元朝建國之初治理流民問題探析

摘要：元朝建國之初，因戰火、自然災害以及蒙元貴族擴充草場等因素帶來的流民問題得到了政府的重視， 忽必烈制定了多項舉措來解決流民問題。其主要方式為：建立完善的倉儲制度保障對流民的糧食供應;以賑糧、 免稅等方式召集流民返鄉復業;招收流民開辟荒田，安置無法返鄉的流民。這些措施取得了一定的效果，但救助 手段多具有臨時性和隨機性，加之腐敗問題日趨嚴重，無法從根本上解決流民問題。

關鍵詞：元朝;忽必烈;流民治理;倉儲制度

中圖分類號：K247 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）13-0092-03

至元初年，元世祖忽必烈決定“均賦役，招流移”[1]66， 表明了自己解決流民問題的決心和意愿。流民問題自古 以來皆有之，尤其在改朝換代之際更為突出，因此，“在 中國歷史上，流民問題的嚴重程度歷來被看作是世之治 亂興衰的一個重要標志”[2]261，所以歷朝統治者都會發布 相應的政策來應對流民問題。元朝是中國自唐末以來的 又一個大一統王朝，忽必烈的統治時期無疑是元朝最為 繁盛的階段，研究這一時期元政府對于流民所采取的社 會控制和治理措施，具有一定的學術意義。

一、元朝建國之初流民問題的形成

古人安土重遷，除非不得已的原因，便要“安先世之 田”[3]，不會離開自己的故土。土地是農民生存的根本， 一切生產資料都基于土地。農民成為流民的原因有許多 種，但歸結起來無非就是“天災人禍”，元朝建國之初出 現流民問題的原因，主要有以下幾個方面：

其一是自然災害。災荒之下，首先面臨的困窘便是 糧食的缺失，歷代政府賑災的主要手段便是賑糧。元朝 的統治時間雖短，但是相比于中國古代的其他朝代，其災 害發生的頻率為歷朝之最，元朝統治 100 年間，影響比較大的災害發生了 533 次，平均每年受災 5.3 次 [2]79。雖然 元朝初期的自然災害較之后期相對較少，但影響也非常 大。天災之下往往會帶來大量饑民，可以說，“饑民是饑 荒蹂躪下的農民，而饑荒是自然災害造成的惡果”[2]77， 但饑民不等同于流民，因自然災害而無法獲取食物的饑 民在原本的土地上失去了生存的能力，便會去他鄉尋求 生路，這取決于當地政府的救援力度，如果救助不力，那 么這些饑民便會成為流民。自然災害帶來的破壞是巨大 的，比如至元二十七年，江陰、寧國等路發生水災，流民的 數量高達四十五萬八千四百七十八戶 [1]230。

其二是戰爭。戰亂帶來的流民問題是歷朝歷代建國之初都會遇到的，元朝的建立結束了唐末以來遼宋夏 金歷代分裂的局面，然而常年的戰亂造成了經濟、社會 的嚴重倒退，尤其是在蒙金之戰中，“渠堰缺壞，土地荒 蕪”[1]1082，戰爭的破壞造成了大量人口的逃亡。蒙古伐 宋之時，人口因戰亂侵擾紛紛南遷，導致當時蒙元帝國統 治的人口僅僅為金朝泰和年間的六分之一左右。[4]675 中 興自渾都海之亂時“民間相恐動，竄匿山谷”[1]2326，以至 于“其民來歸者七十余萬，散居云、朔間。”[1]2709 由此可 見逃難民戶之規模龐大。

其三是土地侵占和兼并。土地兼并是“流民之源”， 這也是古代封建統治的一大“頑疾”，前代宋朝政府“不 抑兼并”，允許土地私下轉讓，因此大部分土地集中在少 部分人的手中，從而加劇了土地兼并。蒙元統治者以“弓 馬之利取天下”，早年征伐之時，將所得耕地盡數劃為草 場。元太宗時期，有官員建議將漢人的耕地劃為牧地，但 被耶律楚才否決了，耶律楚才針對當時的生產生活狀況， 設立燕京等十路來征收課稅。而隨著戰爭的勝利，蒙元 政府逐漸占有大量土地，在這之后，統治者才漸漸將農事 重視起來 [1]2301。

二、元世祖時期政府解決流民問題的措施及其效果

如果大量的流民得不到安置，便會對社會治安產生 不利影響。元朝結束了中國長時間的分裂局面，這為解 決流民問題創造了一定的社會條件。元世祖時期政府防 治流民問題的措施，主要有以下幾個方面：

（一）建立糧倉管理制度

防災減災是元朝預防流民產生的主要措施。由于社 會發展水平較低，自然災害發生之時農民抵御災害的能 力是有限的。在統一中原以前，蒙元政府沒有專門的救 災制度，到元世祖時期救災制度才正式建立。雖然元代 防災救災制度所針對的對象不僅僅是流民，可一旦天災發生，土地無法耕種，糧食歉收，流民依然會出現。所以， 解決自然災害情況下的儲糧問題，對于防治流民問題至 關重要。元代文人也曾設想，完善的倉儲制度可以“一 歲積得三年之儲，設遇兇歲，可以紓憂，軍不闕食，民無流 餓”。[3]398 ?在災難發生之后，食物救濟是最主要的救災方 法。如至元十年，“諸路蟲蝻災五分，霖雨害稼九分，賑 米凡五十四萬五千五百九十石。”[1]102“大同路民多流 移……命大都路以粟六萬二千五百六十四石賑通州、河 西務等處流民。”[1]227 ?當時的救濟方式主要是以糧賑災， 這就需要國家有足夠的糧食儲備，當自然災害發生之時， 政府便會向災民賑濟糧食。開倉賑濟是歷代政府最常見 的賑災手段，歷朝歷代都建立過相應的倉儲制度，元朝專 門應對災荒的糧倉主要分為常平倉與義倉。

常平倉最初設立于漢朝，《元史》記載：“常平起于 漢之耿壽昌，義倉起于唐之戴胄，皆救荒之良法也。”[1]1634 元代倉廩在元太宗時期就曾經設立，后來便被廢棄。忽 必烈“設官筑五倉于河上”，進一步發展了糧倉制度。《元 史·食貨志》曾提到“今考其制，常平倉世祖至元六年始 立。其法：豐年米賤，官為增價糴之;歉年米貴，官為減價 糶之。于是八年以和糴糧及諸河倉所撥糧貯焉。”[1]1635 由此可以得知，常平倉的作用除了備荒儲糧，還有調節物 價的作用，從而“廣儲蓄、復常平以待兇荒，立平準以權 物估”[1]2474。不過，常平倉在元代建立的確切時間，還有 待進一步探討。據記載，在至元六年之前，中統元年就曾 “發常平倉賑益都、濟南、濱棣饑民。”[1]46 ?由此可知，元代 常平倉的設立時間有可能早于至元六年。

義倉在賑災中曾多次發揮作用，比如至元二十九 年，就曾“發義倉官倉糧，賑德州、齊河、清平、泰安州饑 民”[1]243。義倉最早在唐朝建立，元代義倉設置于至元六 年 [1]1635。義倉設立之后，由社長進行管理，豐年存糧，災 年賑糧。義倉的管理離不開元代的“社制”，社是用來管 理農村的基本單位。由于戰亂頻發，農業生產遭到破壞， 統治者在很長一段時間內都沒有采取措施改善這一狀 況，因此一些農業生產者自發結社，互幫互助，發展農業 經濟 [5]127。元朝建立之后，政府一直在積極推進社制，中 統元年曾頒布法令：“……凡五十家立一社，擇高年曉農 事者一人為之長。增至百家者，別設長一員。不及五十 家者，與近村合為一社。地遠人稀，不能相合，各自為社 者聽。其合為社者，仍擇數村之中，立社長官司長以教督 農民為事。凡種田者，立牌橛于田側，書某社某人于其上， 社長以時點視勸誡。”[1]1563

由此可知三點：第一，義倉多位于農村，在水路交通 不方便的情況下，義倉便是極為方便的糧倉，“義倉”多 由社長直接管理，雖然不被政府直接管轄，但當自然災害發生之后，能夠更為迅速地進行調配;第二，社長的任命 除了選擇村內德高望重之人，最重要的一點就是要通曉 農事，這與忽必烈一直以來推行的“勸課農桑”有極大 的關系，因此社長也要在基層起到“勸農”的作用;第三， 村社遍布全國各地，地遠人稀不足五十戶的村落也可以 被納入社制的管理范圍。總的來說，倉儲制度的設立及 與村社制度相結合，有利于保證農民安心耕作，也能讓糧 倉“有谷積存”。

（二）戶口管理

中國歷朝統治者都十分重視戶籍登記，尤其在新朝 統治者登基之時，政府為了保證國家收入，會依據當時的 社會狀況制定相應的戶口統計制度，以便加強對人口的 控制，維護其統治秩序。忽必烈繼位之后，中統元年便設 立了十路宣撫司，制定相應的戶籍制度。[1]1567 涉及解決 流民問題的戶籍管理措施，以統計人口為主和勸其返鄉 為主要手段。蒙元政府主張將廣大民戶按照職業劃分為 不同戶種，以不同的戶類分別登記在冊。中統元年，忽必 烈繼續完善了“諸色戶計”，并在至元七年命令尚書省根 據實際情況重新調查戶口 [6]3。蒙元賦稅制度仿造唐代 租庸調制，為了征收丁稅，就需要掌握各地的人口數量， 政府在進行人口統計時，會盡可能地統計一切人口，以擴 大繳納賦稅的范圍。《中國人口史》的作者吳松弟指出， 在至元二十六年，政府曾下令，“凡北方諸色人寓居者亦 就籍之”[7]266，便是朝廷將流動人口登記入籍的證據，對 于那些無力返回原籍的流民，政府便安排他們就地入籍， 這樣一來流動人口便自然而然納入人口統計當中，政府 也加強了對人口的控制。

當然，如果無法使流民在遷入地附籍，政府的首要考 慮便是要讓他們返鄉復業，比如至元十九年，政府“賑真 定饑民，其流移江南者，官給之糧，使還鄉里。”[8]165 政府 會采用減免課稅、食物賑濟等方式引導流民返鄉，從而加 強對人口的控制。

（三）屯田開荒

元朝建國之后，從元世祖時期開始，歷代統治者都主 張大力開荒墾田，召集無籍之人屯田也是國家治理流民 問題的重要手段。召集流民回鄉這一政策在某些地區也 起到了一定的效果，比如《元史》曾記載過這樣一件事， 至元十一年，在澤州有許多因為躲避戰亂沒有回家的農 民，當地長官主張將他們失去的土地歸還，認為“俟業主 至，當析而歸之。”[1]2918 在這件事之后，“逃民聞之，多來 還者，命歸其田廬如約，民得安業。”[1]2918 元朝建立之初， 常年的戰爭使得大片土地荒蕪，為了發展經濟，恢復生產 力，保障軍糧供給，蒙元統治者在全國范圍內大規模實行 屯田。對于無家可歸且無法遣返其還鄉的人員，政府會將他們招募聚集在一起，安排其在政府指定的土地上耕 種。同時，為了將流民召集起來種田生產，元世祖曾多次 下達詔令，比如中統二年，元政府將荒田分給逃戶流民， 使其有田耕作，并且“……明設賞罰，勒各處管民官司招 收。”[9]676 ?有時官方的開墾活動同樣也會吸引流民，《元 史》曾經記載：“……墾中興、西涼、甘、肅、瓜、沙等州之 土為水田若干，于是民之歸者戶四五萬，悉授田種，頒農 具。”[1]2326。一方面可以看出政府對于農事的重視程度， 另一方面也可以認為，在古代，使其有田耕種是解決流民 問題最恰當的方式。總體而言，安置流民開墾荒田對于 緩解社會壓力有一定的幫助，政府采取這樣的措施也會 獲得勞動力，對于處理流民問題有一定的積極意義。

三、元代建國之初流民治理的成效與局限

綜上所述，元代的流民問題在元世祖治理中期已經 有所緩和，再加上地方官員的配合，至元八年，得以“戶 口增、田野辟”。[1]1355 由此也可以看出建國初年元朝政府 在處理流民問題中所做出的努力。流民問題是由多方面 因素造成的，通過梳理元朝在建國初年的救災措施，可以 看出政府在盡可能全方位地解決問題。從“草原本位” 到“農田本位”，生產生活的需要促使統治者更加重視 社會救濟和民生保障。元朝建立之初，元世祖對于災民 “……于兇荒則有賑恤，大率以親親愛民為重，而尤惓藐 于農桑一事，可謂知理財之本者矣。”[1]1561 這反映出元世 祖十分重視民眾最基本的需求，因此流民問題在元朝初 年的好轉與忽必烈對于農桑之事的重視以及勤勉政事有 著極大的關系。

然而，元朝初年的流民治理措施仍然存在著弊端，到 了元世祖統治后期，出現了“流民漸復”的情況。至元 二十年，河北發生了非常嚴重的災荒，導致災民不得不向 河南“渡河求食”，而朝廷在無法安置大批流民的情況下， 只好選擇“絕河止之”[1]2556。這表明，元朝政府的救災 能力已經有瀕臨崩潰之勢，元朝后期嚴重的流民問題在 元世祖統治后期就已經初露端倪。導致這一切最主要的 原因便是吏治問題，不管是抑制兼并還是防災減災，都需 要國家有強大的管理機制，吏治腐敗是造成元代流民問 題的根本原因。比如，元朝政府不允許“占田為目的”， 但還是有人以牧地冒充民田，即便農民將此事上報官府， 也可能會遇到被積壓不辦的狀況。至元二十四年，就曾有類似“安西舊有牧地，圉人恃勢，冒奪民田十萬余頃， 訟于有司，積年不能理”[1]2424 這樣的事情發生。即便是 無主的荒地，依然會被侵占，至元十六年，政府就曾“遣 官核實益都、淄萊、濟南逃亡荒地之為行營牧地者。”[1]141 可見地方官員腐敗之嚴重。同時，常平倉也出現了“倉 廩空虛，無食以濟”[3] 卷 22 的情況。針對這一問題，元人 胡祗遹則指出：官倉管理不善，最重要的原因就是官員管 理不當，舞弊貪污現象嚴重。由于財政入不敷出，再加 上有些官員“陰謀交通，專事蒙蔽”“逋賦不蠲，眾庶流 移”[1]3052 ?的現象便再次顯現。

元朝建國之初，“均賦役，招流移”的手段體現了統 治者對流民的寬恤。忽必烈時期政府針對流民提出的對 策許多都被后世繼承和發展。雖然政府對流民問題十分 重視，政策取得了一定的成效，但所取得的成果僅僅出現 在某一時期或是某一地區，救助手段多具有臨時性和隨 機性，極少“防患于未然”，無法從根本上解決問題。元 朝疆域廣大，自然環境復雜，這就需要政府找出造成流民 的根源對癥下藥、統籌兼顧，從而找到解決問題的有效之 法。

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作者簡介：閆博（1993—），女，漢族，內蒙古呼和浩特人， 單位為西北民族大學，研究方向為中國古代 史。

（責任編輯：朱希良）