完善遼寧自由貿易試驗區稅收政策的研究和建議

姜 昕, 楊景惠, 張 璐

(1. 沈陽大學 商學院, 遼寧 沈陽 110041; 2. 大慶市財政局 注冊會計師管理辦公室, 黑龍江 大慶 163311)

一、 遼寧自貿區稅收收入現狀

2017年4月1日遼寧自貿區正式成立以來,沈陽、大連、營口自貿區三大片區協同穩步發展,財稅政策和試驗任務全面落實,制度創新不斷進行,三大片區致力于共同打造東北振興新引擎。以遼寧自貿區沈陽片區調研數據為例,2018年稅收收入、新增注冊資本狀況良好,如表1所示。

表1 遼寧自貿區沈陽片區2018年稅收收入 萬元

截至2018年12月31日,遼寧自貿區新增注冊企業29 493家,注冊資本4 211.4億元[1]。從表1可知,2018年沈陽片區的稅收收入累計64 997萬元,較同期明顯增加,總計增長26 929萬元;中央實現稅收收入26 894萬元;同比增長62.4%;地方實現稅收收入38 103萬元,同比增長77.1%[2]:無論中央還是地方的稅收收入都大幅增長。2018年個人所得稅改革和2019年增值稅稅率下調新政策出臺,給地方和中央的財政收入帶來一定壓力,也給掛牌成立兩年多的遼寧自貿區稅收政策的制定和實施帶來新的挑戰[3]。遼寧自貿區稅收政策的創新點不多,以沿襲已有的稅收政策為主。稅收收入方面,所得稅收入對稅收總收入的貢獻較大。企業實現所得稅收入12 553萬元,企業所得稅和個人所得稅占稅收收入的比例分別為19.31%和10.11%[2];房產稅和城鎮土地使用稅對稅收收入貢獻也較大,其他稅種對稅收收入貢獻較小。沈陽片區2018年主要稅收種類為增值稅,實現稅收收入30 565萬元,貢獻率47.03%[2],對稅收意義重大。沈陽片區內多為生產制造型企業,營業稅改增值稅政策的實施導致消費稅收入較低。2018年沈陽片區三大產業稅收收入結構如下:第一產業稅收收入較少;第二產業稅收收入21 002萬元,占稅收總收入的32.31%,其中制造業和建筑業對第二產業稅收收入貢獻較大;第三產業稅收收入43 988萬元,占稅收總收入的67.68%[4]。促進第三產業發展舉措已經初顯成效,第三產業的金融業、租賃服務業及科技服務業都呈現明顯的增長趨勢。但是,沈陽片區的企業規模與稅收不成比例,大中型企業貢獻的稅收收入僅為1 487萬元,主要因為沈陽片區內大中型企業數量較少;小型企業貢獻的稅收收入為9 835萬元,因為沈陽片區內小型企業數量較多;微型企業貢獻稅收收入39 641萬元[4],對稅收總收入貢獻最大,占60.99%[4]。稅收收入構成比例表明企業規模和數量的發展是不均衡的,大中型企業發展的規模和數量小于小微企業,沈陽片區在加快發展小微企業的同時應注意擴大并發展大中型企業。

二、 遼寧自貿區稅收政策的問題

1. 創新力度不夠

遼寧自貿區沈陽、大連、營口三大片區各自占據重要的地理位置,在發展中形成各自不同的特點,但現階段遼寧自貿區主要以國內外自貿區的稅收政策為指導,以上海自貿區的稅收政策為藍本制定稅收政策,缺乏自主創新意識[5]。遼寧自貿區是促進遼寧經濟增長的新引擎,但自貿區內企業和個人能夠享受的稅收優惠政策較少,例如:僅就技術先進型服務企業按15%征稅,對其他企業征稅沒有更多優惠政策。25%的企業所得稅對自貿區內很多中小型企業造成很大壓力,需要從實際情況出發創新稅收政策。目前,遼寧自貿區沒有更符合實際的稅收政策,尤其是沈陽片區位于內地,與沿海的營口和大連片區地理位置不同,沒有港口為依托,應當因地制宜制定符合自身發展的稅收政策。

2. 扶持金融業發展政策有待完善

遼寧自貿區沈陽片區新增了制造業、金融業、批發和零售業、租賃和商務服務業等重點行業。2018年沈陽自貿區稅收收入實地調研的結果顯示,沈陽片區企業和個人繳納所得稅占比不均衡,如表2所示。

表2 沈陽片區2018年企業、個人(新增)所得稅收入 萬元

表2顯示金融企業個人所得稅繳納額為260萬元,企業所得稅繳納額為106 萬元,占行業稅收比例較高,應給予金融企業更多稅收優惠政策。在金融稅制建設方面,沈陽片區金融衍生工具相關稅制的創新具有滯后性:對新出現的一些金融業務沒有及時出臺明確的征稅規定,僅以發生的具體問題作出批復;金融業課稅的規則也存在一定滯后性;全面實行“營改增”后,金融業征稅存在較大困難。針對融資租賃業出臺的相關政策的國際競爭力相對較弱,片區內的租賃公司與國外租賃公司不能公平競爭,如國內租賃公司從境外購買大型設備需要支付的關稅遠遠高于國外的租賃公司;自貿區的稅收政策沒有對金融業高素質人才實行較大程度的優惠,對金融業從業人員的境外所得也沒有特殊稅收優惠政策,不利于金融人才向自貿區集聚[6]。

3. 離岸業務稅收政策有待完善

離岸業務在經濟發展中一直處于重要位置,香港自貿區就通過離岸業務稅收優惠政策吸引了大量外資企業。目前,遼寧自貿區離岸業務稅收政策還停留在對上海自貿區稅收政策的借鑒階段,很多外資企業因為遼寧自貿區稅收比較高打消了進入自貿區發展的想法。同時,離岸業務稅收較高導致一些企業或個人采取各種方法逃避稅收,不利于自貿區稅收征管的正常進行,對稅收秩序造成一定程度的消極影響。遼寧自貿區成立3年多以來,離岸業務的政策制定尚處在探索階段,稅收管理處于較為松散的狀態。離岸業務具有特殊性,由于稅收征管由于涉及其他國家自貿區的稅收政策,難度和復雜性有所增加,產生稅收管轄權沖突和納稅人不明等多種問題,引發逃稅避稅等現象。

4. 稅收優惠立法層次較低

我國自貿區通過中國自由貿易試驗區總體方案及國家稅務總局、海關總署等頒發的規章和規范性文件等規定稅收優惠政策,缺乏立法保障,遼寧自貿區也不例外。美國、印度等國家都通過立法形式規定稅收優惠政策,比我國的稅收優惠政策執行力更強、更有規范性,也更穩定。遼寧自貿區由于立法層次較低,在執行過程中容易出現透明度不高、執行力不強、監管不到位等情況。自貿區建立財稅制度后,更重要的是執行,建立良好的財稅制度而沒有落到實處,勢必對自貿區的發展造成不利影響[7]。

三、 國內自貿區稅收優惠政策的先進經驗

國內做得比較好的自貿區主要有上海、天津、福建和廣東橫琴自貿區,各有值得借鑒的先進經驗。

1. 上海自貿區

2013年9月29日中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱“上海自貿區”)正式掛牌成立,成為我國首個自貿區,標志著中國改革開放邁出了新步伐。近期,上海自貿區為推動跨境金融業務創新,鼓勵890家企業進行跨境雙向人民幣資金業務,其中95家企業參與了跨國公司總部外匯資金集中運營試點。2018年上半年,上海自貿區跨境人民幣結算總額為12 369.6億元,占全市跨境人民幣結算總額的50%(數據來源于中國(上海)自由貿易試驗區官網)。上海自貿區稅收優惠政策表現在如下兩個方面:第一,促進投資。符合一定條件的企業或個人產生的所得稅可以分期繳納,這一稅收優惠政策將不斷促進優秀企業和個人向自貿區集聚。第二,促進貿易。在保留原保稅區相關優惠政策的基礎上,對融資租賃業務實施更加具體和優惠的稅收政策[7]。上海自貿區還打破自貿區及保稅區在區內和區外稅率不統一的規則,實現區內、區外稅率統一,打破了以行業為主的稅收優惠政策,實行區域性稅收優惠政策。

2. 天津自貿區

中國(天津)自由貿易試驗區(以下簡稱“天津自貿區”)于2015年4月21日正式成立。天津自貿區是第二批自貿區中面積最大的北方首個自貿區,對京津冀協同發展有著重要的推動作用。天津自貿區重點發展融資租賃業、高新技術產業和現代服務業等新興產業,向新興產業加大稅收政策優惠力度,如重點鼓勵發展服務業,實行自貿區內免流轉稅,對高端人才執行股權激勵政策等。天津自貿區雖然沒有普遍實施低稅率,但是能夠結合實際完善基礎設施,逐步提升與國際自貿區的融合程度。

3. 福建自貿區

中國(福建)自由貿易試驗區(以下簡稱“福建自貿區”)于2015年4月21日正式成立。福建自貿區主要借鑒上海自貿區的先進經驗,試點上海自貿區已經試點的進口稅收政策,通過試點發現與實際不相適應的政策,作出進一步調整。福建自貿區在海關特殊監管區域設立保稅展示交易平臺,賣不完的商品可以全球調撥,優化了全球資源配置,在一定程度上為消費者作出了讓利。福建自貿區也探索建立貨物狀態分類監管模式,以提高海關特殊監管區域的工作效率。

4. 廣東自貿區珠海橫琴新區

中國(廣東)自由貿易試驗區珠海橫琴新區(以下簡稱“珠海橫琴新區”)于2015年4月23日成立。珠海橫琴新區地處珠海,與澳門毗鄰,占地106.46平方公里,可以為企業提供廣闊的發展空間。珠海橫琴新區的區位優勢隨著港珠澳大橋的開通進一步得到突顯,現已成為國際商務服務基地和國際金融創新區。珠海橫琴新區把金融業作為重要支柱產業,努力推動金融業各要素向區內集聚。為了引進人才,珠海橫琴新區給予國內外人才個人所得稅20%～40%的優惠;對香港和澳門特別行政區永久性居民給予個人所得稅稅負差額補貼;對在珠海橫琴新區、保稅區、洪灣片區等一體化區域內辦公、符合條件的人才給予不超過36個月、每月每人600～6 000元的租房和生活補貼(數據來源于中國(廣東)自由貿易試驗區官網);對拉美高端人才,在簽證、居留、居住、醫療等方面給予相應的便利和補貼。

四、 國外自貿區稅收優惠政策的先進經驗

1. 美國自貿區

1936年,美國在紐約州布魯克林建立了第一個自由貿易區,美國是目前世界上自貿區最多的國家。美國自貿區制定了較為寬松的監管程序,設立了較為精簡的海關機構,自貿區內部執行程序簡潔,進出口貨物不需要檢查和報備。美國各自貿區之間貨物流通無需繳納關稅,在很大程度上減輕了企業的稅收壓力。美國自貿區稅收優惠政策靈活,如對貿易公司在稅款繳納期限上沒有強制性規定,稅款繳納可以根據實際情況有所延緩。美國在自貿區外部實施倒置關稅政策,因為進口產成品比進口原材料獲利更多,這樣導致美國制造業企業大量外流,形成了倒置關稅制度。包括出口產品、廢品和廢料免關稅在內等優惠政策,在增加就業機會、促進制造業發展方面發揮了關鍵性作用。

2. 韓國釜山自貿區

2004年韓國釜山自貿區成立。釜山自貿區不斷實現貿易自由化,主要體現在關稅減免方面。如減免自貿區內企業進出口商品的關稅,免除自貿區外商品進入自貿區的出口關稅。我國自貿區只對產品加工增值部分免除關稅,釜山自貿區則對全部商品免除關稅。此外,釜山自貿區還實行五年內企業所得稅稅收優惠政策:前三年免稅后兩年減半。釜山自貿區的從業者既可以選擇較低的固定稅率繳納個人所得稅,也可以選擇五級超額累進稅率繳納個人所得稅。可見,釜山自貿區的稅收優惠政策力度較大、普及面廣,由此,不斷吸引優秀人才向區內集聚。

3. 新加坡自貿區

1969年9月新加坡劃設了第一個自由貿易區。新加坡自貿區稅收優惠政策處于世界領先地位。第一,促進貿易便利化。早在1989年就為企業提供了一站式通關服務,10秒鐘內可完成進出口貿易申報和審核的相關手續。第二,稅收優惠力度非常大。90%的貨物進入自貿區無須繳納關稅,這樣的稅收優惠政策極大吸引了外資企業商品的注入,推動了自貿區經濟的發展。第三,新加坡自貿區實行同項目稅收抵扣法,能夠促進離岸業務更高效便捷地開展。

4. 巴西瑪瑙斯自貿區

巴西瑪瑙斯自貿區成立于1967年。巴西瑪瑙斯自貿區的稅收優惠政策是自盈利年度起10年內100%減免企業所得稅[6]。巴西瑪瑙斯自貿區還創新性地將稅收優惠政策與環境保護相掛鉤。自貿區內企業必須獲得環境許可證,才能享受到很多減稅優惠;如果企業在生產經營過程中有任何污染環境、破壞生態的行為,將被拒之于自貿區外。

五、 完善遼寧自貿區稅收優惠政策的建議

上海自貿區的先進經驗是大力支持并鼓勵金融業務創新,包括:第一,推動外匯資金集中運營,促進了跨境金融業務的發展;第二,稅收優惠政策更具體、更優惠;第三,統一自貿區、保稅區在區內和區外的稅率,稅收征管更為便利;第四,不劃分行業,片區內的企業執行統一稅收優惠政策。天津自貿區的先進經驗是重點發展現代服務業,重點鼓勵開展離岸業務,加快完善高端人才激勵政策。福建自貿區的先進經驗是充分發揮地理位置優勢,自貿區的商品能夠通過保稅展示交易平臺全球調撥,實現全球范圍內資源配置的優化。珠海橫琴新區對境內外人才的個人所得稅實行多項稅收優惠政策,通過物質資助和獎勵,引進高素質人才,促進了優秀人才向自貿區集聚。國外自貿區稅收優惠政策的經驗有很多值得借鑒之處:美國自貿區走在稅收優惠政策的前端,如海關執行程序最大程度精簡和實行倒置關稅政策,都是從自貿區實際出發制定的政策;韓國釜山自貿區對進出口商品實行全部免稅,對企業所得稅實行前三年免稅、后兩年稅賦減半,納稅人在繳納個人所得稅時能夠選擇對自己便捷有利的納稅方式,都是值得借鑒的經驗;新加坡自貿區一站式通關服務最大程度地提高了通關效率;巴西瑪瑙斯自貿區推行的10年內免征所得稅的力度巨大的稅收優惠政策,對環境保護實施的有效政策也值得借鑒。遼寧自貿區應從實際出發,借鑒國內外自貿區稅收政策的先進經驗,不斷完善稅收政策。

1. 加大稅收政策創新力度

(1) 將已有的稅收政策以法律法規的形式固定下來。稅務機關應及時向企業說明稅收優惠政策,通過實施稅收優惠政策促進企業發展。

(2) 結合實際完善稅收優惠政策。遼寧自貿區以東北老工業基地為依托,重點發展高端產業、現代服務業、高新技術產業等,應向重點產業加大稅收優惠力度。遼寧自貿區三大片區各有不同的特點,應該從實際出發制定稅收政策。

(3) 實行全方位開放的稅收優惠政策。可以借鑒美國自貿區的先進經驗,精簡完善海關機構,簡化繁瑣程序,提高工作效率;可以借鑒新加坡自貿區貿易便利化的措施,在納稅期限上不作具體的強制規定,企業能夠根據實際情況延緩納稅,但要對企業延緩納稅的期限作出相關規定,不作無限期延緩。

2. 加大稅收政策優惠力度

(1) 不同行業制定不同的稅收優惠稅率。如對融資租賃和離岸業務等特殊行業進行相關稅率調整等,為離岸業務制定準確征收稅率是遼寧自貿區需要考慮的問題。

(2) 不同企業實施不同稅收優惠稅率。界定不同企業的經營狀況、盈利能力、公司價值等,設置不同的稅收優惠稅率。對高新技術企業購進原材料進行一定減稅,減輕高新技術企業的成本負擔。

(3) 結合實際實施稅收優惠政策。我國現階段仍以25%的稅率征收企業所得稅,雖然遼寧自貿區難以降低25%的企業所得稅稅率,但是可以通過制定相關稅收優惠政策減輕企業納稅負擔。如借鑒巴西瑪瑙斯自貿區所得稅10年內減免100%的優惠稅收政策,借鑒韓國釜山自貿區的前三年免稅、后兩年減半的措施,對為自貿區經濟發展作出較大貢獻的企業進行一定的政策獎勵或稅收減免。

3. 完善稅收優惠的法律制度

(1) 通過立法完成頂層設計。目前,我國自貿區的稅收優惠政策主要是由規章和規范性文件組成的,實施的過程和效果無法得到保障,應以法律為框架規范稅收優惠政策,使稅收優惠政策落到實處。

(2) 提高稅收優惠制度的立法層次。落實稅收優惠制度的執行力,提高信息透明度,增加稅收優惠制度的確定性,為遼寧自貿區提供更有利的稅收環境。

(3) 及時修訂并完善法律法規。實時關注自貿區經濟發展新動態及稅收征收情況,修訂與實際發展狀況不相符合的部分。深化改革,營造良好的政策環境,促進自貿區資金和貿易等的充分流通。

4. 完善遼寧自貿區金融業稅收政策

(1) 完善金融創新稅法規制的確定性。為新出現的金融業務及時制定明確的稅收優惠政策,使遼寧自貿區金融創新活動的稅收負擔可以預測。

(2) 加大金融人才稅收優惠政策力度。對金融高端和緊缺人才在稅率和納稅期限上放寬政策,如借鑒珠海橫琴新區對國內外人才給予20%～40%的稅收優惠政策。

(3) 出臺融資租賃業稅收優惠政策。遼寧工業第一支柱產業----制造業----現階段發展緩慢,需要通過融資租賃業務解決更新機器設備的資金問題,融資租賃業務對遼寧經濟復蘇起著關鍵性的作用,需要實施稅收優惠政策促進發展。如對融資租賃進口機器設備減征進口增值稅,簡化報稅流程,實行每季度納稅申報一次等稅收優惠政策。

5. 完善遼寧自貿區離岸業務稅收政策

(1) 完善離岸業務稅收征管體系。制定具體的判斷標準,依據標準制定相關稅收政策,而不是一刀切;細化離岸業務管理,采取不同的稅收征管辦法。可以借鑒新加坡自貿區對不同稅收項目允許抵扣的方法。

(2) 進行單一稅種征稅。直接免除自貿區內流轉稅,如對自貿區外或境外投資獲得的收益免征或減征部分稅收,在一定程度上使投資人更愿意在遼寧自貿區投資,不會因投資收益減少而撤資。

(3) 加強國際間的溝通合作。積極與國外低稅率國家和地區進行交流,簽訂稅收情報交換協議,及時了解國際自貿區稅收政策動態。

6. 引導企業發展,優化稅源結構

(1) 堅持以政府為導向,充分發揮市場調節作用。定期對自貿區企業發展狀況和稅收情況作綜合評估,及時調整稅收政策,切實促進企業發展。

(2) 進一步提高資源使用效率。淘汰長時間享受稅收優惠政策而不實際經營的稅戶,清退“空殼企業”“僵尸企業”,優化稅源結構,推動特色企業及稅收貢獻大的企業發展壯大,充分發揮此類企業對其他企業及區域經濟的拉動作用。

(3) 打造具有競爭力的產業模式。鼓勵企業在自貿區內設立或尋找產業鏈,上下游企業經營合作,形成企業聚集及合理的產業布局,降低經營成本,促進自貿區稅收增長。打造良好的“雙創”環境,打造新的增長極,提高企業的核心競爭力,推動企業持續發展。充分肯定民營企業在經濟發展中的作用,鼓勵各類經濟主體落戶自貿區。

六、 結 語

制定完善優惠的稅收政策對遼寧自貿區的經濟發展具有重要的作用。遼寧自貿區自成立以來通過不斷完善和改革稅收政策,轉變政府職能,推進了稅收優惠政策的制定,促進了自貿區企業和個人的發展,對復興東北老工業基地產生了積極的影響。但是,遼寧自貿區稅收政策在實踐中表現出來的缺陷仍需得到政府的重點關注,一些特殊行業,如融資租賃業、離岸業務等行業的稅收優惠政策仍需要進一步得到完善。