“十四五”城鄉融合發展面臨新的重大挑戰與策略

史育龍

習近平總書記在2013年召開的中央城鎮化工作會議上指出：“城鎮化是現代化的必由之路”，這是經過長期理論和實踐探索得出的寶貴結論。2014年發布的《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》，確定了“以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承”的新型城鎮化道路。世界不少國家在城鎮化過程中都曾經出現過鄉村地區的凋敝和衰落，直到今天很多發達國家的農村有完善的基礎設施，但依然存在留不住年輕人的問題，可以說如何保持鄉村地區的發展活力是各國普遍面臨的現代化難題。在我國，即使未來城鎮化率達到80%甚至更高水平，仍會有幾億人生活在鄉村，因此鄉村振興是關乎這幾億人能否以及以何種方式同步實現現代化的重大問題。“十四五”時期能否在城鎮化和鄉村振興上取得突破，對于加快農業農村現代化具有重要意義。

一、“十四五”時期城鄉融合發展面臨新的挑戰

“十四五”是全面開啟建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年，隨著國內基礎條件和外部環境的深刻變化，促進形成強大國內市場、持續釋放內需潛力的重要性日益凸顯，進一步彰顯城鎮化的全局意義。從城鄉兩大板塊的互動關系看，“十四五”面臨不少新的特征和挑戰。

（一）人口進城大趨勢未變但經濟增速放緩影響城鎮化進程

2019年我國常住人口達到8.48億人，城鎮化率60.6%，但戶籍城鎮化率只有44.4%。無論與中高等收入國家平均66.2%的城鎮化率，還是從目前我國農業與非農部門勞動生產率相差4倍、城鄉人均收入仍有2.64倍的顯著差距看，鄉村人口進城的大趨勢沒有根本性變化。但近年來由于經濟增長速度換擋，以及產業轉型升級帶來的機器換人、人工智能等技術進步趨勢，對勞動力技能提出了更高要求，勞動者技能與崗位需求不匹配的問題凸顯，加之伴隨人口出生率持續下降不期而至的快速老齡化，對城鎮化速度帶來了一定影響。2018年全國農民工總量比上年增加184萬人，增速比上年回落1.1個百分點。外出進城的農民工比上年減少204萬人，首次出現下降，比上年減少204萬人，下降1.5%。

（二）農業轉移人口進城落戶和市民化壓力增大

為促進農業轉移人口實現完整意義上的城鎮化，切實提高城鎮化質量，《國家新型城鎮化規劃2014-2020年》提出到2020年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率之間的差距，從2012年17.3個百分點，縮小到15個百分點。為實現這一目標，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口進城落戶的方案》。從實際情況看，兩個城鎮化率的差距從2016年后一直保持在16.2個百分點左右，城鎮常住人口與戶籍人口的差額已由2016年的2.23億人，擴大到2.27億人，今年要實現縮小到15個百分點的目標存在不小的困難。

（三）供需錯配導致“兩個積極性”不高問題突出

非戶籍人口特別是農業轉移人口進城落戶增長不如預期，主要原因農業轉移人口和落戶城市都缺乏積極性。對農業轉移人口進城落戶意愿的各種調查顯示，子女入學是最重要的落戶收益，但通過已有的居住證制度已基本可以得到解決，同時雖然所有戶籍制度改革文件都強調，不得以放棄農村集體經濟組織中的各項權益作為進城落戶的前置條件，但考慮到新一輪土地承包即將來臨，多數農民還是選擇在保留戶籍的情況下，通過居住證獲得城市基本公共服務。與此同時，對農業轉移人口來說，就業機會、收入水平和包括義務教育在內的公共服務，存在越往大城市總體質量越高的特點，但落戶門檻也隨城市規模抬高，由此帶來的落戶需求與供給的錯配，也是導致落戶意愿下降的重要原因。對城市政府來說，落戶意味著加大醫療、養老等長期的公共服務支出，在不影響當期創造價值的情況下，也缺少吸引更多農業轉移人口落戶的激勵。中央政府出臺了“人地錢掛鉤”的激勵政策，但到2019年中央財政安排的農業轉移人口市民化獎勵資金規模只有300億元，力度不足以改變城市政府的選擇。特別值得注意的是，近年來出現了越來越多從城市到農村落戶的現象，特別在東部沿海發達地區，在臨近大城市的郊區更加突出。

（四）農村人口特別是青壯年勞動力長期大規模外流帶來的衰落問題凸顯

對于大量農民工持續外流導致農村人口結構變化，而帶來的空心村、土地撂荒等衰落現象已經比較嚴重，特別是在遠離中心城市的純農區、牧區、山區、林區尤為突出。2018年，全國1.74億外出農民工中，1980年以后出生的新生代占比51.5%。這些新生代農民工有相當一部分是出生、成長在城市的第二代第三代農民工，回到農村生活的可能性不大，意味著農村人口結構問題將是一個長期性挑戰。

（五）小城鎮發展分化現象十分嚴重

小城鎮是城之尾、鄉之頭，對農村經濟社會發展具有重要作用。經過幾十年發展，小城鎮已經分化成為少數經濟發達的特大鎮，以及數量眾多的以行政建制鎮。2018年全國21297個建制鎮中，882個鎮區人口超過5萬人的特大鎮，其中5～10萬人的鎮647個，10～20萬人的鎮198個，超過20萬人的鎮37個。就全國而言，既有少數像河北燕郊、廣東虎門、長安，以及已經設市的浙江龍港等經濟發達的特大鎮，也有約占建制鎮總量70%的鎮區人口不足1萬人的小城鎮，特別是在偏遠地區、邊境地區和生態嚴重退化地區，小城鎮人口持續減少問題已經十分突出。

二、“十四五”促進城鄉融合發展的思路

經過40多年改革開放的迅速發展，我國城鄉關系正在發生新的變化，一方面，外出打工特別是進城務工的農民工數量趨于穩定，另一方面，隨著鄉村基礎設施和公共服務水平顯著提高，在鄉村人口繼續保持一定規模進入城市的同時，一些已經進城的農業轉移勞動力選擇返鄉創業，城鄉之間人口對流互動明顯增多，鄉村地區的農業與制造業、服務業融合發展態勢日益顯著，城市資本也尋求在鄉村的投資機會，城鄉融合發展、互動發展大勢所趨。黨的十九大在將鄉村振興戰略寫入黨章的同時，也強調要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》首次提出了城鎮化與鄉村振興“雙輪驅動”的提法。去年5月，習近平總書記在江西視察時提出“城鎮化和鄉村振興互促共生”的重要判斷，深刻回答了城鎮化與鄉村振興的關系。城鎮化與鄉村振興互促共生、雙輪驅動，是建設社會主義現代化強國進程中順應城鎮化發展大勢、保持鄉村發展活力，實現融合互動發展的必然選擇。2019年8月，習近平總書記在中央財委第五次會議上提出推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟新格局，特別強調我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，為研究“十四五”時期農業農村現代化問題指明了方向。

準確把握國內人口、經濟發展基礎條件和外部發展環境的深刻變化，尊重客觀規律，順應城鎮化大趨勢，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，協調推進新型城鎮化和鄉村振興戰略，建立健全促進城鄉要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置的體制機制和政策體系，完善支持農業轉移人口市民化的“人地錢掛鉤”政策，健全主要依據城市規模配置公共資源的機制，解決非戶籍人口進城落戶“兩個積極性”不高的問題，以小城鎮和特色小鎮等城鎮化載體為重點，合理確定面向現代化的農村居民點布局方案，高效補齊農村基礎設施和公共服務短板，鼓勵地方探索建立城市人才和工商資本加入農村集體經濟組織的規則，為發展壯大鄉村產業、鞏固脫貧攻堅成果、因地制宜推進鄉村振興作出貢獻，進一步釋放城鎮化對農業農村現代化的發展紅利，力爭“十四五”時期農業農村現代化取得新的重大突破。

三、“十四五”促進城鄉融合發展的建議

（一）從農業農村發展大趨勢科學確定小城鎮的地位和作用

1998年10月十五屆三中全會審議通過的《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》指出，小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略。這一定位是符合實際的，但后來被簡化拔高為“小城鎮、大戰略”，以小城鎮作為中國城鎮化乃至經濟社會發展的大戰略，是不符合實際的，也是賦予其不可承受之重。去年中央1號文件關于農業農村優先發展，以及今年中央1號文件，都未涉及對新時代農村經濟社會發展具有重要意義的小城鎮問題，建議“十四五”農業農村現代化規劃對這一問題作出科學回答，從開啟建設社會主義現代化國家新征程、全面促進農業農村優先發展的大局出發，準確設定小城鎮在中國農業農村現代化進程中的功能定位，指導各方面有針對性地支持小城鎮高質量發展。

（二）優化調整面向現代化的農村居民點布局方案

順應發展大勢，根據各地區主體功能定位，結合當地自然地理基礎、產業發展和基礎設施布局，尊重客觀規律，考慮國家糧食安全、生態安全和邊疆安全，合理優化農村居民點布局。除邊境地區外，其他地區引導人口向具備發展條件優勢地區集中發展，引導基礎設施和公共服務隨人口流向供給，做到人定居在哪里，基礎設施和公共服務資源就配置到哪里。要提高小城鎮規劃建設水平，彰顯特色風貌，優化生產、生活和生態空間布局，改善人居環境，塑造規模適度、特色鮮明、生態宜居的現代化小城鎮。

（三）探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤制度

根據《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策與體系的意見》精神，在允許農村集體經濟組織探索人才加入機制基礎上，加大農村集體經營性資產股份合作制改革力度，探索農村集體經濟組織成員資格與戶籍脫鉤的可行性，促進更多要素進入農村，保持農村發展活力。