浙江省0～3歲嬰幼兒托育服務體系建設

石卷苗

摘要：自國家二胎政策全面放開以來，新生兒童數量逐漸增多。目前，國內針對兒童早期發展的研究主要聚集在家庭親子關系、家庭支持政策等方面，很少從社區、社會層面對兒童的早期發展進行研究。本文嘗試依托社區兒童發展平臺，從政府、社區、市場入手，一方面對目前浙江省近年來針對0～3歲嬰幼兒的托育服務政策文件進行梳理，深入挖掘其存在的問題;另一方面分析浙江省0～9歲嬰幼兒托育服務發展狀況及其面臨的困境，以此探討浙江省0～3歲兒童早期發展中，政府、社區、市場等多元主體如何發揮各自的功能，為踐行“加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構”思想提供理論支持和實踐指導，從而加快推進浙江省0～3歲兒童早期發展建設。

關鍵詞：嬰幼兒;早期發展;服務體系;浙江省

“最近，我探訪了重慶市墊江縣，見到了現已三歲的霖霖。他從一歲就隨奶奶留守在家，每年春節才和父母團聚。家里除了幾個舊玩具，沒有圖書和繪本，從墻根到一米多高的墻上，鋪滿了歪歪扭扭的線條，有些墻面還覆蓋了好幾層。”這是聯合國兒童基金會在2019年7月工作簡報中報道的一名3歲留守兒童生存的家庭環境，單一而簡陋，更缺少父母的陪伴。而對于0～3歲兒童來說，親子分離和隔代養育會直接影響其情緒情感、社會交往、語言等的發展，如不及時干預，可能會影響孩子一生。從出生到3歲是嬰幼兒與外界相互作用、逐步成熟的過程，也是變化最大的階段。其中，1歲內最敏感、可塑性也最強，同時也是良好生活習慣和行為習慣養成，以及社會性發展的關鍵時期。早期發展奠定了個體的人生基礎，對嬰幼兒給予良好的環境刺激，使其獲得豐富的體驗，對發揮嬰幼兒自身的潛能起著重要作用，所以關注嬰幼兒的早期發展十分重要。

一、相關研究概述

目前，中國正在采取有關政策措施推動0-3歲兒童早期發展，如開展生命早期1000天營養健康行動，通過貧困地區兒童營養改善項目免費為6～23月齡嬰幼兒發放營養包。政府也在一定范圍內進行試點工作，建立輻射家庭的0-3歲嬰幼兒早期教養服務和示范基地，開展兒童生長發育、家庭養育、親子游戲活動等兒童早期發展的綜合服務。但是，目前中國0-3歲公共托育設施和服務資源還存在明顯短缺，需要實施更加積極的關注兒童健康、教育和保護的早期發展政策，并促進兒童早期發展納入社區公共服務體系。

兒童早期發展離不開家庭、社區、政府和市場，尤其是與嬰幼兒生存緊密相關的家庭和社區，在推進嬰幼兒早期發展過程中發揮著不可預估的作用。如家庭科學的育兒觀念、新生兒家庭的常規指導和教養知識學習、社區安全完善的替補照料場所、發展規范完整的托育市場等，都在兒童早期教育中扮演著重要角色，對構成多元主體合作的嬰幼兒福利體系發揮著至關重要的作用。國家政策從宏觀層面大力支持0-3歲嬰幼兒早期教育的發展，而地方政府、基層社區、市場、家庭各主體該如何根據自身發展實際情況建立適合的嬰幼兒早期教育服務體系，將是各供給主體即將面臨的新挑戰。社區作為提供兒童早期教育的重要系統，主要開展的嬰幼兒服務為親子活動、家長工作坊、專家講座等，這為構建以社區為依托的嬰幼兒早期教育服務體系奠定了良好基礎。

（一）國內外0-3歲嬰幼兒早期教育政策

1.國外相關研究

意大利學者蒙臺梭利認為，0-3歲嬰幼兒階段，個體能力得到充分挖掘和培養，其作用將大于人生的任何一個階段，從這一點上來講，我們可以把這3年看作是人的一生。兒童是人生的另一極。美國、英國均開展過兒童早期干預計劃，為嬰幼兒及其家庭提供綜合服務項目。印度的“早期兒童綜合性發展”計劃是政府面向農村和貧困地區，為家長免費提供的兒童生長發育檢測、母乳喂養、如何促進嬰幼兒語言、認知、社會性等方面發展的早期教育服務。巴西政府為兒童早期發展提供了大量資金保障，并成立相應部門管理和推進兒童早期發展項目。

2.國內相關政策研究

我國早期教育政策經歷了從改革開放后國家重視到逐漸萎縮再到努力建構嬰幼兒照護和早期教育服務體系等幾個發展階段。2019年，政府進一步認識到嬰幼兒早期教育工作的重要性，鼓勵社會力量興辦嬰幼兒托育服務機構，著重提升嬰幼兒受教育質量，從而促進嬰幼兒身心全面健康成長。2019年4月出臺的部門《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，要求建立完善的3歲以下兒童的照護服務法規體系，調動社會力量參與照護服務，并明確了政府各部門在嬰幼兒照護中的相應責任。國家理念的轉變、一系列配套政策的出臺與實施，為嬰幼兒早期發展奠定了重要基礎，也為我國托嬰事業發展帶來了新機遇。

（二）我國0-3歲嬰幼兒早期教育服務的實踐

當前，全國各個地區為構建嬰幼兒早期教育服務體系爭先做出各種嘗試，主要有南京、上海、深圳等。目前，上海市已率先確立由教育部門牽頭負責本市3歲以下幼兒托育服務工作，教育部門聯合其他相關部門對托育機構進行監管和指導。上海市通過建立2-3歲兒童的公共托管點，為嬰幼兒家庭提供就近、“喘息式”照看服務。并且，在每個區縣均設立早教指導服務中心，兼具早期工作管理、研究、培訓和指導四項功能，每個家庭每年可免費接受6次育兒指導。

2014年，上海市科學育兒基地研究數據顯示，上海73.4%的嬰幼兒主要依靠祖輩參與日間看護，0-3歲嬰幼兒主要依賴非正式系統完成養護服務。但在祖輩帶養中，48.1%的祖輩表示處于“無可奈何”幫子女帶養的窘境。南京市為更好地促進0-3歲嬰幼兒早期教育服務發展，也出臺了一系列規章制度，建立統籌協調機制和聯席審查制度，規范管理，嚴把入口關，設立專項資金，以獎代補，大力推進普惠性早期教育服務，這對于保障家庭獲得早期教育服務的可及性和質量均有切實的推動作用。2016年，國家衛計委在上海、北京、南京、沈陽等10大城市就3歲以下嬰幼兒托育服務情況開展專項調研，調研結果顯示：“無人托”已成為除“養育成本高”“經濟壓力大”之外困擾家長生育的關鍵問題。可見，以非正式照料和撫育為主的育兒模式越來越難以承擔科學育兒的重責，需要國家政府建立完善科學的嬰幼兒托育服務體系。2017年8月，國務院婦女兒童工作委員會開始在重慶、湖南的6個欠發達區縣試點兒童早期發展項目，依托社區“兒童之家”，為0-3歲的兒童及其看護人提供早期啟蒙、親子游戲、家長課堂等全面的養育支持。目前，我國城市地區對嬰幼兒的早期教育大多依賴于政策，各主體實際針對嬰幼兒提供的服務內容和手段都很單一。一些經濟發展水平較高的城市，則開始嘗試探索適合當地的嬰幼兒早期發展路徑。如江蘇省無錫市、常州市、南京市提出了適合當地發展的0-3歲嬰幼兒公共服務模式。學者張建波認為，常州市的嬰幼兒早教服務體系應該發揮政府的主導地位，依托社區，將社區早期教育公共服務與政府管理緊密結合。無錫市早期教育課題組提出，建設0-3歲嬰幼兒早期教育公共服務體系，需要以政府管理、早期教育機構為主干，社區為依托，為嬰幼兒及其家庭提供多樣化的早教服務。杭州蕭山區啟動了“托幼一體化”工程，通過逐漸完善托幼行政管理、社區教育管理體制，實現托幼教育一體化。

總體來看，目前國內對嬰幼兒早期教育的研究大多停留在政策指導、課題調研層面，很少兼具政策指導性和可操作性的研究。尤其對嬰幼兒及家庭的實際需求把握不準確，無法有針對性地提出各治理主體在嬰幼兒照護過程中的具體職責。同時，現有針對嬰幼兒早期發展的研究主要聚集在家庭親子關系、家庭支持政策等方面，很少將兒童早期發展放在社區、社會層面進行研究。在此情況下，建構扎實的經驗性研究能夠為浙江省嬰幼兒公共服務體系建設提供更充分的研究依據，而如何建構適合浙江省0-3歲兒童早期發展的社會服務體系是本文研究的重點。

二、浙江省0～3歲嬰幼兒早期服務發展狀況探析

研究表明，針對大腦發育可塑性最強的0-3歲兒童進行投資，是一種最具成本效益的實現可持續發展方式，有助于推動未來的經濟增長。2017年11月，杭州成立首家兒童發展中心，主要是圍繞“緩解嬰幼兒早教難題，探索創新公益實踐，改善社區兒童成長環境，提高社區公益服務水平”幾個方面，為兒童提供家長指導、家庭教育，從而最大程度發揮社區線下兒童成才公益服務中心的作用。目前，浙江省對于0-3歲嬰幼兒早期發展主要是以早教機構、托育中心和幼兒園附屬托育班為主，而大部分早教機構和托育中心是關注3周歲左右嬰幼兒的發展需求，忽略了0-2歲兒童及其家庭照料者的需求。即使有極少部分機構針對0-3歲嬰幼兒的早期發展制定了科學的指導和早期教育服務，但是鑒于市場的壟斷性和企業的營利性，使其自身資源成為一種封閉、不可外泄的獲利優勢。課題組初步了解了目前嬰幼兒托育市場發展和嬰幼兒及家庭的需求，針對0-3歲嬰幼兒服務發展狀況進行了問卷調查和訪談，這為進一步深挖公眾對嬰幼兒托育服務的真實需求提供了基礎數據支撐，也為探索符合本地發展的嬰幼兒公共托育服務模式奠定了基礎。現有調研數據顯示浙江省嬰幼兒早期教育呈現出以下現象。

（一）0-3歲嬰幼兒早期發展公共服務調查基本情況

1.嬰幼兒隔代教養現象普遍存在

課題組隨機選取的100名調查對象中，當問及在工作日由誰來帶孩子的問題時，大多數（74.4%）認為需要由祖輩或者外祖父母幫助照料孩子;有近一半（41.9%）的被調查者認為工作忙的話，親子托育點的設置是必要的;還有部分被調查者（30.2%）認為放在托育點不放心，還是請老人幫忙帶或是自己在家帶比較好。

2.托育機構管理有待提升，存在安全隱患、收費過高等問題

調查顯示，在托育機構的選擇上，被調查者認為普遍存在以下困難：機構有無資質無法確定（66%）;收費標準太高難以承受（66%）;安全、衛生、伙食存在隱患（61%）;師資隊伍不達標（55%）。機構的資質、收費、安全和師資問題成為家長選擇嬰幼兒托育的重要難題。近92%的調查對象在托育問題上最關注的是安全問題，其次分別是衛生狀況、早期培育、師資狀況以及收費標準等。在收費標準上，近74%的被調查者認為能接受的收費標準是每月1000-3000元，而杭州市市面上的品牌早教機構一般收費都較高。課題組調查了解到普通的早教機構45分鐘左右的課程收費在128元左右;還有一些收費較高的早教機構，半天3小時的課程收費就達到了1000元以上，平均每小時收費300左右，而這樣高收費的早教機構，無法滿足普通工薪居民日益增加的托育需求。

3.嬰幼兒需要托育時間大致與其父母上班時間重疊，雙職工家庭更難保證親子互動時長

在調查問卷中，68.4%的調查對象認為0-3歲嬰幼兒需要在工作日臨時托管，29%的調查對象認為日常需要托管。在家庭育兒的困難上，大多數家長（58%）認為工作太忙，心有余而力不足;其次認為經濟壓力比較大（40%）、對嬰幼兒不夠了解，無從下手（34%）、與長輩的教育觀念沖突（29%）。雙職工家庭因為工作需要沒有太多時間照料家中的嬰幼兒，并且隨著經濟發展水平的不斷提升，早教機構收費標準不斷提高，對于大部分家庭來說是一筆較大的經濟支出。而選擇讓家中老人照料嬰幼兒，則會出現年輕父母與長輩的教育觀念沖突問題，這無疑給依靠長輩照料的嬰幼兒家庭帶來了新的挑戰。

4.豐富嬰幼兒早期教育內容，關注嬰幼兒成長的多元性

調查問卷顯示，大多數被調查者認為0-3歲嬰幼兒主要需要培養的能力是智力潛能開發（45%），其次是身體素質（21%）、語言能力（21%）、情感表達能力（16%）等，而對于早期教育能否培養嬰幼兒積累知識的能力，被調查者均不關注。由此可見，對于兒童的早期教育家長更多關注的是嬰幼的潛能開發、身體素質和語言情感能力的表達，而很少關注學齡期需要面臨的知識積累問題。這就意味著嬰幼兒早期教育工作的發展更多集中在兒童的素質提升、潛能發揮、關注兒童早期發展的多元性等方面。

同時，課題組在訪談中了解到，目前杭州市基層社區缺少嬰幼兒早期發展的公益服務項目，很少專門為嬰幼兒早期發展留置公共服務空間，0-3歲嬰幼兒家庭大多利用周邊幼兒園、小學等公共場地共度親子休閑時間。

三、建構社區支持式的嬰幼兒早期教育服務體系

（一）建立社區托育服務平臺，為嬰幼兒家庭提供針對性服務

引進優質早期教育服務機構，搭建社區托育綜合服務平臺，建立社區嬰幼兒家庭檔案，為嬰幼兒家庭提供經常性、針對性服務。社區可以結合政府購買公共服務形式，引進具有良好口碑的早教機構，為社區嬰幼兒家庭提供低償服務。搭建社區托育綜合服務平臺，既方便提供專業服務，又方便家人就近照料，以此減輕老年人照料嬰幼兒的壓力，同時讓孩子在優質托育機構中享受高質量的專業服務，有效促進嬰幼兒的發展。另外，家庭的經濟條件和家庭成員的文化水平不同，對嬰幼兒托幼服務的需求不同，可以在建立社區嬰幼兒家庭檔案的前提下，讓嬰幼兒家庭選擇不同類型的托育服務。

（二）加強地方托育機構的管理，規范嬰幼兒托育服務市場

目前，市場上的嬰幼兒托育機構多數是營利性早期教育中心，沒有統一的規范管理制度，使得嬰幼兒家庭在選擇托育機構時缺乏信心。政府相關部門要加強對各托育機構的管理，規范嬰幼兒托育服務市場，解決目前嬰幼兒托育服務中存在的各種問題，盡力滿足嬰幼兒家庭的托育需求。首先，社區要加強與政府各職能部門的聯系，整合衛生健康、婦聯、教育、民政等部門的力量，共同促進嬰幼兒托育服務穩定發展。民政部門在基層政權建設過程中要充分發揮公共服務功能，激活地方社會組織的力量，以政府購買的方式支持社會組織開展和實施育兒服務項目。其次，建立規范的托育服務管理體制，盡快出臺嬰幼兒托育服務的管理辦法和實施細則，將0-3歲嬰幼兒托育服務納入政府公共服務體系設計，嘗試建立政府購買、社會組織參與、社區對接、家庭聯動、兒童參與的社會服務模式。最后，結合地方嬰幼兒服務中心或疾病控制中心，全面建立嬰幼兒健康檔案，為社區引進不同類別的托育機構創造良好條件。

（三）以社區為中心，整合各種托育服務資源

以社區為中心，實現社區工作者、社會工作者、早期教育服務人員、社會愛心人士之間的聯動和融合，共建社區托育服務平臺。以社區托育綜合服務平臺為支撐，發揮社區、社會早教機構、社會組織、家庭等各個行為主體在托育服務綜合平臺中的作用。挖掘和利用社區居委會中關于社區居民的基礎信息，整合社區內各種嬰幼兒教育優勢資源（幼兒園、托育中心、衛生所、兒童醫院等），引入優質早教機構，倡導社會愛心人士特別是早教專家和有豐富經驗的育嬰師以及家庭治療師等參與到社區的托育服務活動中。當嬰幼兒的家庭照料者是祖輩群體，社區可以發揮自身的綜合資源優勢，邀請早期教育領域的專家為他們提供專業的照料指導，幫助解決嬰幼兒照料中出現的隔代分歧、觀念不一等問題。

（四）在職場環境為年輕女性照護嬰幼兒提供便利

在職場環境建立母嬰室、托嬰中心，為職場女性提供更多的親子活動時間，促進嬰幼兒安全型依戀人格的形成，同時便于職場女性在專職工作和照料嬰幼兒之間統籌兼顧，取得平衡。同時，要對市場上的托育服務機構進行等級評估，規范托育服務機構的運營，運用淘汰機制篩掉不合格的托育服務機構，為職場女性可以找到放心的托育服務提供保障，并建立便于職場女性與托育服務機構互動交流的網絡管理平臺，增強職場女性與各類托育服務機構之間的信息交流和資源共享。另外，要充分發揮媒體在嬰幼兒托育服務方面的宣傳和監督職能，鼓勵媒體開辦科學育兒欄目，為職場女性能夠較容易地獲得托育服務信息提供便利。

（五）建立一支多學科融合的嬰幼兒托育服務團隊

多學科融合的嬰幼兒托育服務團隊應包括負責管理的社會工作者、從事托育的早教工作人員、進行指導的育嬰專家。不同學科的托育服務人員發揮不同作用，共同推進托育服務工作。首先，可以在社區或街道為嬰幼兒留置相應的活動場地，建立嬰幼兒托育服務中心，結合嬰幼兒家庭發展狀況，開展親子培訓、家庭照顧者指導工作。其次，嬰幼兒托育服務中心可以形成聯席會議制度，建立托育服務指導者與區婦聯、衛健委等部門人員和早教機構之間的協調溝通平臺，進一步推進省市區早教工作。再次，以社區（街道）為平臺，建立親子指導站，并結合街道婦聯干部指導專職托育服務教師。最后，在親子指導站為0-3歲嬰幼兒參與活動建立活動記錄卡，記錄0-3歲嬰幼兒家庭參與社區活動的情況。活動記錄卡與社區志愿服務時長結合，參與社區志愿服務活動的家庭憑志愿服務時長，可免費參與社區托育服務活動，建立社區托育服務公益時間銀行。通過多學科嬰幼兒托育服務團隊的一系列活動，推動各項托育服務工作真正落實。

綜上所述，建立完善的嬰幼兒托育服務體系，需要社會各界的共同努力，尤其需要發揮社區在嬰幼兒托育服務中的關鍵作用，構建社區支持的嬰幼兒托育服務體系。將嬰幼兒托育服務納入以社區為基層單位的公共服務體系，加大對嬰幼兒托育服務項目的支持力度，依托社區閱趣館、兒童之家、幼兒園、社區衛生服務站及周邊公辦托育中心，為0-3歲兒童及家長提供新生兒家庭教育指導、新生兒喂養、照料、托管等托育服務，是解決0-3歲嬰幼兒公共托育服務問題的重要措施。借鑒國外0-3歲嬰幼兒公共服務的政策和實踐經驗，厘清政府、市場、社區各行為主體在嬰幼兒公共服務中的作用，充分發揮社區在托育服務中的主體作用和紐帶作用，建構比較完善的公共服務體系，在了解嬰幼兒托育服務發展現狀和困境的基礎上提出相應解決措施，將加快推進0-3歲嬰幼兒托育服務體系的良好發展。