完善西安市養老保障體系路徑研究

宋少燕 胡穎 程珽

摘 要：西安市社會養老保障體系建設有了較大發展，但整體上還處于初級階段。對西安市社會養老保障體系進行研究，有助于推進良好社會養老保障環境的形成。

關鍵詞：家庭;養老;社區;保障;服務

從西安市養老保障的現狀來看，西安市已逐步形成一種社會化、多層次化的社會保障制度，但現行的養老保障體系與西安市老齡化趨勢下的養老保障現實需求還存在較大的差距。因此，本文針對西安市的養老保障體系建設情況做出如下研究。

一、西安市養老保障體系建設存在的問題

（一）政府在部分弱勢群體中的養老責任未充分發揮

由于家庭規模的縮小，傳統的家庭養老保障功能減弱，政府和社會組織理應承擔更多的養老責任，但現行的養老保障由于自身制度建設的不健全并沒真正承擔起這一責任，這使得一部分基本依靠家庭養老的老人實際上陷入了政府不管，家庭和個人又無力養老的困境。政府在失業者、非正式就業者、低收入者、殘疾人等群體中的養老保障責任未能充分承擔，導致弱勢群體中家庭和個人在養老保障中承擔的責任偏重，這是西安市養老保障中存在的最明顯的問題。

（二）農民養老保障權益無法真正實現

西安的養老保障是建立在我國二元經濟結構的基礎之上，西安現行的養老保障在某種意義上也是一種“三軌制”養老保障體系，企業職工、事業單位以及公務員的養老保障制度建立較早，相比較而言比較完善，保障的水平也相對較高。而西安市農村養老保障是近幾年才建立起來的，農村養老保障的水平偏低，其保障的標準不僅無法與企業職工、事業單位以及公務員的養老保障相比較，甚至低于社會最低生活保障。農民養老保障標準偏低使得養老保障難以保障農民基本生活，自然也就影響了農民養老保障權益的真正實現。

（三）社區居家養老服務方面

1.資金渠道單一，嚴重不足

財政撥款是社區居家養老服務資金的主要來源，另外，彩票公益金的資助、社會上的捐助，還有一些提供服務賺取的利潤，也都是社區居家養老服務的資金來源。而社區通過財政以外所獲得的資金也是十分有限，不僅要用于設施建設，還要支付服務人員工資、對部分老人進行服務費用補貼等等。社區居家養老服務項目要多元化，要能提供全方位的、豐富的服務內容，而社區所能獲得的資金無疑是杯水車薪。

2.服務的組織體系運轉不夠協調暢通

雖然西安市已經基本形成了關于社區居家養老服務的工作機制，但是這項養老方式卻沒有統一的運行管理辦法，導致整個組織體系中的各相關職能部門在職責分工上出現推諉扯皮、踢皮球的現象，各職能部門不能達到良好溝通，配合協調，實際工作運行不暢，效率低下。

3.宣傳力度不夠大，居民參與度不高

由于宣傳覆蓋面不廣，宣傳形式不多，很多市民并不了解這種養老方式。也只有那些社區工作者、相關政府職能部門及進行相關研究的學者關注度比較高。社區居民不了解這種社區居家養老方式，就不知道享受這種養老服務帶來的便利，導致不能有效利用這種社區養老資源，也就不能積極參與到社區居家養老這種活動中，不利于推進社區居家養老的蓬勃發展。

（四）機構養老服務方面

1.養老機構數量不足，規模較小

西安市的養老機構規模普遍偏小，難以形成規模經濟。就必然出現基礎實施落后、機構檔次不高和服務水平低下的現象。養老機構數量規模和社會養老服務需求相比，供需矛盾較為突出。另外，服務功能單一也是養老機構普遍存在的重要問題。在很多養老機構中，缺少休閑娛樂設施，很少組織文化娛樂活動，健身設施較少，老年人的活動形式單一，僅有簡單的棋牌麻將活動室。

2.養老機構入住率分布冷熱不均

一是養老機構入住率不均衡，相差較大。有些城區養老機構床位緊張，入住率很高;有些偏遠地區一半以上的床位閑置，入住率很低。二是養老機構入住率分布不均衡還體現在設施環境及收費的差異上。市級公辦養老機構因為環境條件良好，入住率高達95%以上;區（縣）級養老機構因為受到經濟基礎和環境條件的雙重制約，入住率僅達73%左右;而民辦養老機構大多數雖然環境條件較差，但由于費用相對較低，所以入住率較區（縣）級養老機構有所提高，可達76%左右。

3.養老機構專業化服務水平不高

一是西安市的養老機構服務人員數量嚴重不足，根本無法達到國家標準的配備比例，絕大多數為臨聘人員，這些人員的流動性較大，所以整個養老機構的服務隊伍不夠穩定，必然的影響到養老機構服務質量的提升。

二是服務人員大多專業技能素質低下、經驗欠缺，對老人照顧不周。養老機構雇傭的護理員絕大多數是年齡偏大、文化層次較低、素質技能欠缺的進城務工人員及城鎮下崗職工，很少有經過專業培訓并且獲得執業資格的護理人員。

三是養老機構中不合理的結構安排也是服務水平低下的重要因素。服務對象結構不合理。在公辦養老機構中入住老人僅有41%是真正需要長期照料護理的對象，多數基本可以生活自理、身體較為健康的老人長期占用有限的床位資源，而另一部分年齡大、失能且急需入住的老人還得排隊等候空出床位。

4.資金投入力度不夠，扶持政策落實較難

盡管西安市對養老機構有很多補貼扶持政策，但由于各方面成本支出較大，多數機構的養老資金仍然捉襟見肘，就必然的從其他方面壓縮開支，進而導致專業護理員缺乏、護理員工作積極性不高及護理服務質量下降等一系列問題，也就使其福利保障作用發揮不足。再者，相關優惠扶持政策落實較難。西安市也出臺了對公辦民辦養老機構進行補助，并且免征營業稅，對農村養老機構進行補助等相關政策，由于不夠具體，操作性不強及受部門經濟利益的影響，大部分優惠扶持政策很難真正落地。

二、完善西安市養老保障體系建設的措施

（一）強化政府在弱勢群體中的養老保障中的責任

保障弱勢群體的基本養老生活養老保障覆蓋面占經濟活動人口比例的大小，是評價社會養老保障制度是否成熟的一個重要標志，是體現政府責任的一個重要方面。政府應強化自身在養老保障中的主體責任，健全養老保障制度。西安市的養老保障現在已經實現了全民覆蓋，但現行的養老保障體系中社會弱勢群體的基本養老保障水平過低，養老的基本生活仍然無法真正保障。針對經濟上的弱勢群體，如失業者或無業者、低收入者、殘疾者政府應提供真正能保障基本生活的非繳費型的養老保障，以保證這些社會弱勢群體的養老權益。

（二）改革養老保障模式，加大財政對農村養老保障的投入

西安市現行“三軌制”的養老保障模式，在財政的投入上明顯傾向于事業單位、公務員，而在農民養老保障的投入上明顯不足，這在很大程度上影響了農民的養老保障權益的實現，也影響了整個養老保障體系的社會公正性。因而，改革現有養老保障模式是完善西安市養老保障的重要途徑。而獲得充裕的資金供給是養老保障事業發展的首要條件，政府應加大對農村養老保障的財政投入，根據西安市財政的承受力及農民養老保障的現實需求增加農村養老保障的資金，真正保障農民的基本生活。

（三）加強法律、政府及社會宏觀層面的支持

1.健全相關法律法規

西安市應該健全養老服務的相關法律法規，明確規定什么標準，養老服務機構進入養老服務市場，什么情況下養老服務機構應該退出養老服務市場及其參考收費標準、服務質量標準、服務設施標準等等;并要對政府相關部門的監管職責予以明確;建立第三方評估制度，對養老服務機構提供的養老服務質量進行評價考核，考評結果與政府的補貼扶持政策及退出機制掛鉤;明確規定各地要建立老人的電子信息檔案，錄入每位老人全面的各種信息，以使有困難的老人能被及時發現并得到救助。

2.加大政策支持力度

（1）加強扶持政策

一是政府應對建設養老服務設施加大投入力度。應根據實際情況，出臺各種優惠政策和補貼扶持政策，并且要注重政策的可操作性及落實的力度;二是政府應把養老服務設施建設用地納入到城鄉總體發展規劃中，予以優先安排;三是在養老服務設施建設土地使用時，政府應給予各種優惠，比如通過無償劃撥、低價或者免收土地轉讓金等辦法，對養老服務機構進行扶持補貼。對正在運行的養老服務機構實行各種稅費優惠，比如免征營業稅、所得稅等;在用水用電用氣等方面，政府可以對養老服務機構進行補貼優惠。

（2）財政投入保障托底，社會資本積極參與

首先，養老服務機構建設資金普遍欠缺，政府應該通過建設補貼和其他相應的配套優惠政策，進行大力的財政投入保障支持。政府也可以引入市場競爭機制，通過購買服務的方式來引進社會資本建設養老服務機構，對正在運行中的養老服務機構，可以設立名目多樣的資金補貼，也可以對養老機構中經濟困難的老年人按照不同標準進行生活補助，以促進養老服務機構服務質量和水平的提升。

其次，政府應該鼓勵支持社會資本進入養老服務領域，促進養老服務社會化，同時也能降低財政壓力。應該形成多元化的投資主體格局，政府應做好引導監管工作，鼓勵引進社會資金和民間資本進入，鼓勵社會各方為養老服務進行捐助，總之是多方拓寬資金渠道。

（四）大力扶持民營養老機構發展

1.多策并舉扶持民辦養老機構，形成規格多種的養老機構格局

政府應該多策并舉，從土地、資金和稅收等多方面對其優惠，使其走上健康發展的快車道。在養老機構建設中，應該以市場為導向，以滿足多層次養老服務需求為目標，建立數據信息平臺，建立不同定位的、各種層次的養老服務機構，對于老年人的不同養老需求進行準確評估，進而進行合理的養老機構資源分配。

2.鼓勵優先建設醫療型養老院

醫療型養老院在為老年人提供基本的養老服務的基礎上，也可以提供急救、醫療、護理保健及健康咨詢方面的服務，使老人生活更加健康積極。一方面投入的建設資金要加大，以配備較為完善的醫療設施及人員。也可以與周邊的醫療機構建立長期的合作關系，以便及時的為老人提供相應的醫療服務。另一方面，要加強與大醫院的合作，建立醫療型養老機構醫務人員到大醫院進修學習及會診制度，擴大養老機構可以為老人提供的醫療服務項目和范圍。

3.建立完善的人才培育機制

一方面是設置行業準入門檻，加強養老服務隊伍建設，不斷提升專業化服務水平。財政和勞動保障等相關部門要聯合起來，成立專門的社工建設團隊，進一步完善工作崗位設置，劃分不同類別不同等級的社會工作崗位，合理設置工資區間，體現差別化的工資待遇，達到對服務人員的激勵作用。另一方面是對于服務人才的培育機制要完善。既要經常性的進行業務培訓提高專業服務技能，還要加強服務人員的職業道德教育。制定執行養老服務人員持證上崗制度，必須要通過專業考核并達到相關標準，才能獲得從業證。

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作者簡介：宋少燕（1977-），女，漢族，陜西省西安市人，中共西安市委黨校副教授。研究方向：公共管理。