精細化治理視角下深圳基層社會治理研究

王成君

【摘? 要】深圳經濟和社會高速發展，積累了巨額社會財富，社會結構發生了深刻調整，公民個體意識逐步覺醒，自由和個性發展愈發強烈。與此同時，深圳處于我國對外開放的前沿，毗鄰港澳，多元價值在此激烈碰撞，主流價值觀受到的挑戰越來越大。2019年“香港修例風波”是前車之鑒，社會矛盾和問題處理不當、不精準，極易導致社會秩序失控，社會建設的前期成果付之一炬。作為“中國特色社會主義先行示范區”的深圳，有責任探索一條有中國特色的、有引領示范意義的精細化基層社會治理之路。

【Abstract】Shenzhen's rapid economic and social development has accumulated huge amounts of social wealth， profound adjustments have been made to the social structure， individual consciousness of citizens has gradually been awakened， and the development of freedom and personality has become stronger. At the same time， Shenzhen is at the forefront of China's opening to the outside world， adjacent to Hong Kong and Macao， where multiple values collide violently， and mainstream values are being challenged more and more. In 2019， "Hong Kong's turmoil" is a lesson， improper and inaccurate handling of social contradictions and problems can easily lead to an out-of-control social order and the early achievements of social construction will be destroyed. Shenzhen， as the "first demonstration zone of socialism with Chinese characteristics"， has the responsibility to explore a road of fine grassroots social governance with Chinese characteristics and leading demonstration significance.

【關鍵詞】社會治理;精細化治理;基層社會治理

【Keywords】social governance; fine governance; grassroots social governance

【中圖分類號】D630? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）07-0154-06

1 問題的提出

2015年10月，黨的十八屆五中全會首次提出“要加強和創新社會治理，推進社會治理精細化”[1]。社會治理精細化的提出，標志著黨和政府對我國社會治理規律的認識和理解提升到了一個新的層次，即從社會管理轉向社會治理，進而轉向社會治理精細化[2]。社會治理精細化更加關注治理的精確性、全面性、細節性、嚴格性與靈敏性，以民眾現實需要及利益訴求為導向，做到對社會風險靈敏回應、及時控制，進而協調社會關系、化解社會矛盾、提升社會公平正義、維護社會和諧穩定。社會治理精細化并不是對以往治理思路的全盤否定，而是在新的發展高度上重新審視治理現狀，以期用精細化思維彌補以往治理過程中存在的缺陷和不足，減少治理成本，提高治理成效，實現治理成果全民共享。

深圳作為改革開放的“窗口”，經過40年的發展，2019年GDP近2.7萬億元，人均GDP突破20萬元，帶領全國城市率先走入社會治理“十字路口”。深圳社會開放性和流動性強，戶籍人口僅占20%～30%，絕大部分是外來人口，人口組成復雜、社會需求多樣，社會深層次矛盾逐漸顯現，爆發社會風險的可能性提高。深圳處于我國對外開放的前沿，毗鄰港澳，多元價值激烈碰撞，主流價值觀受到的挑戰越來越大，網絡在人們的社會生活中占據的地位越來越重要，虛擬網絡的失真消息、“假消息”“誤導消息”極易引起“圍觀群眾”的誤解，從而引發社會矛盾，處理不及時或不當極易引起社會矛盾。傳統的治理模式、粗放式治理已無法滿足現實需求，社會治理精細化成為治理現代化的必然選擇。

2 精細化社會治理的理論邏輯

“治理”一詞曾長期與“統治”“管理”混用，隨著政府和社會關系的不斷發展變化，“治理”慢慢從中剝離出來。自20世紀90年代“剝離”出來的“治理”一詞開始使用以來，迅速受到學者的關注，并不斷與自由平等、協商民主等理論碰撞，治理理論也日益“豐滿”起來，并逐步運用到多個領域的實踐分析。聯合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中指出：治理為不同社會群體、個體或組織機構之間不同管理方式的集合，強調通過個人與組織的合作來解決沖突，同時也不要忽略規則、制度和個體需求在其中的影響與作用。治理的過程體現了不同主體為共同利益而進行的事務多方互動共管。

2.1 社會治理與社會管理差異

治理理論在西方社會領域的廣泛應用，與市場失靈、政府失效、公民社會日益壯大的社會背景密切相關。治理理念所關注的主要問題有兩個：一是如何實現在日益多樣化的政府組織形式下保護公共利益，二是如何實現在有限的財政資源下采取靈活多樣的手段回應社會的公共需求[3]。社會問題的復雜性、政府在社會管理中的局限性以及多元主體的個體訴求等，促使治理理論逐步走入我國社會管理實踐。

黨的十八屆三中全會首次使用了社會治理概念，黨的十九屆四中全會指出：“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。習近平總書記深刻指出：“治理和管理一字之差，體現的是系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策”。社會治理體現了我黨和國家對治理理論的深刻接納、對社會執政的理念更新和實踐革新。

雖然社會管理、社會治理兩者都重視維護公共利益，具有目的一致性，但比較起來，兩者還是有明顯差異：

①在執政理念上，社會管理更多的是“以政府為中心”的執政理念，體現政府自上而下的管控，政府的主動性，注重社會穩定和秩序;社會治理則更多的是“以人民為中心”的執政理念，關注個體需求，強調多元互動參與、多元共治。

②在參與主體上，社會管理強調政府起主體和支配性作用，其他部分起從屬性作用;社會治理不但重視政府的主體作用，還強調重視其他主體的作用，要在相互博弈、協商中施政，而非“一言堂”。

③在運行機制上，社會管理是行政管理的一部分，是自上而下的垂直管理，以強制力為后盾;社會治理除了政府管理外，還注重社會自治以及主體間的互動參與。

④在社會領域上，社會管理的領域是全領域，不管“該管不該管”“管好管不好”都要管;社會治理強調要認識政府的有限性，厘清邊界和職能，發揮社會力量優勢，提高相應領域的治理水平。

2.2 精細化社會治理

2.2.1 理論之源

要梳理精細化治理的理論之源，首先要追溯精細化管理的由來，精細化管理起源于企業現代管理理念，最早可以追溯到泰勒在《科學管理原理》一書中的論述。進入20世紀50年代，日本企業在精細化管理方面取得顯著成效，“精細化管理指通過規則的系統化和具體化，運用程序化、標準化和數據化的手段，使組織管理各單元精確、高效、協作和持續運行的管理方式。”[4]后來，精細化管理思想逐步推廣到其他國家企業，并向社會治理領域拓展。20世紀80年代，精細化管理理念隨著新公共管理運動的興起進入政府管理中，使政府管理向績效管理、規范管理、以人為本等方向轉化。社會治理的精細化是指以包容性的制度安排為指引，以“以人為本”為原則，以共享發展與公共服務為基本理念，在法治框架下形成多元主體共治的格局，通過協商民主機制的平臺，借助于現代化的治理工具和手段，來提高治理績效的社會治理的過程[5]。

2.2.2 精細化管理與精細化治理的不同

從精細化管理到精細化治理，雖然兩者只有一字之差，但其理念與內涵已截然不同。無論是其支撐的理論背景、治理主體，還是其運用的技術手段、追求的結果，兩者差別還是比較明顯。兩者的比較如表1所示。

2.2.3 精細化社會治理的特征

①精準性。精細化社會治理區別于傳統式粗放型社會管理，它更關注個人需求，強調“以人為本”，而非僅僅關注抽象的共性需求。除此之外，精細化社會治理更將人的需求具體化，會差別對待人的需求，提供精準的個性化服務。

②全面性。全面掌握社會問題及社會矛盾，用全面的視角處理多樣性社會訴求，運用精細化治理思維解決問題，對不同的問題提供不同的解決方案，確定相關責任承擔，已達到問題的精準解決。

③細節性。精細化社會治理更重視細化流程和分工以及量化標準的規范。精細化治理習慣把任務分解細化成各個具體要求，對應細化任務進行任務分工，從而達到對工作任務的細致跟蹤和監督。

④嚴格性。精細化社會治理強調在任務完成過程中，要有明確的具體落實責任部門或人，強化制度保障，嚴格追究責任，通過規范流程、嚴格制度管控，從而保證工作任務能達到預期的工作目標。

⑤靈活性。精細化社會治理強調對復雜多變的突發社會事務，能快速反應、及時應對，并準確查明事情的原由，針對性實施解決方案，從而使事態及時、有效地得到解決，以免激發社會矛盾，成為公眾關注的社會事件。

3 深圳精細化社會治理面臨的挑戰

3.1 社會矛盾日漸復雜

經濟和社會的高速發展，逐步使公民個體覺醒，個人對自由和個性發展意愿愈發強烈。深圳經濟高速發展，積累了巨額財富，與此同時，社會利益結構發生了深刻調整，公共資源服務不均、社會貧富差距加大、弱勢群體權益保護等各種深層次的矛盾和問題逐漸暴露，矛盾和問題的多樣性和復雜性使社會治理進入高風險區域，對社會矛盾的處理稍有不慎，極易產生社會秩序混亂與失控，甚至導致社會動蕩。2019年“香港修例風波”即是前車之鑒，在“動亂”之前，社會矛盾和問題未引起香港特區政府重視，問題出現時，處理問題的方式未經深思熟慮，結果導致社會秩序嚴重失控、社會割裂日益加劇，社會建設的前期成果付之一炬，需付出高昂的代價和成本來修復。

首先，網絡使社會矛盾變得復雜。深圳網絡的普及率高，年輕人比例大，小的矛盾沖突極易造成網絡圍觀，甚至是群體事件。據統計，2019年1～9月僅法院系統就受理各類案件50多萬件，同比上升約25.7%，這些矛盾糾紛化解任務十分艱巨，互聯網共享經濟領域矛盾糾紛尤為突出，矛盾糾紛多元化解工作中還存在短板和薄弱環節[7]。其次，收入差距帶來的利益分化使社會矛盾復雜。深圳人口結構復雜，外來人口多，收入分配差距較大。追求利益是人一切活動的動因，人們為之奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關[8]。利益差距和利益分化極易引起社會不和諧，甚至是引發社會矛盾。最后，社會風險交織疊加使社會矛盾復雜。人口的結構群體差異、不同群體間的社會信任危機以及仇官仇富等現象，再加上自媒體時代網絡信息傳播，使社會矛盾更加交織復雜，如若處理不及時，也易激化社會矛盾。

深圳作為中國改革開放的試驗田和孵化器，為中國的基層社會治理改革發展探索了道路，積累了經驗，為中國的基層社會治理起到了引領作用。早在2005年，鹽田區就對社區居委會的選舉制進行改革，在全國首先實行直接選舉，創建了社區治理的“鹽田模式”，大大提高了社區居委會的主動性、自治能力和群眾滿意度，切實推進了基層民主的進程。2007年南山區通過開展“和諧社區建設年”活動，在社區層面上將政府權力與民意實現雙向互動，逐步形成基層治理的“南山模式”，實現了黨對社會的領導方式創新，將矛盾化解在初期和基層。

優化治理結構，增強各參與主體的治理效能。強化基層黨組織的核心領導力，發揮基層黨組織、黨員在精細化社會治理中的作用，通過推進“標準+”工作，探索形成了“四級責任聯動、三級陣地聯盟、多維網絡聯結”的深圳基層治理黨建工作體系。健全治理法規體系，要高度關注城市的發展變化及未來發展趨勢，加強專門領域立法，完善基層治理法律體系，以良法促進善治，要用好深圳特區立法權，在法治城市建設方面要繼續先行先試，示范全國。提升基層治理法治化水平，實現法治化運行，形成依法治理的格局。深圳要加強對法律實施的監督，嚴查違法責任。對居民加大普法力度宣傳，夯實基層依法治理的群眾基礎。

4.2 發揮信息技術在精細化社會治理中的作用

大數據、互聯網等信息技術的發展，為精細化社會治理提供了工具可能，精細治理要充分利用信息技術、互聯網等科技手段，深耕基層“數智化”建設，大力發展“數智治理”。通過信息技術等手段，優化流程管理，改善參與基層治理主體間的關系，促進政府結構扁平化、溝通便捷化改革。要充分利用大數據管理平臺的集合功能、網絡工具“零距離”“無死角”“點對點”的特點，收集和分析基層治理中社會民眾的多元訴求，通過大數據平臺和數據模型分解訴求，相關部門及時掌握民眾訴求，針對性解決個性化社會訴求。

深圳積極探索信息技術提升城市精細化社會治理水平，互聯網、大數據等信息技術在深圳社會治理領域廣泛應用，城市治理邁入“數字智能治理”時代。早在2012年，深圳就開始進行覆蓋市、區、街道、社區四級的“織網工程”綜合信息系統建設，實現了“數據多跑路、群眾少跑腿”，全面提升了基層社會治理的服務水平。2013年起，智慧社區建設成為深圳基層社會治理的重點民生建設項目，截至目前，試點超過200個。2018年深圳著力“智慧城市”建設（見圖2），目前發展水平評估全國排名第一，率先進入信息社會發展中級階段，數字智能化建設水平處于全國第一梯隊。

深圳要完善“網格管理”“織網工程”“智慧社區”等項目建設，加快“智慧城市”、社會治理大數據中心等的建設，同時加強互聯網政務平臺和便民服務平臺建設。完善精細治理的信息采集工作，做好系統間的信息和資源共享，理順工作協調機制和跨部門合作機制，利用信息技術變革推動社會治理變革，提升精細社會治理水平，為社會精準服務和精細治理提供示范，為社會治理共同體建設提供范本。

4.3 推進精細化社會治理專業化培養

精細化社會治理專業化既包含基層社會治理專職工作人員專業化，也包括相關社會組織與機構等的專業化。要抓好警務輔助人員、社區網格員、社區矯治工作者、心理咨詢師、社區工作者隊伍建設，打造適應深圳社會發展需要的社會治理專業化人才隊伍，夯實社會治理基礎。“火車跑得快，全靠車頭帶”，要加大對專職工作人員“領頭羊”的培養。要公開選拔社區專職工作人員，讓學歷層次高、職業素養硬的人才進入專職隊伍，提高工作待遇，拓展發展空間，增強職業榮譽感，推進社會工作專職人員專業化和職業化。增強社會工作者、志愿者的“專業化培訓、職業化運作”，提升其專業化服務能力，規范職業化運作，推進社會服務的規范化和職業化。要加大基層治理專業化人才隊伍的培養，推進職業化建設，實施職業序列制度;支持高校和社會開辦相應的專業人才培養和培訓，增加人才供給，提升服務的專業化程度;研究出臺針對性政策，提升其就業、職業吸引力，讓更多的優秀人才加入基層治理服務。

深圳在全國較早出臺關于加強社工隊伍建設的“1+7”文件，率先建立起比較完整的制度體系[12]。2017年9月出臺的《關于鼓勵和規范社會組織積極有序參與社會治理的意見》中，“深圳更是提出要鼓勵現有社會組織加強專業化發展，培養骨干人才、開發社會治理服務項目，逐步形成一批專業社會組織”[13]。深圳的社會組織發展趨勢良好，數量逐年遞增（見圖3），截至目前，深圳有社會組織1.1萬多家，專業社工10037人，他們為深圳的基層治理作出了巨大貢獻。

社會組織是政府與市場的紐帶，在精準治理中，社會組織的社會性、自治性、專業性的特點，發揮著不可替代的作用。政府要加大對社會組織培育和扶持力度，深耕“孵化基地”建設;創新管理體制，加強規劃引導和規范管理;著力培養“骨干”社會組織，創“品牌”服務;加強基層建設，為社工、社會組織、社區志愿者成長提供“沃土”，將各種力量凝聚到精準治理平臺。

4.4 加快構建共建共治共享的治理格局

精細化社會治理背景下，政府不再是治理結構的單一中心，治理結構和踐行主體多元化，合作治理、參與式治理和協商民主是其理論基礎，社區居民和其他社會力量需要共同參與到社會治理中。在合作治理的過程中，既需要充分發揮多元主體的共建共治積極性，又需要充分考慮其參與的能力、公共價值追求。多元共治、共建共治共享的治理格局，沒有居民的參與，就不可能真正實現，要增強居民參與精細化社會治理的積極性。

2015年，深圳基層治理改革就提出，著力打造“社區綜合黨委為核心、居委會自治為基礎、社區工作站為政務管理服務平臺、社區各類主體共同參與” 的社會治理結構，目前來看，深圳居民參與的積極性、參與的渠道、參與的層次等都存在問題，迫切需要改善。基層各方需為居民參與治理創造條件：健全制度保障，擴大居民有序有效參與;加大宣傳，增強居民參與意識;提供學習平臺，提升參與能力和參與層次;挖掘“骨干”居民，帶動更多居民參與基層活動與事務。