后扶貧時代海南小額信貸扶貧發展研究

霍紅

摘要：2020年是海南省扶貧攻堅的決勝之年，海南省進入了后扶貧時代，貧困治理目標從絕對貧困向相對貧困轉變，要建立扶貧常態化制度。海南省小額信貸自建立以來，不斷進行模式創新，信貸金額大幅增加，在扶貧攻堅戰和抗疫情復工中發揮了舉足輕重的作用。本文主要從后扶貧時代的扶貧背景出發，研究小額信貸在扶貧常態化趨勢下的問題和發展方向。

關鍵詞：后扶貧時代;小額信貸;扶貧常態化

一、后扶貧時代的海南扶貧現狀及趨勢分析

（一）海南省扶貧政策及現狀分析

1.制定打贏脫貧攻堅戰三年行動計劃

海南省具有貧困人口分布廣、貧困程度深的特點，截至2018年9月，全省共有5個國定貧困縣和6個深度貧困市縣、35個深度貧困村、83個未出列村、3.3萬戶建檔立卡貧困戶，12.26萬農村貧困人口，全省貧困發生率2.2%，是全國脫貧攻堅任務較重的省份之一。

為了確保圓滿完成2020年完全脫貧的總體目標任務，2018年9月，海南政府發布實施《海南省打贏脫貧攻堅戰三年行動計劃》，從產業、旅游、就業、生態、教育、健康、危房改造、綜合保障和精神文明領域建立扶貧工程，激勵、倡導社會各類企業和組織最大程度參與到扶貧工作中，從交通、水電、網絡和居住環境方面全面推動貧困地區的基礎建設。以財政、金融、土地、人才和科技作為重要支撐，完善扶貧管理的相關責任制度，調動一切資源力量全力保障三年內完成脫貧攻堅任務。

2.貧困發生率降至0.01%，國定貧困縣全部脫貧摘帽

2017年到2019年，海南省累計投入財政專項扶貧資金95.3億元，重點用于解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”和持續性收入問題。根據國家統計局海南調查總隊的數據，自2013年至2019年，全省絕對貧困人口累計減少約65萬人，貧困發生率由12.3%降至0.01%，累計下降超過12.2個百分點，10.3萬戶/次貧困戶在創新消費扶貧活動中收益，全部貧困村出列。截至2020年2月29日，海南省5個國定貧困市縣全部脫貧摘帽。根據國家統計局海南調查總隊2020年3月9日發布的數據，海南省2019年農村居民人均可支配收入15 113元，同比名義增長8.0%;人均生活消費支出12418元，同比名義增長13.3%，實際收入11 499元，比2010年增長1.07倍，提前實現了收入較2010年翻番的目標;農民人均工資性收入達到6 317元，比上年同期增加705元，同比增長12.6%，增速較上年同期提高4.0個百分點，海南省農村的抗風險能力得到大幅提高，脫貧攻堅成效顯著。

3.堅持“三不減，三提高，三加強”

2020年是建設小康社會和十三五規劃的收官之年，經過全省上下的共同努力，海南省的在扶貧攻堅戰中取得了階段性勝利和決定性成就。在2020年政府工作報告中提出，在脫貧攻堅的決勝之年，要繼續鞏固脫貧攻堅成果，強化“三個導向”。強化責任導向，確保脫貧攻堅“三不減”，背水一戰的意識不減、脫貧攻堅的力量不減、扶貧的資金措施不減;強化問題導向，確保脫貧攻堅“三提高”，提高貧困人口識別準確率、提高貧困人口退出準確率、提高群眾綜合滿意度;強化目標導向確保脫貧攻堅“三加強”，加強產業扶貧、加強人居環境整治、加強可持續的內生動力。

（二）后扶貧時代的貧困治理常態化趨勢分析

1.后扶貧時代下的扶貧常態化趨勢分析

隨著脫貧任務高質量完成，貧困縣全部摘帽脫貧，海南省也迎來了“后扶貧時代”，即精準扶貧攻堅階段過后的新的扶貧階段，隨之也迎來新的挑戰，扶貧制度轉型升級常態化的挑戰。

在后扶貧時代，扶貧重點工作轉向防治返貧，要建立返貧監測預警和動態幫扶機制，及時將因病、因災、因疫等返貧人口納入幫扶;重點抓好產業扶貧和就業扶貧，加大扶智扶志力度，同時高度關注公平性，探索解決邊緣戶的相對貧困問題，扶貧目標從絕對貧困轉向相對貧困，從脫貧轉向致富;貧困問題的治理從現階段的強投入、硬著力的側重幫扶特定群體的方式，轉向以鄉村振興、城鄉統籌發展為主導目標，通過發展農村經濟，縮小城鄉差距，健全穩定脫貧和逐步致富的長效機制。

2.扶貧常態化趨勢下的問題

為了完成全面脫貧目標，國家和各地區相應加大扶貧力度，頒布并實施了各項精準扶貧政策，以強力度，大投入，精瞄準的方式，集結政府資源、企業資源和社會資源完成脫貧攻堅，達到顯著的減貧效果。然而這些依靠各種幫扶資源和政策的脫貧人口，自身發展能力薄弱，抗風險能力差，生活尚不穩定，極易因病、因災返貧。靠龍頭企業和政府政策幫扶的出列貧困村，扶貧產業弱小，不善管理，對外在幫扶依賴度高，獨立性差。當全面脫貧工作結束，缺少幫扶資源的傾斜，“四不摘”政策也難以長久維繼時，貧困人口和貧困村是否能夠持續發展而不返貧將是后扶貧時代建立扶貧常態化趨勢最大的考驗和難題。

二、海南省小額信貸發展現狀及扶貧效能分析

（一）海南小額信貸的源起——“一小通”模式

2007年8月，海南省成立農村信用社，在尤努斯的幫助下探索海南的小額信貸之路，12月26日海南農信社在瓊中開展小額信貸試點，建立了具有無抵押、政府直接財政補貼等特點的海南“一小通”模式，并逐步完善其“八專四交”的核心制度，有效補充了政府扶農資金的不足，在極大程度上緩解了本省農村發展所面臨的巨大資金缺口。

（二）小額信貸放貸金額不斷增多

海南省農村小額信貸在瓊中一小通模式建立之后迅速發展，貸款總額逐年遞增。從2007年至2016年間，農村人均小額信貸數額從3 842元增長到36 051元，增長了838.34%。2018年下半年，國家開發銀行、省農發行等政策性銀行將加大對全省貧困地區基礎設施建設和產業發展的信貸投入力度;各商業性銀行和股份制銀行將結合實際情況，豐富涉及脫貧攻堅的貸款品種，全方位滿足貧困戶的信貸需求。截至2019年8月末，我海南省共發放扶貧小額信貸1.44億元，惠及農戶6 591戶次;歷年累計發放扶貧小額信貸16.83億元，惠及86 779戶次，累計覆蓋率56.5%，其中超過8萬戶農戶憑信用貸款。

（三）小額信貸模式不斷創新

海南省通過整合銀行業金融機構資源優勢，構建了適合扶貧項目融資需求特點的多層次創新金融產品體系。

1.海南農村信用社

區別于傳統貸款方式，小額信貸具有期限短、還款方式靈活的特點。農信社為了減小了農民賴賬和貸款壞賬的發生，創新出了整帶零還等一系列的還款方式。并且立足海南省農村經濟發展特點和中低收入農民特征，衍生出財政惠民“一卡通”授信貸款、大海卡授信貸款、農民自建住房貸款、“一抵通”小額貸款、“一小通”循環貸、“一小通”順貸、惠農貸一系列創新產品，放貸期限也從一年期、到十年期不等。靈活多樣的放貸方式和多元化的放貸額度、放貸期限，滿足了不同農戶對貸款的需求。2019年海南省農信社共為7 543戶農戶發放扶貧小貸1.53億元，同時發放產業扶貧貸款7.22億元，帶動全省9 413戶貧困戶增產增收。2020年第一季度，省農信社發放扶貧小額貸款1 221筆，共計2 887.08萬元。2017年，人行海口中心支行授信省農信社2.5億，支持其探索創新的“扶貧再貸款+瓊中小額信貸總部+全省建檔立卡貧困戶”扶貧再貸款發放模式。

2.海南省農業銀行

海南省農行以海南熱帶高效農業為切入點，通過與扶貧龍頭企業合作，帶動項目所在地超過4.9萬名貧困農民就業，其發起創建的“農業政策性金融產業扶貧合作平臺”，吸收多家現代農業領軍企業加盟，有效提升產業扶貧組織化水平。同時，海南農行建立的“政府+銀行+企業+合作社+農戶”精準扶貧項目，引導貧困戶借助扶貧小額信貸，通過發展貧困地區橡膠、熱帶水果、冬季瓜菜等農業產業，脫貧增收。截至2019年8月末，海南農行扶貧小額信貸存量戶數7 757戶，貸款余額2.23億元，比2019年年初增加0.21億元，新發貸款0.25億元，涉及764戶貧困戶。

（四）新冠肺炎疫情下助力“三農”復產和脫貧攻堅

2020年初，新冠肺炎疫情為扶貧攻堅帶來新的挑戰。受疫情影響，生產銷售受到極大影響，貧困戶和相關農業產業經營困難。海南省農信社迅速扛起責任擔當，積極創新方法，創新“復工復產專項貸”產品，充分利用17.5億元支農支小專項再貸款，深入了解貧困戶發展意愿，及時發放扶貧小額貸款，并出臺支持疫情防控措施十條措施，通過開通綠色通道、主動對接疫情防控貸款、加大生活物資領域支持、實施貸款利率優惠、擔保條件降低的優惠政策、提高審批效率、幫助紓困解難、延長還款期限等10個方面，以針對性金融服務助力農業企業復工復產、脫貧攻堅。

2020年第一季度，海南省農信社累計發放涉農貸款3.92萬筆，合計44.56億元，發放支農支小再貸款4.34億元。為涉農主體恢復生產經營提供有效的金融支持。

三、海南省小額信貸扶貧效能發揮的制約因素

（一）海南省小額信貸供給側制約因素

1.供給資金短缺，借貸成本高

一方面，海南省農村小額信貸模式以海南省農信社和海南農業銀行為主要放貸主體，其他大型國有商業銀行幾乎退出農村金融體系，小額貸款公司則因金融機制問題和較低的利潤率未曾進入農村市場。從而導致農村信貸資金供給不能滿足日益高漲的資金需求。從這方面分析，小額信貸供給資金的短缺根本上是源于資金供給機構的短缺。

另一方面，農民普遍認為從農村信用社發放的小額信貸有著較高的成本，而放棄貸款機會。這里的成本主要包括貸款利率和繁雜的審批手續，即使政府會給予一些財政補貼信貸利息，也只能滿足少部分貧困人口的信貸需求，而大部分資金需求者依舊需要承擔相對其收入結構而言較高的利息和繁瑣冗雜的審批手續，這些問題直接導致農村小額信貸的發放效率低下，在一定程度上擴大了農村信貸需求缺口。

2.供給結構不平衡

由于農村和農民普遍存在信用體系不完備的情況，農民收入偏低、收入渠道單一，抗風險能力較差，而且海南的臺風天氣加劇了農民收入的高風險性。因此，農村金融服務的供給結構相對單一，除了相關的政策性金融機構，其他金融機構為了避免逆向選擇和道德風險的問題，往往會產生擠出效應，將貸款發放給收入較穩定、信用良好的中高階層，而不是急需資金且信用較差的貧困人口，從而進一步加劇貧富差距，更不利于鄉村振興戰略的實現和現代化農業的發展。

而有些活躍在農村的非正規缺少正規的信貸手續，較易獲得，因此受部分急缺資金的農民偏愛，而這些小額信貸公司往往追逐高利潤，使信貸高利貸化從而牟利，借貸者面臨巨大的還款壓力，非但不會幫助農民脫貧增收，反而會陷入惡性貧困循環，與小額信貸扶貧目標背道而馳。

（二）海南省小額信貸需求側制約因素

1.農村人口金融素養低

一般來說，農村人口金融素養偏低，對金融知識認知度及對金融產品的認知能力偏低，且金融素養和收入階層成正比，越是收入較低的人群，其對金融知識的接受度越低，這也是導致農村小額信貸發放率低的主要原因。低收人人群不能正確認識金融產品，特別是小額信貸這類扶貧性的金融產品對其脫貧致富的關鍵性作用，無法正確衡量信貸成本和收益從而放棄借貸機會或者濫用扶貧信貸資金，造成扶貧信貸資金的不良使用，從而形成壞賬。

2.信貸資金有效利用率低

一方面，由于教育缺失。農民生產技能和金融素養較低，得到信貸資金的農民經常會出現資金的低效使用甚至導致虧損的情況。另一方面，農民的信貸資金的具體使用情況追蹤較難，由于部分農民的法律意識淡薄，為了收取好處費，而將信貸資金轉讓給非合法借貸者，從而使信貸資金流人不正規的金融市場用于高利貸，甚至導致農村金融向畸形發展，不利于脫貧攻堅和農村的經濟發展，使小額信貸偏離其扶貧目標。

3.農民收入結構單一，抗風險能力差

農業生產對天氣依賴度較高，因此具有較高的風險性和收入不穩定性。而海南又是臺風的高發地區，因此農業生產人口往往具有收入結構單一，抗風險能力差，償債能力低的特點，極易因災或因病致貧或返貧，致使借款者還貸難，借貸機構高壞賬率，信貸資金回收難，貸款不良率飆升。

四、海南省小額信貸扶貧長效發展的思考與建議

（一）金融機構

從金融素養角度出發，首先，應大力推廣金融知識的普及，加強金融知識的教育力度，提高農村人口的金融素養水平;其次，應提供完善的金融服務和金融產品，定期為農民進行小額信貸和其他金融扶貧項目的宣講。從而增加其對小額信貸及其他金融產品的認可度和接受度，降低金融犯罪率。

從金融風險的防范角度出發，金融機構需要注重對風險的識別、控制和防范，從而降低不良貸款率，保證放貸資產的質量，保證放貸資金的安全與流動性。保障小額信貸活動透明度，建立完善的貸前、貸中、貸后管理體系，對小額信貸的資金發放和使用情況進行嚴格的監督和管理。

（二）政府

第一，政府應降低農村小額信貸體系準入門檻，吸引更多信貸載體，引入民間的信貸資金補充農村信貸需求缺口。第二，加強對農村小額信貸的扶持力度，將農村小額信貸作為鄉村振興戰略的重要推手，給予更多的政策傾斜和制度保障，將小額信貸作為扶貧資金的主要投放地，推動發放更多的低息小額信貸，發揮小額信貸的扶貧和致富效能。第三，完善小額信貸的相關法律制度，引導農村金融積極、健康發展，防范小額信貸發放過程中的尋租、犯罪行為，預防金融風險。

（三）小額信貸的未來發展方向

1.實現小額信貸與城鄉振興戰略無縫對接

海南省小額信貸自2007年瓊中試點以來，經過了14年的發展，是海南省農村農民的主要信貸來源，扶貧攻堅起到了靶向性作用。在新冠肺炎疫情時期，對農民的復工復產和脫貧攻堅起到重要作用。在后扶貧時代，貧困治理工作的重點是防止扶貧返貧和致富，想要實現這個目標最重要的就是增強貧困人民和貧困地區的自我發展能力，農村農業農民的可持續發展，實現鄉村振興和人民共同扶貧。而農村的農業生產，農村經濟發展和現代化農業建設都離不開小額信貸的良性發展，小額信貸是實現鄉村振興戰略和人民共同富裕的重要支撐。因此小額信貸未來的發展趨勢必然是建立符合鄉村振興戰略和現代化農業產業的小額信貸模式。

2.實現“小額信貸+”的多元素融合

首先，要進一步深化“小額信貸+產業扶貧”，將其作為金融扶貧的新的著力點。利用小額信貸作為發展資金，將單一的農業種植養殖業擴大到“農業生產+農產品加工+農家樂旅游+農產品銷售”這樣一條較為完整的產業鏈，實現整體扶貧、系統扶貧，從而實現更好的扶貧效果，鞏固脫貧成效，減少返貧幾率，幫助貧困戶實現脫貧致富目標。“小額信貸+扶貧產業”的發展能夠實現扶貧由點到面、由面到立體式的提升，從而拓寬農民收入渠道，增加農民收入，增強農民抗風險風力。在這一點上，海南省農行已經初具雛形，但在具體的合作模式和制度建設上還需要深耕細作，不斷完善。

其次，建立“小額信貸+農業保險”制度，降低暴雨、臺風、疫情等自然災害對農業生產造成的損失，增強農民的抗風險能力。

最后，應引入互聯網和大數據，發展“小額信貸+互聯網”模式，利用互聯網和大數據完善農民的信用體系，降低農村的小額信貸成本。通過互聯網的網課技術對農戶進行金融知識普及和生產技能培訓，實現小額信貸活動的全程監控匯報，并借助互聯網購物平臺，打破空間障礙，促進資源的城鄉流動和農產品銷售，打通現代化農業產銷鏈的最后一環。