應急創新生態系統構建及治理機制研究
——以新冠肺炎疫情為例

焦鵬舉，胡登峰

(安徽財經大學 工商管理學院，安徽 蚌埠 233030)

新冠疫情發生之后，習近平總書記在中央全面深化改革委員會第十二次會議中強調，針對疫情暴露出來的短板和不足，需要完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。改革開放以來中國經濟建設取得輝煌成就，GDP從1978年的3679億元增長到2018的90萬億元，國家經濟發展也已進入到關鍵階段，與此相對應的醫療衛生領域也取得了長足的進步，1978年中國衛生總費用為110億元，2018年達到了5.9萬億元(1)數據來源：《中國統計年鑒》。但這次的新冠疫情蔓延暴露出國家在公共衛生衛生與污染防治領域仍然存在不足，疫情暴露出的人員、技術以及物資問題都反映了中國公共衛生應急管理體系需要完善。基于此，本文從創新系統視角出發，借鑒組織生態學理論，結合公共衛生應急體系關聯方的行為進行相關分析，然后整合創新資源，構建應急創新生態系統，并基于多中心治理理論探討系統的治理機制，以期促進中國公共衛生應急管理系統的健康發展。

一、文獻綜述

國內學者從多個角度對中國公共衛生應急領域治理進行了研究。嚴曉等人提出應對公共衛生危機需要形成高度組織化的突發公共衛生危機治理體系，集合政府部門、非政府組織、私營部門、公民個人和家庭及國際組織等全主體力量參與[1]。鄧悅對多中心治理的公共衛生服務供給模式進行了研究，并構建了公共衛生服務的多中心供給機制[2]。李燕凌等人對動物疫情衛生事件應急管理鏈進行了研究，并探討了其關鍵鏈節點的基本條件、鏈結構及對鏈節點的重要程度，認為公共衛生治理必須加快建成由政府牽頭、企業為主、消費者協同、媒體暢通的社會化治理主體體系[3]。許才明從基層政府的視角提出要構建現代公共衛生治理體系，關鍵在于推進縣-鄉-村外部治理體制改革，進一步做好物質和技術保障，培育以治理和健康為目標的良好氛圍[4]。鄒永廣等人應用社會網絡分析方法對突發旅游公共衛生事故進行了研究，認為應急處置應該由政府、企業、公眾多元共治，共同構建善后處理機制和緊急救援機制[5]。

應急管理系統近些年來也得到了相關學者的關注和研究。陳秀權等人對應急管理系統中的激勵文化建設進行了研究并提出了相關建設建議[6]。姜寧從風險耦合的視角分析了交通安全應急管理系統的總體框架，并對其運行機制的構建與完善提出了若干建議[7]。劉曉云從智慧城市視角出發對智慧應急管理系統的含義、特征及其關鍵技術和應用案例進行探討，并提出了智慧應急管理系統發展的制約因素及相關政策建議[8]。李琦認為中國應急管理系統構建過于聚焦政府主體地位，應通過加強對自組織的重視增進多元主體的社會參與[9]。周林生分析了中國應急產業科技管理的現狀與問題，進一步明確了完善政府應急管理系統的必要性[10]。

“創新生態系統”概念由美國總統科技顧問委員會(PCAST)于2004年12月正式提出[11]。國內外學者有關創新生態系統演化機理和內部機制方面的研究較多。國內學者陳勁等人以整合式創新和國家創新系統理論為基礎，對新興國家創新生態系統的內容和演化機制進行了探討[12]；Ander等通過對國家產業的調查分析，界定了產業創新生態系統的內涵，對其形成過程和構成要素進行了探討[13]。在演化階段方面，國外學者Hwang et al.認為創新生態系統演化主要有種子、培育、滋養3個階段，并提出在恰當的時間對正確對待每一個創新要素是促使系統不斷進化的關鍵所在[14]；在國內方面，孫冰等利用多層分析框架(multi-level perspectives)對創新生態系統演化階段進行了研究，通過構建演化模型將演化階段分為技術保護、市場選擇、競爭擴散三個時期[15]。雷雨嫣等認為產業創新生態系統的演化過程經歷三個階段：技術驅動、網絡催化、技術與產業耦合[16]。曹如中等認為區域創意產業創新生態系統的形成將經歷企業、群落、產業、集群和生態系統五個不同的演化階段[17]。

綜合上述文獻可以看出，學者對公共衛生應急管理和創新生態系統展開了多角度、深層次的研究，且取得了一定的成果，但很少有學者將兩者結合起來，構建應急創新生態系統并開展相關研究。因國內外文獻中暫未發現有學者對應急創新生態系統進行明確定義和構建，故結合公共衛生體系特點進行創新生態系統構建和治理機制的研究進行深入探討。應急創新生態系統模型的提出將在一定程度上推動了創新生態系統理論朝著更加多元化、細致化以及專業化發展，豐富了創新生態系統相關理論內涵；此外文中應急創新生態系統治理機制的構建，對于中國處理重大公共衛生突發事件具有一定的指導意義，對于其他應急事態的預防和解決提供了參考。

二、應急創新生態系統及特征

1.系統內涵

創新生態系統是從生態學的角度對創新系統的又一次補充，或者說是生態系統朝著創新方向的一次演化，其本質上仍是一種創新系統[18]。系統內的創新主體在內外部環境中相互作用、價值共創，共同推動系統演化發展。應急創新生態系統是在特定的時間和社會空間內，相近的醫療衛生產業組織及其關聯方以政府政策和公眾需求為導向，以增強應急救災能力、保障人民群眾生命安全為目的，通過快速有效整合和利用現有應急資源，包括衛生醫療資源、防護資源和其他產業跨邊界資源，實現組織、經濟和環境等子系統良性共生的動態平衡系統。應急創新生態系統是應急管理系統的創新性、延伸性進化，其決定了對突發事件的協調能力、處置能力和應急能力。

2.應急創新生態系統主體分析及模型構建

與其他創新生態系統組成類似，應急創新生態系統是由生物成分的創新群落以及非生物成分的創新環境構成。其中，創新群落是由能夠進行創新活動的創新種群組成，這些創新種群中又包含著不同類型的創新組織[19]。在所有創新組織的共同作用下，創新種群之間相互作用從而保證創新生態系統良性運轉。

(1)應急創新生態系統的創新主體。應急創新生態系統的創新主體是創新活動的直接參與者，主要包括政府、醫療衛生企業、醫院、高校/科研機構、公眾和社會組織六大創新主體，如圖1所示。

圖1 應急創新生態系統創新主體關系

1)政府——制度創新主體。政府是應急創新生態系統的制度創新主體，主要為系統其他創新主體提供政策引導，為整個公共衛生應急體系特別是防疫體系構建發展提供政策保障。從武漢疫情能夠看出中國公共衛生應急管理機制仍不健全，需要政府進一步發揮政策引導作用，把握好公共衛生應急發展大方向，利用宏觀調控、財政撥款及政策引導等多種手段，為應急創新生態系統提供良好的政策支持和資金保障。

2)醫療衛生企業——技術創新主體。醫療衛生企業是應急創新生態系統的技術創新主體，主要通過對自身技術的不斷投資和對醫療衛生領域的技術開發，不斷實現技術領先。醫療衛生企業需要在國家政策的指導下，保持對技術追求的熱情，增加企業開支中用于技術研發的比例，兼顧市場和公眾需求，有效整合生產、庫存和供應，實現產-存-銷全過程的價值共創。

3)高校/科研機構——知識創新主體。高校/科研機構可以為應急創新生態系統提供專業知識、創新人才和前沿技術，是應急創新生態系統的知識創新主體。高校作為人才培養高地，主要致力于人才培養、技術普及和人才輸送，是系統知識創新來源；而企業化改制后的科研機構致力于難題攻克、產品研發以及成果轉化，是系統進行創新活動的技術保障。

4)醫院——服務創新主體。醫院作為公共衛生體系的核心成分，是應急創新生態系統的服務創新主體。應急創新生態系統的狀態是否良好，關鍵在于醫院發揮作用有多強大。醫院基礎設施的完備程度、醫護人員的數目及能力大小是體現應急創新生態系統是否穩定、成熟的直接體現。醫院整體水平的提升有利于應急創新生態系統的良好發展，促進系統功能不斷優化，提高整個創新生態系統在面臨重大公共衛生危機時的應急能力、解決能力。

5)公眾——需求創新主體。公眾的公共衛生及防疫意識和健康需求能夠及時反映市場變化，促使科研機構及醫院關注并利用公眾的反饋信息推動藥品研發和傳染病防治技術創新，刺激醫療衛生企業開發新藥品、生產新物資以填補市場空白，創造更多的社會效益。

6)社會組織——組織創新主體。社會組織是應急創新生態系統的組織創新主體，能夠為系統其他創新個體進行創新活動提供鏈接紐帶，解決應急體系不健全的問題，主要包括志愿者協會、咨詢服務機構、信息服務平臺、物理設施平臺等。社會組織相比于其他創新主體，其力量分布較為分散，難以統一進行管理，但其優點在于分布范圍廣、服務種類多樣、創新活動靈活等，對于其他主體的創新活動有著顯著的潤滑、助力作用。

(2)應急創新生態系統功能分析。創新生態系統的最終目的在于通過創新途徑實現價值共創，從這個視角出發，并參照楊立峰等人的創新系統功能構成框架[20]，作者認為應急創新生態系統的核心功能是創造價值，并根據上述學者觀點從功能層、活動層和政策層三個層面對應急創新生態系統進行功能分析。

1)功能層。應急創新生態系統的本質是價值創造，其內容包含多個方面。其中科學價值創造體現在應急管理知識、疾病防治知識等科學知識的創造；技術價值創造體現在對新技術的創造及應用上，包括醫療技術、生產設備、管理流程等方面的創新及應用；經濟價值體現為通過使用新產品、新技術和新工藝帶來的經濟價值的增加；而社會價值和文化價值體現在社會效益和社會意識形態的價值創造和傳播。

2)活動層。應急創新生態系統內部的政府、企業、高校等創新體可以通過各自一系列的行為措施來推動價值創造的實現。例如企業可以通過技術開發行為來促進技術價值的實現；高校/科研機構可以通過知識探索、知識傳播和科學實驗等途徑來實現科學價值創造；社會組織可以通過管理流程優化、組織結構創新來實現社會價值和文化價值創造。

3)政策層。政策層是通過政策制定行為來對應急創新生態系統的價值創造過程產生刺激作用，其中不僅包括政府的政策制定行為，還可能包含其余創新體的政策制定。例如政府可以通過制定某些應急管理條例、發布應急體系建設規劃等來把控應急管理系統價值創造的大局和方向；企業、醫院等其余創新體可以在政府的宏觀調控下具體制定各自領域的政策方針。

(3)應急創新生態系統的結構。在上述分析的基礎上構建應急創新生態系統，具體如圖2所示。在圖2中，矩形內表示內部創新環境，矩形外表示外部創新環境，其中內部創新環境決定了系統的良好運轉。一個成功的創新生態系統不僅有核心創新種群(知識-服務創新種群)，還要有其他創新種群的參與，創新主體之間相互聯系、價值共創，創新主體的協調合作程度將決定系統能否良性運轉。

在知識-服務創新種群中，醫院作為核心創新主體，與高校/科研機構在人才、技術和資金等資源上產生了緊密的聯系與能量運輸。醫院為高校/科研機構提供資金支持，而高校/科研機構在技術及人力方面具備優勢，可以為醫院的知識技術升級、人才輸入提供支持。制度-技術創新種群是由政府、企業組成，政府通過制度約束、政策引導、宏觀調控等方式把控大局和方向，通過國家財政補貼幫助醫院硬件設備更新升級。醫療衛生企業包括醫藥企業及其他可在疫情期間轉型生產醫療用品的企業，其通過將相關知識、技術進行創新性轉化，能夠在短時間內迅速恢復生產，保障物資供應，產生巨大的經濟效益和社會效益。需求-組織創新種群在整個創新系統中起著輔助與協調作用。公眾作為系統的直接受益者，能夠第一時間發現系統的創新不足之處，驅動政府進行制度創新，刺激企業、醫院、科研機構在產品、技術、模式上進行創新。社會組織提供信息咨詢服務、信息傳遞共享服務，是其他創新主體的重要鏈結紐帶，其他創新主體的信息獲取與交互活動刺激著社會組織不斷進行著組織創新。

圖2 應急創新生態系統結構

三、應急創新生態系統治理機制構建

中國應急管理體系目前仍然存在諸多不足，例如可供應急治療的醫院數量、設備數目不足，醫護人員數量、素質滿足不了病患需求，重大疫情預警系統落后，應急產業供應鏈一體化程度低等，面對這些問題中國目前以政府管控為主，但是公共衛生應急是需要動用全國力量、依托社會力量、多方配合才能夠處理的問題，因此應急管理的主體還需要從政府管理轉變為多元共治，構建應急創新生態系統，改進應急能力，推動國家應急生態系統的完善與發展。

多中心治理理論是多中心和治理理論兩者的結合，主張在公共事務管理過程中由政府、企業、社會組織等組成的復合主體構建網絡型的治理結構，通過“合作-競爭-合作”的方式實現公眾利益最大化[21]。應急創新生態系統多中心治理結構模型如圖3所示，模型的六個面分別由政府、醫療衛生企業、高校/科研機構、公眾、醫院和社會組織六個多中心主體構成，各中心主體在立體結構邊界范圍內享有治理權利，通過互動、合作和博弈協調系統內部關系，實現應急創新生態系統的良性運轉。

圖3 應急創新生態系統多中心治理結構模型

1.政府——政策主導機制

通過制度設計、政策頒布把控應急創新生態系統發展方向。一是要擴大對公共衛生應急領域的投資，提高公共衛生事業、應急產業的供給質量。對各個城市醫療防疫系統進行補全，加大對高質量醫療設備的資金撥款，擴大醫護人員編制，全方位提升醫院的硬件設備及軟件實力。二是要加強醫療衛生行業的監管力度，不斷刺激醫療衛生企業提高在突發事件中的生產供應能力，鼓勵企業提高突發事件跨界生產運輸能力。三是刺激高校/科研機構知識創新，特別重視防疫人才的培養與技術創新，解決在面臨重大公共衛生事件威脅時的人才緊缺問題。

2.醫療衛生企業——應急物資保障機制

應急創新生態系統的良好運轉需要各個創新主體的支持，醫療衛生企業在系統中扮演著物資保障的角色。在今后醫療衛生企業的發展中，應當盡快完善應急供應鏈體系，把突發公共衛生事件作為常備事態來應對，不斷完善應急物資的生產、儲備、維護、運輸、發放等環節，提高環節間的協調性和韌性。對于應急關聯企業，要努力提高創新生產能力，建立企業間應急生產系統，實現獨立跨界生產、聯合跨界生產等多種應急生產形態。

3.高校/科研機構——醫療技術創新機制

疫情防治的有效性離不開醫療技術的先進性，醫療技術創新主要依靠一些高校以及科研機構。高校要重視公共衛生學院的設置與發展，主動與企業、醫院聯合培養人才，加快公共衛生人才轉化。此外，還要重視國內公共衛生領域頂尖科研機構發展，例如加強國內P4實驗室的建設，為這些科研機構提供公共衛生專業頂尖人才，加快科研創新成果轉化與應用，在應對緊急事態時發揮重大作用。

4.醫院——疫情防治應急機制

要建立以醫院為中心的疫情防治應急機制，一是要加強與高校/科研結構的合作，重視培養防疫專業人才，提高疫情救治能力，提高傳染病預防與檢測的警惕性、傳染病救治的及時性與有效性。二是要加強與醫療企業之間的聯系，保證在突發公共衛生事件中企業對醫院的物資供應，建立醫院對醫療企業的需求反饋體系。三是要與社會組織合作保證信息的透明及時，以便能夠最大限度的獲得社會力量的支持。

5.公眾——需求反饋機制

需求反饋機制是公眾依托國家機構或者社會組織的信息反饋平臺完成的一個疫情預防救治需求信息反饋及利用的過程。伴隨應急創新生態系統的動態演化，公眾不斷產生新的公共衛生應急防治需求，通過信息反饋平臺傳送給其他多中心主體，促使政府、醫院和醫療衛生企業關注并有選擇地利用反饋信息完善相關公共衛生防治體系，提高醫療救治水平，推動公共衛生專業領域技術創新，開發新產品、提供新服務以填補市場空白，創造更多的社會公共效益和經濟效益。

6.社會組織——協同機制

系統各創新組織間的信息交流共享是保持創新生態系統良好演化的關鍵，因而社會組織要牽頭建立信息交流平臺，促進公共衛生信息的獲取，推動信息共享，保持信息的及時性、透明性、公開性，特別是要運用大數據技術進行服務創新，實現高效、全方位服務。社會組織內的組織協會應當完善組織管理體制，實現從上到下多層次服務體系，保證公共服務的普遍性和標準化。此外，還要通過加強公眾公共安全意識、防疫意識和社會風氣等文化環境的建設來增強多中心治理結構模型關系的穩定性。

四、結 語

突發公共衛生事件具有突發性、復雜性、難以預測性特征，其帶來的危害性大、影響范圍廣、短期內治理難度大，因此構建完善的應急創新生態系統、利用多個創新體力量進行應急處置十分必要。應急創新生態系統的構建應掘棄以政府為絕對主體地位的傳統應急管理系統運作理念，轉向由政府牽頭、以醫院為中心，多方創新體共建共享的先進模式，政府在應急創新生態系統的構建過程中仍然要發揮宏觀調控作用，把握好大局面、大方向，利用好多個創新體的各自優勢，保證創新體各方發揮出價值共創作用，共同推動應急創新生態系統的建設和發展，提高中國重大公共衛生事件應急能力，建立健全公共衛生防護體系。本文基于創新生態的視角，綜合應急系統理論和多中心治理理論構建應急創新生態系統模型并提出相關治理機制，對中國應急管理系統建設以及創新生態系統理論發展具有一定的借鑒意義。在后續研究中，可以將應急創新生態系統作為研究對象，并進行突發事件數據的收集，通過實證分析進一步對系統演化進行深入探討，以此完善應急創新生態系統模型及相關理論。