銀行、中國銀保監會和中國證監會于2018年11月27日聯合發布《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》，提出應從兩個路徑完善系統重要性金融機構的監管：一是對其制定特別的監管要求，增強持續經營能力，降低重大風險發生的可能性;二是建立相應的特別處置機制，推動恢復與處置計劃制定，開展可處置性評估。該文件的目標對象主要集中在具有系統重要性的銀行業機構、證券業機構、保險業機構，以及“國務院金融穩定發展委員會認定的其他具有系統重要性、從事金融業務的機構”，尚未明確是否包括“金融基礎設施”，但該文件對系統重要性金融基礎設施機構未來風險防范和金融監管具有重要啟示意義。

2.亟待解決的問題

第一，我國尚未建立系統重要性金融機構綜合監管框架。《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》雖然已經確立系統重要性金融機構的監管，但是并未將“金融基礎設施”放在突出位置。系統重要性金融基礎設施如果發生較大波動，將會對我國經濟金融產生較大的影響，甚至風險遠高于銀行等傳統金融機構。該文件也并未提及或明確金融基礎設施類型以及監管要求的相匹配性，仍是作為一個較為寬泛的“系統重要性金融機構”的概念。從傳統的金融監管所關注的大型銀行、保險機構等金融機構的“系統重要性”及其監管路徑的認識，到現代金融基礎設施系統重要性特征以及針對此的監管路徑探索和實踐，仍需要相當長的時間。

第二，中國人民銀行、中國證監會對同類產品和服務的監管規則存在分而治之的問題。《中國人民銀行法》賦予了中國人民銀行對所管轄的支付結算系統監管的職責;《證券法》《期貨管理條例》則賦予了中國證監會對所管轄行業的清算、結算監管的職責。換言之，中國人民銀行和中國證監會可以針對同類產品和服務各自出臺相應的監管規則，而各自所被管轄的金融基礎設施機構根據監管部門的監管規則制定機構自律規則，從而指導和規范市場發展。從另一角度來看，相似的金融基礎設施機構可能受到不一致的監管要求的規制，甚至在一些具體監管要求上也存在較大出入。例如，同樣作為中央對手方的中國人民銀行監管的上海清算所、上海黃金交易所與中國證監會監管的中國金融期貨交易所，在一些監管要求、術語使用、風險管理等方面都存在較大的差異。

（三）金融基礎設施機構發展狀況及其待解難題

1.金融基礎設施機構發展狀況

近年來，我國各類金融基礎設施發展迅猛，主要得益于以下因素：

第一，國家出臺了一系列對外、對內的經濟金融政策。近年來，我國高度重視經濟金融領域的國際交流和對外開放，從政府到企業、從官方到民間、從域內到域外形成了更為廣泛的合作，為人民幣國際流通提供了更多機會。人民幣跨境結算業務的發展可以提升人民幣國際化水平，推動各國將人民幣作為儲備貨幣和結算貨幣，以規避匯率風險[7]。無論是中國企業或機構走出去，還是外國企業或機構走進來，都離不開金融基礎設施的支持。2014年11月，“滬港通”正式上線;2017年7月，根據中國人民銀行《內地與香港債券市場互聯互通合作管理暫行辦法》，實現內地和香港債券市場互聯互通的“債券通”正式上線;2019年6月，根據中國證監會制定的《關于上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯互通存托憑證業務的監管規定（試行）》，“滬倫通”正式啟動。實現各不同司法管轄區市場的互聯互通，關鍵是要實現彼此金融基礎設施之間的互聯互通。

第二，各金融基礎設施參與國際合作和國際化的步伐越來越快。近年來，各金融基礎設施以國際金融市場為發展目標開展實際業務，并取得了較大成績。例如，2018年上海清算所為了落實G20對場外金融衍生品實行中央對手方集中清算的要求以及推動上海成為全球性人民幣產品創新、交易、定價和清算中心，推出了信用違約互換、跨境外匯即期交易等業務。同時，我國金融基礎設施也積極與域外同行和域外監管當局實現互信互諒和互助合作，簽署合作備忘錄，共同參與國際規則標準的制定。例如，2018年3月，上海清算所與盧森堡證券交易所在上海簽署《合作備忘錄》[8]。2018年3月，上海清算所接待了倫敦金融城市長，就中英兩國金融基礎設施互聯互通進行了交流[9]。我國金融基礎設施國際化努力也得到了國際同行的認可，例如，在2018年全球中央對手方協會（CCP12）上海年度大會上，時任上海清算所董事長當選為CCP12主席。

2.亟待解決的問題

第一，金融基礎設施發展受政策影響較大，缺乏法治監管的長效機制。雖然中國人民銀行制定的《內地與香港債券市場互聯互通合作管理暫行辦法》，中國證監會制定的《內地與香港股票市場交易互聯互通機制若干規定》《關于上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯互通存托憑證業務的監管規定（試行）》等都是從部門規章層面實現不同司法管轄區之間的互聯互通，但互聯互通的政策性刺激因素如果未從金融基礎設施之間聯通本質規律出發，就會產生負面影響。中國人民銀行和中國證監會各自出臺有關債券市場、股票市場的互聯互通的部門規章，雖然其對各自所監管的業務具有發言權，但畢竟金融市場具有要素資源的流動性，且同一類型的機構在國際監管標準上要秉承一定的同類監管要求標準。如果能在國務院行政法規層級做到金融基礎設施互聯互通的基本性規范，就可以避免因“政出多門”而導致的缺乏體系性的監管，更有利于其長遠的發展。

第二，國際化合作更多是金融機構之間的合作，監管方面的交流與合作水平還有待提升。我國金融基礎設施與其他司法管轄區的同行機構往往通過簽署合作備忘錄達成彼此互信，但缺乏法律和監管的約束力。換言之，我國政府及下屬金融監管部門，與其他司法管轄區的政府或監管部門之間的較為穩定性的交流與合作仍有待提升，特別是共同簽署國際協定、參與國際標準的制定和司法的域外互認等。

三、金融基礎設施的統籌監管策略

為了建立布局合理、治理有效、先進可靠、富有彈性的金融基礎設施體系，有必要夯實監管法律基礎，構建強有力的監管框架，積極參與國際金融治理，著力推動統籌金融基礎設施的法律法規體系、監管框架體系、國際監管合作體系的完善。

（一）統籌金融基礎設施的法律法規體系，夯實監管法律基礎

第一，在支付、結算與清算領域，針對金融基礎設施進行專門立法。美國2010年發布的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》第三章為《支付、清算和結算監管法案》;歐盟2012年發布了《歐洲市場基礎設施監管規則》，2016年又發布了《中央對手方恢復與處置監管規則》。我國目前尚缺失專門針對金融基礎設施的法律法規。欠缺金融基礎設施的基礎性立法，會導致規則位階的層級不高，從域內方面來說容易產生規則之間的矛盾，從域外方面來說容易產生監管套利和國際金融規則的沖突。因此，應盡快推動立法進程，從規則體系的根本層次上確保監管的有效性。如此一來，我國金融基礎設施機構更容易得到其他司法管轄區的認可，其業務的發展也更容易。

第二，形成針對金融基礎設施多層次且具有邏輯性的規則體系。具體目標主要是從法律、行政法規、部門規章、規范性文件、自律規則等層面上，形成邏輯嚴密和適用清楚的金融基礎設施規則體系。一是法律規定基本性的、重要性的事項，由全國人民代表大會及其常務委員會頒布。二是該領域的金融行政法規，由國務院頒發。對于需要協調中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等部門的權力職責的，由國務院金融穩定發展委員會進行統籌。三是中央相關部門頒布的金融行政規章。由中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等機構發布相關部門規章。四是其他部門發布的規章以外的規范性文件。這類規范性文件數量多、較繁雜，所涉及的具體業務應嚴格納入上位法的約束。五是金融基礎設施的自律規則。同一類型金融基礎設施之間要加強交流，避免對同一問題的認知和說法不同。

第三，借鑒國際標準，結合我國實際，形成具有一致性的支付、清算、結算行業的專門術語體系。國際清算銀行發布的《支付結算系統專業術語表》對支付、清算、結算行業的重要術語使用已有界定[10]，而在我國《公司法》《商業銀行法》《企業破產法》等法律以及《證券登記結算管理辦法》等規則中存在明顯沖突或指代不一等問題。有些專業術語會涉及多重意思表示，例如“清算”在證券清算、銀行清算、金融衍生品清算等方面具有不同含義，同理其他相近關鍵術語也應進一步統一。

（二）統籌金融基礎設施的監管框架體系，構建強有力的監管框架

第一，增強中國人民銀行對系統重要性金融基礎設施的監管職能。我國目前的金融監管框架已形成以國務院金融穩定發展委員會為協調機構，中國人民銀行、中國銀保監會和中國證監會等部門依職責監管，其他相關部門參與監管的框架體系。國務院金融穩定發展委員會作為國家統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構，在識別和監管系統重要性金融機構上發揮著重要作用。針對具有系統重要性的金融基礎設施機構，需要由國務院金融穩定發展委員會統籌監管。同時，鑒于《中國人民銀行法》第一條中“建立完善中央銀行宏觀調控體系，維護金融穩定”的規定，以及第四條“維護支付、清算系統的正常運行”的職責，中國人民銀行應在加強宏觀審慎監管和維護金融穩定方面對金融基礎設施實施監管，為金融基礎設施建設提供支持。

第二，構建相應的監管權力問責機制。在針對金融基礎設施的監管中，各監管部門被賦予一定的權力，但同時也要負有相應的義務。具體而言，監管部門必須納入問責體系，就其監管行為接受隸屬機關、上級機關以及專門問責機關的行政問責。如果發生失職瀆職等行為，應當承擔相應的責任。

（三）統籌金融基礎設施的國際監管合作體系，積極參與國際金融治理

第一，參與重要的國際金融監管標準制定。金融市場的全球化發展，在一定程度上形成了國際金融市場的軟法體系，同時隨著諸多國際金融組織權利的擴大，國際金融市場受到諸多的“硬法”約束。例如，PFMI2012及其細則被多個國家所采納，已經具備較強的監管約束力，成為國際通行的監管規則，并對金融市場產生了重大影響。因此，在國際金融監管標準制定之初，我國就應當融入其中，獻計獻策，參與制定并發出“中國聲音”。

第二，積極推動我國監管機構與他國監管機構的監管合作。中國人民銀行、中國銀保監會、中國證監會等主要監管機構應當與其他司法管轄區的監管部門實現互信互諒，通過PFMI2012規則框架中的“跨境危機管理小組”落實合作措施。同時，針對現存的監管沖突簽訂合作監管協議，實現監管規則的銜接。

第三，鼓勵金融基礎設施機構開展國際交流與合作。我國的中央對手方、支付系統、中央證券存管機構、證券結算機構、交易數據庫、征信系統機構等各類金融基礎設施機構，應積極與國際同行進行交流與合作，努力融入國際金融基礎設施體系。

參考文獻

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The Development Trend of Chinas Financial Infrastructures and

Its Overall Supervision

YIN Zhen-tao? PAN Yong-jun

Abstract： Financial infrastructures are basic guarantee for the stability and efficient operation of the financial market， and also the key to perform macro-prudential management and strengthen risk prevention and control. Because of the intercommunication between infrastructures and financial institutions， financial infrastructures are possibly the source of potential risks， affecting the nations financial stability. Recently， the overall supervision of important financial tinfrastructures should be enhanced， aiming to build a rationally arranged， efficient， advanced， credible and flexible financial infrastructure system. Based on analysis， the paper suggests that financial infrastructures are universally of systemic importance， which requires stronger overall supervision in the aspects of laws and rules， regulatory framework and international cooperations on regulation.

Key words： financial infrastructure; financial regulation; financial risk prevention

（責任編輯：羅重譜）

作者簡介：尹振濤，中國社會科學院金融研究所金融科技研究室主任、副研究員;潘擁軍，中國社會科學院金融研究所博士后。