基于指標分析的各級科技規劃協調機制研究

王金穎，賈永飛，宋艷敬

（齊魯工業大學（山東省科學院）山東省科技發展戰略研究所，山東濟南 250014）

科技規劃自20 世紀20 年代首次在前蘇聯成功實施以來，逐漸被各國所重視［1］，各國紛紛制定科技規劃或科技計劃，把爭奪科技制高點作為國家發展戰略的重點。新中國成立以來，我國共編制了10次科技規劃，2016 年7 月，在對國內外科技進步、經濟發展和產業變革等背景、環境的深刻把握基礎上，國務院印發《“十三五”國家科技創新規劃》。為落實國家科技創新規劃，發揮科技創新在全面創新以及創新型省份建設中的引領作用，各地方政府紛紛出臺相應的省、市“十三五”科技創新規劃。各級地方科技創新規劃原則上是對國家科技創新規劃的細化和具體化，由于各地方經濟基礎、科技創新水平具有較大的地區差異，在國家科技創新體系中的地位和貢獻也不盡相同，各級地方科技創新規劃呈現較大的差異化，與國家科技創新發展規劃的協調程度也有所不同。

1 各級“十三五”科技創新規劃指標體系對比

1.1 科技創新主要指標對比

經過對全國各省、市科技創新規劃的文本分析和內容分析，選取國家及最具代表性的浙江、山東和廣東三省的“十三五”科技創新規劃主要指標進行對比分析，在4 項規劃中均被采取的指標有4 個，分別是科技進步貢獻率、研究與試驗發展經費投入強度、每萬名就業人員中研發人員、每萬人口發明專利擁有量。在3 項規劃中出現的指標有6 個：PCT專利申請量、公民具備科學素質的比例、知識密集型服務業增加值占國內生產總值的比例、技術合同成交額、規模以上工業企業研發經費支出與主營業務收入之比、高新技術企業數。從總體目標的符合度來看，浙江省與國家科技創新規劃確立的指標相同項數最多，幾乎涵蓋了所有指標；廣東、山東相對較少，山東是因為指標項數總數少，廣東則是個性化指標較多。（見表1）

表1 4 項規劃主要指標相同情況對照

以上4 個科技創新規劃的主要指標設置，反映了地方科技創新規劃與國家科技創新規劃在主要指標設置中主要存在3 種情況：基本與國家規劃指標一致、少于國家規劃指標、與國家規劃指標差異較大。這3 種情況反映各級地方政府在對國家科技創新規劃的細化和具體化中有所側重，對國家科技規劃指標的落實及協調度存在區域差異。見表2—表5。

表2 國家“十三五”科技創新主要指標［2］

表3 浙江省十三五科技創新規劃主要指標［3］

表3 （續）

表4 山東省“十三五”科技創新主要指標［4］

表5 廣東省“十三五”科技創新主要指標［5］

1.2 相同指標目標值對比

從表2—表5 可以看出，浙江、山東和廣東三省在科技創新主要指標的目標值設定上主要依據為本省2015 年指標值及年均增長率，如此，規劃能夠因地制宜、有的放矢地對本地區科技創新發展進行科學布局，推動科技事業穩步增長。然而從協調性來說，全國科技規劃是一盤棋，各級規劃要協調而達成一個總體目標，即國家科技創新規劃的目標。目前我國地方科技規劃在指標的目標值設置上存在的不足之處一是對國家科技創新規劃的把握和對本地區現狀的把握之間沒有科學的結合，即就本地現狀而言如何落實和實現國家科技創新規劃目標沒有明確、合理的方案。二是規劃的目標制定（尤其是定量目標）在對國家的落實和立足本地之間缺乏合理的論證機制，各省、各市科技創新規劃指標體系和指標值設定往往更多的是從本地出發，而忽略了本地區對國家科技創新規劃指標實現程度的貢獻度。（見表6）

表6 4 項規劃主要指標目標值對比

2 各級科技創新規劃協調情況評價與分析

2.1 對現狀的評價

科技創新發展規劃是國家科技管理體制和科技政策的一部分，從規劃的研究、編制、實施和評估的整個過程來看，它是一個從公共政策提出、形成、認定、分析、制定到執行、評估、調整和終結的完整的公共政策過程［6］。因此，科技創新規劃有完整的規劃周期，在時間構成上應包括前期調研—編制—發布與實施—檢查與評估等幾個階段，相對應的是編制期、實際執行期和檢查評估期。地方科技創新規劃對國家科技創新規劃的貫徹落實同樣應當貫穿這3 個階段。

從規劃編制上看，地方各級科技創新規劃的編制背景和決策機制均與國家科技創新規劃存在不同程度的差別，這與規劃編制的出發點和規劃目標密切相關，也體現了我國科技決策機制尚未成熟。地方科技創新規劃的主要指標和任務部署與國家科技創新規劃的協調性不足，一是指標覆蓋程度不足，地方規劃指標未能充分覆蓋國家規劃；二是重要任務部署全國與地方、地方與地方之間的協調不夠，地方規劃對國家規劃的重要任務分解和落實沒有經過全局統籌和科學論證。

從規劃實施執行看，落實保障力度不足。規劃普遍存在重編制輕實施的情況，地方規劃的保障措施明顯弱于國家規劃，各個地方之間差異較大。從檢查評估來看，科技創新規劃的評價體系不完善，從國家科技創新規劃到地方科技創新規劃未能建立統一完善的跟蹤評價、考核反饋機制，地方科技創新發展對國家科技創新發展的推動和實現情況沒有清楚明確的反映。

2.2 各級科技規劃協調中存在的問題

依據各級科技創新規劃協調情況的現狀分析，地方科技創新規劃與國家科技創新規劃的有效銜接存在一定的困難，從規劃編制的過程、決策機制、規劃目標和任務部署、規劃的落實保障、規劃的績效評價等各個方面均存在銜接和協調問題。

2.2.1 各級科技創新規劃并未形成統一規范的編制程序

一是我國科技決策機制尚未成熟。地方各級科技創新規劃的編制背景和決策機制均與國家科技創新規劃存在不同程度的差別，各級科技創新規劃的編制領導小組組成并不一致，規劃的編制程序不盡相同，地方科技創新規劃的編制缺乏程序化和規范化，大多采用項目委托形式，以專家為主編制。這種方式盡管在把握科技大方向上沒有問題，但存在部分規劃內容脫離現實經濟建設需要的情況。同時，項目委托的形式使規劃編制缺乏透明度，缺乏必要的宣傳和公眾參與。這種科技決策機制的差別使得各級科技創新規劃在方向和內容的把握上千差萬別，在主要指標、任務部署等方面側重點有所不同，與國家科技創新規劃不能很好地協調。

二是我國科技規劃決策、修訂、實施、監督和評估的法制化建設不完善。加快科技創新規劃的法制化建設是保障科技規劃的科學性、有效性、民主性、參與性、透明性和可檢查性的重要手段，是確保科技規劃目標成功實現的重要保障［7］。我國1993 年頒布《科學技術進步法》，作為指導和推動科技進步的基本法，2007 年進行了修訂。就科技創新規劃而言，《科學技術進步法》是不足夠的。一方面缺乏專門的科技發展規劃編制法，為科技規劃的編制、實施、評價提供明確的法律依據，從法律上確保科技創新發展規劃的權威性和約束力。另一方面現有科技法律體系不完整，科技立法操作性不強，例如涉及科技投入、科技管理、科技評估等的內容多是原則性條文，法律約束力不強。加快科技發展規劃編制法的立法進程，能夠為科技發展規劃的編制提供法律依據，從法律上明確各級、各類科技發展規劃之間的銜接，確保依法編制規劃，依法實施規劃，將從制度上促進各級科技創新規劃的協調性。

2.2.2 各級科技創新規劃的目標和任務部署難以有效銜接

一是各級科技創新規劃的規劃目標缺乏統一的指標體系。國家和各級科技創新規劃在主要目標的指標設置上并未統一，國家科技創新規劃的主要指標并未完全落實到地方科技創新規劃。一方面，各級科技創新規劃的任務指標不統一，各省指標差異較大，對科技創新的衡量內容不一致，地方規劃指標未能充分覆蓋國家科技創新規劃；另一方面，指標稱謂不統一，統計口徑不一致，對相同或相近指標的核算標準也不一致。缺少統一的指標體系，使得地方科技創新規劃無法與國家科技創新規劃進行有效銜接，使規劃難免存在內容上的重復或自相矛盾狀況，而且難以檢查和落實。

二是各級科技創新規劃的重要任務部署協調度不夠。從各級科技創新規劃的主要任務部署來看，國家科技創新規劃是對全國科技創新的總體布局，涉及到全國各地區、各領域、各學科和各行業的科技創新發展部署，而各級地方科技創新規劃的主要任務部署基本立足于各地的具體情況，各有側重。目前我國各級科技創新規劃在編制程序和決策機制上并沒有專門的國家與地方、地方與地方的溝通協調和指導反饋機制，一方面對我國科技創新規劃的把握和對本地區現狀的把握之間沒有科學的結合，地方規劃對國家規劃的重要任務分解和落實沒有經過全局統籌和科學論證，即就本地現狀而言如何落實和實現國家科技創新規劃目標沒有明確、合理的方案，國家科技規劃的戰略部署不能很好地落實到地方科技創新規劃中。另一方面全國與地方、地方與地方之間缺乏有效協調，各地方科技創新規劃之間在任務部署上無法較好地實現銜接、共生發展。

2.2.3 各級科技創新規劃缺乏協調高效的落實保障機制

一是對規劃的落實未能建立起完善的制度保障。多數地方科技創新規劃并未有切實有效、穩定的落實保障機制，落實保障力度不足，規劃普遍存在重編制輕實施的情況。同時，相關部門之間協調聯動不足，支撐規劃的相關政策也難以形成有效體系，規劃與政策、政策與政策之間協調性了較差，造成政策落實困難、效果差，對規劃實施的保障和支撐作用不夠，無法形成合力共同促進科技創新規劃目標的實現，影響到地方科技創新規劃的實施效果和對國家科技創新規劃的貫徹落實。

二是規劃執行落實缺乏健全的監督機制。各級科技創新規劃的過程監督機制不完善，對規劃的發展環境評估、實施過程、目標實現程度和產生效果的評估有所不足［8］。監督機制的不健全一方面表現在專門、獨立的監督機構缺乏，沒有統一的監督主體對各級科技規劃的實施情況以及預期效果進行相應的監督指標體系和預警指標體系構建。另一方面表現在缺乏統一有序的監督評價機制，對配套政策以及實施細則進行跟蹤研究、監督落實并通過評估手段及時協調和調整。

2.2.4 各級科技創新規劃缺乏獨立科學的績效評價機制

一是各級科技創新規劃未能建立統一完善的評價考核體系。目前對于各級科技創新規劃的評估主體、評估方法和評估標準都存在較大差異，有的地區采用的是“自查”的方式，缺乏科學的評價方法和獨立性，往往將將評價對象局限于經濟效益的實現，排除了非常重要的對環境變化、規劃的合理性及與環境、手段的吻合度和規劃管理的有效性等因素的評價，對國家科技創新規劃的反饋意義不大，地方科技創新發展對國家科技創新發展的推動和實現情況沒有清楚明確的反映。

二是缺乏規劃的反饋和調整機制。從國家科技創新規劃到地方科技創新規劃未能建立統一完善的跟蹤評價、反饋和調整機制，各地方具體情況不同且變化頻繁，需要根據各地發展的實際變化對科技創新發展的方向和重點工作進行及時把握、反饋和調整。目前各級科技創新規劃尤其是地方科技創新規劃并未建立有效的動態調整機制、滾動修訂機制對規劃進行適時調整和修正，使各地方科技創新規劃不斷與國家科技創新規劃有效銜接，促進和實現全國的科技創新發展。

2.2.5 各級科技創新規劃的編制落實缺乏有效溝通協調

一是在地方科技創新規劃編制過程中缺乏與國家、其他地方之間的有效溝通。部分地方科技創新規劃在時間上先于國家科技創新規劃，對國家規劃的目標和任務部署不能很好地落實，有的地方在科技創新規劃編制過程中僅從本地情況出發，未能充分考慮國家規劃的戰略部署和任務內容，高效、暢通的溝通機制的缺乏，使部門之間、中央與地方和地方與地方之間不能建立有效聯系，不同級別、不同地區的科技規劃間在總體思路和主要目標上無法建立有機銜接，重大任務分解和落實產生障礙，各部門、各地方不能協同推進科技創新規劃的編制和實施。

二是缺乏從中央到地方的層級指導。對全國科技創新總體布局的重大任務分解、主要目標銜接需要從中央到地方的層級指導，目前我國各級科技創新規劃并未形成一個有機整體，各級規劃在編制、落實和評估過程中缺乏層級指導機制，國家科技主管部門對部門、行業和區域科技創新規劃的協調和分類指導欠缺渠道，上一級規劃主管部門對下一級規劃主管部門在科技創新規劃的編制和落實中的指導和監督力度不足，使得地方不能很好把握科技創新規劃的方向和重點任務，使其與國家總體部署保持一致。

3 構建國家-地方各級科技創新規劃編制體系

科技創新是全國一盤棋，是高效協同的國家創新體系，地方和區域性科技創新規劃應在國家科技創新規劃的總體思路和任務部署指導下，因地制宜，找準地方科技創新的重點和難點，有的放矢進行政策、制度支撐改革。另一方面，地方性科技創新規劃要在貫徹落實黨中央、國務院總體部署前提下，與國家科技創新規劃有效銜接，提高創新的質量和效率，并且地方與地方之間也要建立區域性合作，實現科技創新在國家與地方、地方與地方之間的有效銜接，逐步建立起覆蓋規劃編制期、規劃執行期和檢查評估期的國家-地方各級科技創新規劃編制機制（如圖1）。

圖1 國家-地方各級科技創新規劃編制體系

3.1 規劃編制期

3.1.1 探索建立多層次的科技決策機制

科技決策的正確與否大部分取決于科技決策機制的完善程度，科技規劃的決策過程不僅僅是科技決策過程，實質上也是國家政治決策過程和國家利益決策過程。目前我國科技創新規劃的決策過程中決策主體和決策程序均存在一定的不足。在決策主體方面，專家及公眾的參與程度不夠。在決策程序方面表現為“等級—線性”模式，民主性和協商性有待加強。通過建立健全多層次科技決策機制，將整個規劃工作過程直接面向廣大公眾開放，建立起規劃工作與公眾之間的互動界面，不僅從決策主體上做到公眾參與，決策程序也體現了民主性和協商性原則，科技規劃的編制、實施成為發揚民主、科學決策的過程，進而形成、穩固政府、專家、民眾參與，以政府為主導的科技規劃決策機制。多層次科技決策機制的建立健全，一方面為規劃的科學性、權威性和可操作性奠定堅實的社會基礎，另一方面從國家科技創新規劃編制的層面上已經反映了各地方、各區域的科技、經濟和產業發展情況，建立了與地方科技創新規劃相協調的基礎。

3.1.2 建立規劃編制中的技術預見機制

各級科技創新規劃是對未來一定時期內科技發展、科技對經濟促進作用的總體規劃，目的是從國民經濟、社會發展和國家安全的重大問題入手，選定科技發展的戰略重點、優先領域和關鍵技術，在科技體制、機制上有所突破［9］。因而，技術預見和科技規劃是促進科技創新發展的重要戰略工具，對科技創新進行前瞻布局亟需高質量的預見和規劃［10］。技術預見作為“戰略分析與集成的工具”［11］，可以對未來較長時期的科學、技術、經濟和社會發展進行系統研究，并在此基礎上對經濟社會與科技發展的互動關系加以分析，依此確定具有戰略性的研究領域，提出一系列戰略研究領域優選技術清單，聚焦發展中的重大項目。同時，優先領域選擇也是相關利益群體交換意見、協商談判、達成共識的政策進程，需要特別關注選擇過程中的對話機制和協調機制［12］。在科技創新規劃編制中建立技術預見機制，通過健全技術預見機構，建設技術預見隊伍，完善技術預見方法，保證技術預見工作的穩定性和持續性，從而實現對全國、全產業鏈條的技術預見，能夠確保在規劃編制內容上兼顧全國各地區情況，促進各級科技規劃的有效銜接。

3.1.3 構建開放的科技規劃專家咨詢機制

我國現有的科技決策機制盡管將專家意見和專家咨詢納入其中，并給予很高的地位，但仍有不足。一是專家群體主要涉及科技界、經濟界和管理界，專家的范圍和研究領域有限，戰略研究專家、政策研究專家發聲不足，企業家、產業領域一線人員參與度低。二是受地域、影響力等限制，通常遺漏大批具有某方面專長及見解的專家。三是產業與專家學者之間的存在空白，因而不能準確地把握產業發展方向及產業對科技的真正需求。構建開放的科技規劃專家咨詢系統，由規劃領導小組進行管理，面向全國各地、各行業和各領域開放，設定一年的開放期，由專家對自身行業、領域的科技發展狀況進行總結，通過科學的技術預見研究，提出對科技創新規劃的意見和建議，再由規劃領導小組組織專家團隊對系統收集到的意見和建議進行歸類、分析和匯總，形成候選專家意見條目，為科技創新規劃的最終制定提供決策參考。

3.2 落實執行期

3.2.1 建立運行高效的組織安排和制度保障機制

目前各級地方科技創新規劃并未有切實有效的落實保障機制，與規劃相關的其他政策之間也未能形成有效銜接，政策合力無法得到落實。建立運行高效的組織安排和制度保障，對地方科技創新規劃的落實進行規范，對規劃涉及的部門、單位進行分工和協作指導，一方面使科技創新規劃的落實有切實的制度可依，有章可循，避免規劃停留在編制層面；另一方面使地方各部門之間相關科技政策的制定更加協調有序，形成合力促進科技創新規劃目標的實現，規避政出多門、各自為戰甚至互相矛盾形成政策的抵消等弊端。高效的組織保障和制度安排是地方科技創新規劃貫徹落實國家科技創新規劃、實現各地科技創新規劃目標的有效途徑。

3.2.2 建立和完善統一規范的過程監督機制

促進地方科技創新規劃與國家科技創新規劃有效銜接，需要建立和完善統一有序的監督評價機制，對配套政策以及實施細則進行跟蹤研究、監督落實并通過評估手段及時協調和調整。貫穿規劃編制、實施全過程的監督機制有利于推動科技創新規劃評價的標準化和規范化、程序化，從而明確各級、各類科技規劃之間的銜接。一是建立獨立的監督和評估機構，由其負責對國家及各級地方科技規劃、科技計劃等的編制、實施進行監督和評價。二是組建多層次、多方面的專家評估團隊，完善公眾參與機制，確保過程監督的專業性、透明度和公正性。三是構建科技規劃的“監測指標體系”和“預警指標體系”［13］，對各級科技規劃進行統一完善的過程監督。

3.2.3 強化科技創新的區域協調合作機制

各級科技創新規劃的協調不僅是地方規劃對國家規劃的貫徹落實，各地的區域間協調同樣至關重要，關系到各地方科技創新規劃能否合力實現國家科技創新規劃的主要目標，落實重要任務部署。地方科技創新規劃是在國家科技創新規劃指導下根據各地方實際情況部署的，區域間具有不同程度的差異性，科技創新規劃的落實、評價需要高效的區域合作，強化地方科技創新規劃的區域間協調合作機制，一是能夠更集中突出各地的科技創新優勢，合理布局創新資源，實現各地規劃目標；二是能夠在全國范圍內更好地實現資源配置，避免重復、沖突和浪費；三是科技創新本身是系統的活動，不是一地、一省之事，地區之間需要進行合作與協調，科技創新規劃建立區域間協調機制符合科技創新的客觀規律；四是能夠更加合理、科學、高效地落實國家科技創新規劃的主要目標和任務部署。

3.3 檢查評估期

3.3.1 建立各級科技創新規劃的跟蹤評價機制

各級地方科技創新規劃原則上是對國家科技創新規劃的細化和具體化，一方面體現對國家科技創新規劃的把握和落實，另一方面是對本地科技創新實力、現狀、科技支撐經濟發展情況以及經濟產業結構現狀等具體情況的把握，需要根據各地發展的實際變化對科技創新發展的方向和重點工作進行及時調整。為更好地與國家科技創新規劃有效銜接，建立從國家到地方的各級科技創新規劃的跟蹤評價機制，對規劃實施的各個方面進行跟蹤評價，從而形成地方科技創新發展對國家科技創新發展的推動和實現情況的清楚明確的反映。

3.3.2 健全各級創新規劃的考核反饋機制

各級地方科技創新規劃是對國家科技創新規劃的任務分解和部署落實，促進地方科技創新規劃不斷與國家科技創新規劃有效銜接，不僅要在規劃編制上下功夫，也要健全各級地方規劃的考核反饋機制，一是建立科學的規劃評價體系，對各級科技創新規劃的效益進展、目標實現程度等進行科學評價；二是建立健全評估結果的公開發布和反饋機制，及時公開發布規劃評估結果，要求被評估對象對評估報告采取切實行動，對存在的問題和困難及時反饋。通過公開和反饋機制能夠全面、動態地了解各級地方科技創新規劃完成情況，從而對國家科技創新規劃實施進展進行總體把握。

3.3.3 完善各級地方規劃的動態調整機制

各地方具體情況不同且變化頻繁，需要根據各地發展的實際變化對科技創新發展的方向和重點工作進行及時把握、反饋和調整。完善各級地方規劃的動態調整機制，對各級科技創新規劃的實施環境、效益進展、目標實現程度、存在的問題和困難以及政策措施的效果等進行綜合評估，通過區域間協調機制和規劃的動態調整機制、滾動修訂機制對各級地方科技創新規劃進行適時調整和修正，使各地方科技創新規劃不斷與國家科技創新規劃有效銜接，使各地方科技創新發展形成合力，共同促進和實現全國的科技創新發展。

3.4 規劃編制、執行、評估全過程

3.4.1 建立高效、通暢的溝通機制

各級科技創新規劃的編制基礎即有效溝通和協調，建立高效、暢通的溝通機制，健全部門之間、中央與地方之間的工作會商與溝通協調機制，能夠健全加強不同規劃間的有機銜接。同時，加強年度計劃與規劃的銜接，從而確保規劃提出的各項任務落到實處［2］。溝通協調機制可以借鑒技術預見的過程機制，技術預見可視為整個社會協商系統中溝通的手段，通過提出一系列戰略研究領域優選技術清單，聚焦發展中的重大項目，創造政府、產業界、研究機構乃至社會公眾對科技與社會發展供給與需求之間進行深入了解和溝通交流的網絡平臺，促進科技創新規劃的溝通協調和公眾參與。另一方面，各級科技創新規劃的規劃管理部門之間要建立高效、暢通的溝通機制，確保中央和地方、地方與地方之間的科技創新規劃能夠有效溝通、協調，做好與規劃總體思路和主要目標的銜接，做好重大任務分解和落實，各部門、各地方協同推進科技創新規劃的編制和實施。

3.4.2 建立從中央到地方的規劃指導機制

地方科技創新規劃和國家科技創新規劃是一個有機整體，建立健全規劃編制、實施的溝通協調機制，要求國家科技主管部門根據部門、行業、區域特點，加強對部門、行業和區域科技創新規劃的協調和分類指導。地方科技創新規劃的目的是要在本地實際情況基礎上，依據國家科技創新規劃的指導，部署地方科技創新格局，落實國家科技創新規劃的主要目標和任務部署，對全國科技創新總體布局的重大任務分解、主要目標銜接需要從中央到地方的層級指導機制。一是從程序上確立科技創新規劃的層級指導，上一級規劃主管部門對下一級規劃主管部門在科技創新規劃的編制和落實中進行指導和監督，幫助地方把握科技創新規劃的方向和重點任務，使其與國家總體部署保持一致。二是在編制工作全過程體現從中央到地方的規劃指導，從編制背景的研判、編制工作小組的構成、規劃編制決策、落實保障工作安排到考評與反饋，平衡層級指導與地方自主的關系，將地方科技創新規劃的工作納入全國科技創新規劃工作的全局中。