防未病視角下的水資源審計(jì)探析
——基于2010-2019 年審計(jì)公告

任 萱

引言

審計(jì)就如體檢工作，在新時(shí)期的審計(jì)工作要求下，僅僅只是查病已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足審計(jì)工作的需要。審計(jì)工作不再局限于監(jiān)督和查問題，更需要具備抵御、防范的能力，上升到國家治理的層面。治未病這一理念最早來源于《黃帝內(nèi)經(jīng)》一書中，通過一些微小的癥狀提前預(yù)防，避免更嚴(yán)重的癥狀，雖然看起來只是治了小病，實(shí)際上卻是從苗頭上進(jìn)行遏制。審計(jì)工作不僅需要治已病，更需要從治已病向治未病進(jìn)行轉(zhuǎn)變。而水資源作為自然資源的一種，我國一直強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的保護(hù)與科學(xué)利用。目前，我國的水資源存在著水資源短缺、水污染嚴(yán)重、污水處理不到位的問題，這些問題嚴(yán)重制約了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的落實(shí)與發(fā)展。在不斷重復(fù)出現(xiàn)問題后，我們就需要思考是否治已病已不能滿足水資源治理的需求，更需要從防未病的視角對(duì)水資源進(jìn)行審計(jì)。

一、防未病視角下水資源審計(jì)的意義

開展水資源審計(jì)，有利于掌握水資源的使用、消耗、增值、恢復(fù)的變化情況，能夠加強(qiáng)對(duì)水資源的開發(fā)、利用與保護(hù)。做好經(jīng)濟(jì)體檢，在防未病的視角下，既能發(fā)現(xiàn)目前已經(jīng)存在的問題，更能揭示表面問題下的深層次問題，精準(zhǔn)反映現(xiàn)狀，深層次揭示隱患。不再使用一貫的眼光去看待一直發(fā)生的問題，揭示新情況和新問題，并深入挖掘。在黨的十八屆三中全會(huì)上，強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)需要考慮生態(tài)環(huán)境的變化，注重經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的來源，加大對(duì)于水資源資產(chǎn)的重視度。在對(duì)水資源日益重視的今天，需要從防未病視角揭露問題，將微觀與宏觀相結(jié)合，不僅從體制機(jī)制、法律制度的角度提出建議，也從風(fēng)險(xiǎn)和問題的角度不斷完善水資源的審計(jì)工作。

二、2010-2019 年審計(jì)署審計(jì)公告中有關(guān)水資源審計(jì)的分析

（一）2010-2019 年審計(jì)公告中所存在問題的對(duì)比分析

從2010-2019 年間有關(guān)水資源審計(jì)的審計(jì)公告一共有8 個(gè)1。對(duì)這8 個(gè)審計(jì)公告進(jìn)行對(duì)有關(guān)資金使用、水資源監(jiān)測(cè)、水污染處理、建設(shè)項(xiàng)目的對(duì)比分析，其中，專項(xiàng)資金的使用存在的問題包括但不限于資金未及時(shí)撥付、資金閑置、資金使用浪費(fèi)、套取資金、欠繳水資源費(fèi)的情況；水資源監(jiān)測(cè)的問題包括監(jiān)測(cè)設(shè)施不夠或是沒有進(jìn)行監(jiān)測(cè)；水污染處理的問題有污水處理能力不足、排放超標(biāo)等；建設(shè)項(xiàng)目有建設(shè)不夠或是建成后效果低的問題。從相關(guān)問題的審計(jì)公告的數(shù)量與比重可以看出近10 年來相同的問題不斷出現(xiàn)，尤其是資金使用問題占比87.5%，雖然每年審計(jì)過后相關(guān)部門會(huì)進(jìn)行整改，但是不可避免的是在之后的年份依然出現(xiàn)類似問題。同時(shí)從審計(jì)公告的年份可以看出不論是10 年前還是10 年后的今天相同問題依然存在，見表2.1。

表2 .1 審計(jì)公告中水資源審計(jì)存在問題的對(duì)比分析

（二）水資源審計(jì)中所發(fā)現(xiàn)問題的重復(fù)情況

根據(jù)表2.1 可以看出在水資源審計(jì)公告中，資金使用與建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)問題的比重較高。不否認(rèn)由于部分水資源審計(jì)公告中是針對(duì)水資源的專項(xiàng)資金審計(jì)，因此資金使用存在的問題所表現(xiàn)出來的比重較高，但在非水資源專項(xiàng)資金審計(jì)中，資金使用的問題同樣存在。審計(jì)署審計(jì)公告中有關(guān)資金使用存在問題的公告數(shù)量有7 個(gè)，有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目存在問題的公告數(shù)量有6 個(gè)。對(duì)資金使用與建設(shè)項(xiàng)目所存在的問題進(jìn)行細(xì)化，見表2.2、表2.3。

表2 .2 資金使用所存在問題的細(xì)化分析

表2 .3 建設(shè)項(xiàng)目所存在問題的細(xì)化分析

對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化后，可以更清晰的發(fā)現(xiàn)資金使用與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)節(jié)所出現(xiàn)問題的比重，同樣的問題如資金未及時(shí)撥付、資金閑置、資金未按規(guī)定使用、建設(shè)項(xiàng)目未按期完工、建成效果低所占資金使用或建設(shè)項(xiàng)目的比重都超過了50%。雖然一次次的公布審計(jì)結(jié)果，并進(jìn)行審計(jì)整改。但仍然有大量相同的問題頻繁出現(xiàn)。這僅僅依靠現(xiàn)有的模式已經(jīng)不夠了，不僅水資源的問題沒有得到根本解決，更是浪費(fèi)審計(jì)資源。審計(jì)機(jī)關(guān)需要立足于整體，從更高的層面入手，杜絕類似問題的發(fā)生才是解決問題的最好辦法。

（三）目前審計(jì)整改狀況分析

2010-2019 年有關(guān)水資源的審計(jì)公告中，都對(duì)存在的問題進(jìn)行了整改工作，也取得了不小的成效，但是這些整改只是將發(fā)現(xiàn)的問題從表面上進(jìn)行整改，落腳于細(xì)分之處，并沒有從根源上解決。2019 年第9 號(hào)、2016 年第11 號(hào)以及部分重大政策跟蹤落實(shí)的審計(jì)公告中有關(guān)于完善水資源治理相關(guān)規(guī)章制度的整改，但是僅僅是一筆帶過，且只針對(duì)有關(guān)的規(guī)章制度。并沒有注重防未病的理念，缺乏在宏觀層面上和微觀層面上將防未病的理念融入到體制機(jī)制和審計(jì)人員的思想觀念里。

從國家的宏觀角度來看，對(duì)于政府審計(jì)來說，防未病是比治已病更為重要的存在。治已病雖然能解決眼前的問題，但是并不能杜絕相似問題的重復(fù)發(fā)生。通過防未病的視角可以從問題的根源上出發(fā)，通過防未病可以發(fā)揮政府審計(jì)的預(yù)防性以及建設(shè)性的作用。可以分別從宏觀和微觀兩個(gè)角度來探討。從宏觀角度來說，防未病可以促進(jìn)水資源審計(jì)制度的健全，推動(dòng)水資源治理的現(xiàn)代化，揭示水資源保護(hù)與利用中存在的普遍問題；從微觀角度來說，審計(jì)工作主要發(fā)現(xiàn)相關(guān)業(yè)務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)與不足并據(jù)此提出改進(jìn)建議。

三、防未病視角下水資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對(duì)策

（一）從宏觀角度上完善防病體系

1.完善水資源法律制度

從宏觀角度落實(shí)防未病的措施。只有法律法規(guī)的不斷健全才能真正意義上從根源對(duì)水資源審計(jì)中反復(fù)出現(xiàn)的問題進(jìn)行遏制。第一，完善自然資源資產(chǎn)管理的法律法規(guī)，摸清水資源家底，實(shí)現(xiàn)水資源的資產(chǎn)化管理。建立自然資源的清單，能夠掌握水資源的真正價(jià)值。完善產(chǎn)權(quán)交易制度、有償使用制度，推動(dòng)處理自然資源的利用與配置的關(guān)系。第二，完善水資源的產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，完善相關(guān)的制度體系。現(xiàn)在為止，我國的水權(quán)交易的體系尚不完善，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批管理、水權(quán)交易的價(jià)格評(píng)估、水權(quán)的交易糾紛等都沒有配套的法律體系。因此水權(quán)相關(guān)的立法工作需要提上日程。第三，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。水權(quán)交易定價(jià)需要結(jié)合市場(chǎng)的特點(diǎn)，創(chuàng)造水資源交易的良好環(huán)境，同時(shí)建立良好的價(jià)格調(diào)整體系。第四，完善水資源的用途管理機(jī)制，要對(duì)水資源的使用加強(qiáng)監(jiān)督與管理，從城市的總體規(guī)劃入手，結(jié)合用水行為、監(jiān)測(cè)狀況以及考核指標(biāo)等加強(qiáng)對(duì)水資源的監(jiān)管。

2.推進(jìn)水資源問責(zé)體系建設(shè)

黨在十八大將生態(tài)文明建設(shè)列入了國家的總體布局，環(huán)境治理是其主陣地。通過對(duì)水資源責(zé)任的問責(zé)，可以在一定程度上扭轉(zhuǎn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部唯GDP 論的理念。第一，構(gòu)建依法問責(zé)的機(jī)制，進(jìn)行審計(jì)時(shí)做到審計(jì)內(nèi)容、審計(jì)程序、審計(jì)方法依照國家相應(yīng)的法律法規(guī)以及地方政策來進(jìn)行問責(zé)。第二，進(jìn)行終身追責(zé)，若發(fā)現(xiàn)水資源資產(chǎn)的損害行為，無論是否已經(jīng)調(diào)離原崗位，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)將一直追責(zé)下去。第三，明確水資源審計(jì)的問責(zé)對(duì)象。我國該項(xiàng)審計(jì)針對(duì)的主要對(duì)象是那些與資源資產(chǎn)有著關(guān)系的部門，只要有聯(lián)系這些部門就都應(yīng)該考慮在內(nèi)。

3.建設(shè)預(yù)警機(jī)制

在審計(jì)預(yù)警機(jī)制下，設(shè)立預(yù)警值和預(yù)警指標(biāo)，進(jìn)行預(yù)警跟蹤模式，掌握水資源的動(dòng)態(tài)變化，如資金使用、水質(zhì)、水量、水污染的變動(dòng)情況，提前預(yù)警，對(duì)于容易發(fā)生水質(zhì)變差、水量變動(dòng)、水污染超標(biāo)問題的部分重點(diǎn)關(guān)注，強(qiáng)化相關(guān)的預(yù)防機(jī)制，推動(dòng)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)被審單位的機(jī)構(gòu)建設(shè)和人員建設(shè)。對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域，完善其重大決策機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算管理的進(jìn)一步發(fā)展，推動(dòng)相關(guān)部門的預(yù)算透明度。

（二）從微觀層面上推動(dòng)水資源審計(jì)工作的建設(shè)

1.審計(jì)人員樹立宏觀意識(shí)

為了更好的實(shí)施防未病的理念，審計(jì)人員除了具備專業(yè)能力之外，還需要具備宏觀的分析能力，可以實(shí)施審計(jì)人才戰(zhàn)略。防未病中審計(jì)人員需要掌握三個(gè)要點(diǎn)。第一，找出水資源資產(chǎn)離任審計(jì)中的關(guān)鍵的病，如上文分析的資金使用環(huán)節(jié)，其反復(fù)出現(xiàn)。第二，審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)問題后，需要與被審計(jì)單位達(dá)成共識(shí)，不能僅僅蓋棺定論，而被審計(jì)單位卻不接受和整改。第三，在防未病時(shí)，審計(jì)人員提出建議相比于治已病更為困難，需要審計(jì)人員能提出對(duì)方可以接受的審計(jì)建議。

2.審計(jì)整改立足于制度建設(shè)

強(qiáng)化審計(jì)整改，推動(dòng)制度建設(shè)。結(jié)合水資源審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題和整改后的效果情況，推動(dòng)被審單位的制度建設(shè)，設(shè)計(jì)一套內(nèi)容詳實(shí)、適應(yīng)發(fā)展、環(huán)環(huán)相扣的制度。使得水資源相關(guān)的如資金使用、水污染等問題從根源被遏止。審計(jì)部門可以與監(jiān)督執(zhí)紀(jì)部門、環(huán)保部門聯(lián)手，建立信息共享機(jī)制、聯(lián)防機(jī)制，對(duì)于水資源的動(dòng)態(tài)變化情況掌握一手資料，加強(qiáng)對(duì)信息和審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用，解決目前水資源審計(jì)中屢審屢犯的問題，減少審計(jì)資源的浪費(fèi)，提高審計(jì)工作的效率。

結(jié)語

從2010-2019 年的審計(jì)結(jié)果可以看出，目前的水資源的各項(xiàng)管理仍然存在各種問題，并且部分問題反復(fù)出現(xiàn)。不僅需要每次發(fā)現(xiàn)問題后一個(gè)個(gè)整改，而且要在源頭上減少對(duì)水資源的保護(hù)與利用所存在的問題，進(jìn)行防未病。相關(guān)部門需要繼續(xù)加大對(duì)水資源的保護(hù)與利用的力度，推動(dòng)各級(jí)政府對(duì)水資源的防護(hù)工作，改善水資源的質(zhì)量，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)。

1 中 華人民共和國審計(jì)署審計(jì)公告