科技規劃編制縱談

文/孫 斌（江蘇省科學技術發展戰略研究院）

一、科技規劃編制理論

1.一般規劃編制

規劃是國民經濟發展的基礎，也是一個國家或地區管理水平的重要體現。黨中央、國務院高度重視政府規劃編制與管理工作。

（1）規劃編制原則。規劃要符合國家發展的政策要求，體現政府權力職責，反映經濟社會規律，綜合各方意志或意見，完善規劃保障機制。

（2）規劃編制程序。首先要進行規劃立項，組織編制團隊，搜集相關資料。再對原有規劃進行評估，總結原有規劃的實施效果，結合評估結果，撰寫規劃初稿。編制規劃過程中，要注重規劃間相互銜接，科技規劃要與經濟規劃、社會發展規劃等相呼應。初稿完成后，征求修改意見，吸納相應主管部門，創新主體，如高校、科研院所、企業等以及社會公眾的意見，對規劃進行初次修改。組織專家對規劃進行評審論證，之后報送審核審批，對外發布規劃。在規劃執行一段時期后，進行中期評估，根據評估結果對規劃進行修訂或直接廢止。

（3）規劃編制方法。定量與定性結合。規劃編制過程中，除了定性分析外，定量分析也十分重要。如科技規劃中需對發展目標、重點任務等進行量化，設立若干指標，而對指標的測算離不開定量研究。在問卷調查中，對定性的問題進行定量化的處理，更加便于分析。

圖1 規劃編制步驟

圖2 科技規劃的結構與內容要點

自上而下與自下而上結合。在制定省級規劃時，要及時關注國家相關規劃進展情況，遵循國家總體布局安排。要及時了解地市對創新工作的思考，分析各地市的特色與定位，在編制省級規劃時予以統籌考慮。

理論分析與實證研究相結合。學習規劃編制理論，借鑒其他省市在規劃編制過程中的經驗，結合實際，選取適量樣本和數據，開展實證研究，為規劃編制打下基礎。

理論模型和案例研究結合。如建立指標預測模型，對指標進行科學預測；選取典型創新型企業進行案例分析，深入研究企業培育和發展機制。

（4）規劃編制步驟。規劃編制的步驟主要是先分析規劃編制的背景，總結發展基礎，再確定規劃目標與重點產業、布局空間規劃與重點工程，最后明確規劃保障等，具體如圖1 所示。

2.科技規劃編制

科技規劃是國家層面促進和引導科技發展的重要政策工具，是關于一個較長時期科技發展的方向、重大目標、重要任務和主要措施的總體設想和藍圖，是科技發展思想和指導方針的戰略體現。科技規劃涵蓋了多個流程和環節，其中制定與實施是最重要的兩個階段，直接影響規劃目標的實現。

科技規劃制定的過程主要包括科技計劃的提出、規劃方案的編制等。科技規劃的制定主要體現在科技發展目標的確定、優先領域的遴選和編制具體的行動方案等三個方面。目標約束、方案咨詢、政府決策等是影響科技規劃制定的主要因素。

科技規劃實施效果體現在科研產出、目標實現程度和經濟社會影響等三個方面。目標定位、資源環境、監督管理與執行機構之間的互動對實施效果產生影響。

一般而言，科技發展規劃常用的結構模式和內容要點如圖2 所示。

二、 發達國家和地區科技規劃簡述及啟示

20 世紀90 年代，在世界范圍的科技與經濟全球化浪潮背景下，發達國家積極制定科技規劃或科技計劃，將爭奪科技制高點作為國家發展戰略的重點。

1.發達國家和地區科技規劃簡述

（1）日本。日本政府2016 年相繼公布《能源革新戰略2030》和《能源環境技術創新戰略2050》，劃定中長期能源科技發展路線圖。

（2）英國。2018 年4 月，英國政府發布《產業戰略：人工智能領域行動》政策文件，進一步制定有關人工智能技術的具體行動措施。

（3）歐盟。歐盟2018 年6 月正式提交下一個七年（2021—2027 年）科研資助框架計劃“地平線歐洲”，預計資助額度將達到1000 億歐元以上，重點關注基礎研究、創新和社會重大問題，旨在提供基礎研究服務、解決社會發展和提升工業競爭力面臨的問題。歐盟委員會（European Commission）在2019 年2 月宣布設立創新基金，計劃在2020—2030 年投入超過100 億歐元，支持能源、建筑、運輸、工業和農業等部門的低碳清潔技術研發創新。

（4）美國。美國于2018 年發布《國家量子計劃法案》，啟動為期10年，總投入12 億美元的“國家量子計劃”項目，以確保美國在量子信息科學及技術應用領域的領先地位。2019 年2 月，美國人工智能計劃正式啟動，旨在做人工智能領域的世界領導者。

（5）韓國。韓國在2019 年2 月發布《政府中長期研發投入戰略（2019—2023 年）》，從宏觀視角指導韓國《科學技術基本計劃》的實施。

綜上可見，主要科技強國間的科技創新競爭日趨白熱化，競相制定和實施科技創新戰略規劃，加緊前沿控制性科技領域方向布局，致力于鞏固自身優勢領域的固有地位，搶占未來前沿科技領域戰略制高點，爭奪在新興科技領域和方向的主導權和話語權，以期全面贏得國家競爭優勢。

2.啟示與建議

（1）啟示借鑒。建立高層次的科技計劃統籌協調機制，完善科技規劃決策、編制和實施的程序，針對不同類型科技計劃建立多種類的專業管理機構，建立公開、公平和規范的評審管理機制，實現科技規劃的動態調整與修正。

（2）幾點建議。一是制定科技強國建設的中長期科技發展戰略規劃。客觀科學評價我國科技發展的現狀和水平，全面認識科技強國的國家創新能力觀察維度，制定科技強國建設的國家中長期科技發展規劃，建設高端科技智庫有效支撐科技戰略決策。二是持續建設和完善最具活力的國家創新體系。強化國家戰略科技力量，謀求創新引領，明確主要科技創新主體的功能和定位，建設開放共享的國家公共科技創新平臺體系，建設創新示范引領的區域創新高地。三是長期穩定支持基礎研究，大力建設世界科學強國。長期穩定支持基礎前沿探索性研究，支持建設新型基礎科學卓越創新研究機構，推動基礎研究機構與應用研發機構間的深度合作。四是大力支持戰略性產業核心關鍵技術研發。組織產業關鍵核心技術的協同攻關，大力支持潛在突破性顛覆性新技術研發。五是完善創新政策體系，建設活力迸發的創新生態。改革完善科技管理體制機制，穩定增加科技創新經費投入，建設遵循科技規律的、科學合理的分類評價體系，建設國際一流創新人才大量集聚的創新高地，加強與國際一流卓越創新研究機構的良好科研合作，建設科學思想迸發的科學文化土壤。

表1 我國12 次中長期科學技術規劃列表

三、我國科技規劃的制定與實施

新中國成立以來，根據不同時期經濟社會發展需要，國家先后制定和頒布了12 次重大科技規劃（見表1），每一次重大科技規劃的制定都是在特定歷史背景下和黨中央的重大決策部署引領下完成的。

盡管不同時期的科技規劃目標、組織、實施方式以及所起的作用都不同，但它們有共同點：一是具有凝聚力的理念和方向性的戰略思想，體現在規劃的方針上；二是具有激勵性而又適宜的目標；對于環境、需求和實力的把握和認識清晰到位；三是規劃都明確了系統的組織方式和統籌協調的具體實施方式。

四、對科技規劃編制的幾點思考

1.前期研究是做好規劃的必要過程

規劃是對今后一段時期發展的把握，而事物的發展都是有客觀規律的。對客觀規律認識、了解、掌握，就需要開展前期研究。科技規劃前期研究主要對科技發展的主體、客體、要素、環境、投入、產出和相關的經濟、社會內容進行研究。

2.加強組織協調

規劃是一個復雜系統，涉及面廣，從科技規劃到科技創新規劃，涉及領域越來越多。科技規劃編制涉及了科技主管部門、科技戰略研究單位、相關研究支撐單位、其他咨詢機構與人員等，要加強組織協調。

3.培養一支高素質的研究隊伍

建立規劃編制團隊，加強人員的知識結構多元化，引進復合型人才，發揮各自優勢，強化實戰訓練，在實戰中積累經驗，培養高素質研究隊伍。

4.加強與領導層的溝通

加強與領導交流，領會領導的意圖；及時提交階段性研究成果，為領導決策提供支撐；舉辦匯報會，讓領導參與規劃編制工作，及時取得指導性意見，加強溝通協調。舉辦論壇講座，如高層次論壇等，把思想傳播出去。

5.發揮專家作用

規劃涉及專業領域眾多，如技術領域、社會發展領域、科技管理領域、規劃領域等，必須要有專家介入。要善于歸納和提煉專家的意見，避免專家使用中的問題，側重于邀請更加宏觀、戰略性的專家。