孤兒成年后社會安置問題與對策研究

惠志娟 黃繼雄

摘要：從20世紀90年代末開始，我國個別城市開始探索兒童福利機構孤兒成年后社會安置的模式，但至今國家層面尚未出臺關于兒童福利機構孤兒成年后社會安置的政策。在學習和借鑒其他省市有關工作經驗的基礎上，廣東省廣州市于2016年出臺《廣州市社會福利機構成年孤兒安置試行辦法》，積極探索具有廣州地方特色的孤兒成年后安置模式。本文將通過對廣州市兒童福利機構孤兒成年后社會安置過程中遇到的問題進行分析，并嘗試提出對策。

關鍵詞：兒童福利機構;成年孤兒;成年后社會安置

一、廣州市孤兒成年后社會安置的現實需求

1018年廣州市兒童福利工作會議的數據顯示，截至1018年底，廣州市總共有孤兒1800余人，其中，兒童福利機構集中養育的孤兒約有1500人。據統計，廣州市兒童福利機構孤兒成年后具備獨立生活能力的人數達到200余人。早在2006年，廣州市社會福利院通過向政府申請廉租房創辦“青年公寓”，建立就業“中轉站”機制。“青年公寓”的設立對孤兒成年后從“供養人”逐步轉變為“社會人”發揮了重要的推動作用。由于孤兒成年后戶口仍屬于福利院集體戶，住房也是福利院為其租賃的，他們對福利院仍存在較強的依賴心理。按有關法律的規定，孤兒成年后福利院對他們已沒有監護的義務和責任，但仍要擔負其就業、住房、醫療等事務，遠遠超出福利機構的職能范圍，孤兒成年后的社會安置問題成為困擾機構發展的瓶頸。

二、全國各地成年孤兒社會安置政策的各項實踐

近年來，各地政府和兒童福利機構都在孤兒成年后的安置出路上進行探索，一些省市陸續出臺了本地區孤兒成年后的安置辦法。

早在2004年，江蘇省民政廳《關于妥善安置社會福利機構成年孤兒的通知》中明確規定，對成年孤兒的安置必須堅持不同對象不同安置的工作指導原則，切實解決成年孤兒的住房問題。在安置方法上，可采取“政府資助，指令到區，社區安置，自食其力”的政策。根據均衡負擔的原則，各市可根據福利機構成年孤兒的數量，將安置指標分解到所屬區、縣，原則上每個區、縣每年安置1至2名成年孤兒。

山東省青島市人民政府于2005年出臺《關于成年孤兒安置的意見》，提出由兒童福利院為年滿18周歲的成年孤兒購置一套60平方米的經濟適用房（住房產權歸福利院），并一次性配置必要的生活用具和用品，成年孤兒由青島市內四區輪流負責給予一次性安置就業。

2009年5月，北京市民政局等六部門出臺關于《北京市兒童福利機構孤兒成年后安置辦法》（京民福發[2009]217號）有關事宜的通知，根據這一辦法，具有獨立生活能力和勞動就業能力的孤兒成年后，由送養地的區縣政府負責安置;不能確定送養地的，由市民政局指定區縣政府安置;由市、區縣兩級財政提供每人15萬元的一次性補助金。

天津市在2014年出臺了《天津市兒童福利機構孤兒成年后安置辦法》（津民發[2014]68號），規定自2015年1月1日起，天津市兒童福利機構集中供養、擁有本市集體且具有一定獨立生活能力和勞動就業能力年滿18周歲的成年孤兒，將經過評估給予住房、就業培訓、戶籍遷入社區等方面的社會安置，每名成年孤兒的安置費為15萬元，安置過渡期為2年。

2017年，上海市政府辦公廳轉發市民政局《關于上海市兒童福利院集中養育成年孤兒回歸社會安置工作實施意見》的通知（滬府辦[2017]7號），其中規定：“由市兒童福利院集中供養、具有市兒童福利院集體戶口，年滿18周歲且已完成學業，經綜合評估具備回歸社會生活能力的孤兒落實安置，安排就業、解決住房和戶口問題。市級安置補貼標準為每人30萬元，不足部分由區級財政予以保障……市級安置補貼用于統籌解決成年孤兒回歸社會安置的住房、裝修、維護、稅費等與房屋有關的支出以及一次性生活必需品的添置。”

調研發現，上述各地政府安置成年孤兒的做法存在一些弊端：有些區政府積極性不高，難以落實成年孤兒的工作崗位;房屋產權屬福利院，成年孤兒只有使用權，當房屋需要拆遷或者修葺時，他們又會找福利院，對福利院仍然有很強的依賴性。經過研究，筆者認為較為適合的做法是由成年孤兒所在的福利機構負責具體安置工作，理由如下：一是成年孤兒一直在福利院長大，由福利院運作安置能夠較好地銜接培訓、輔導、申請住房、指導就業等工作，幫助成年孤兒平穩過渡;二是公租房分配主要由市住房保障辦公室統籌，區公租房房源有限且分布不均，讓各區安置較難操作;三是安置所需資金按福利機構歸屬分別由市或區財政負擔較為合理。因此，廣州走的是一條適合實際情況的具有自身特色的安置之路。

三、廣州市兒童福利機構孤兒成年后社會安置工作的成效及問題

（一）工作成效

2016年9月，廣州市出臺了《廣州市社會福利機構成年孤兒安置試行辦法》（穗民[2016]246號）（以下簡稱“《試行辦法》”），明確對于經評估具有一定獨立生活能力和勞動就業能力的孤兒成年后實行社會安置。《試行辦法》從“政府扶助，自謀發展，院社對接，平穩過渡”的安置原則出發，滿足安置對象在生活、住房、就業等方面的基本需求，保障孤兒成年后的合法權益，促進他們自強自立融入社會。

截至1019年8月31日，《試行辦法》有效期已屆滿，廣州市社會福利院有100名孤兒成年后通過申請取得公租房實現社會安置。福利院為取得公租房的成年孤兒一次性配備家電、家具、生活用品等物資，并在三年安置過渡期內為他們代繳租金、物業管理費、水電費等費用，提供基本生活保障。同時，福利院社工與社區社工對接，為有需要的青年提供就業支持、婚姻輔導、大病救助、社區幫扶等服務，幫助他們順利融入社會。

（二）現實問題

《試行辦法》出臺后，成年孤兒希望自己能夠盡快接受社會安置。筆者全程參與了孤兒成年后的社會安置工作，發現他們在社會安置的過程中遇到了一些問題，這些問題有些是政策層面造成的，有些是個人原因導致的，具體表現如下。

1.公共租賃住房申請收入線準入標準過高

廣州市社會福利機構孤兒成年后是通過取得公租房實現社會安置，但有少數人由于凈收入略高于公租房申請標準而無法申請公租房。筆者發現，廣州市社會福利院有15位青年收入超出公租房準入標準而不能申請公租房，他們不甘心主動降薪，只能繼續住在福利院向住房保障部門租賃的“青年公寓”中。此外，有18%的公租房成年孤兒在經濟復核中因收入超出標準面臨騰退公租房的困境。如果繼續租住公租房，意味著他們每月要多付幾百元的房租，加之公租房距離工作地較遠，大部分人選擇棄租。

2.安置物資配置無法滿足個性化需求

《試行辦法》規定：“市財政按每人6.4萬元標準給予安置補貼。安置補貼由市社會福利院管理。”安置補貼主要用于為成年孤兒一次性配備家具、電器等居家生活必需品及繳納公租房租金、水電燃氣費、物業管理費等。福利院按照政府采購程序集中采購家具電器等安置物資并配送給成年孤兒，盡管福利院在采購安置物資前開展了大量調研工作，充分征求了成年孤兒的意見，但由于安置物資采取批量采購的形式，無法滿足所有人的個性化需求。

3.落戶問題

《試行辦法》規定：“成年孤兒入住公租房手續辦理完成后，社會福利機構可以憑該成年孤兒的《公共租賃住房租賃合同》，按公安部門戶籍管理相關規定協助其將戶籍遷入公租房住址。”實際上，很多成年孤兒不愿意將戶口從福利機構遷入公租房住址，截至《試行辦法》有效期滿，僅有14人將戶口遷出。部分成年孤兒認為，單純遷移戶口沒有附帶其他福利，而且自己沒有公租房的產權，一旦戶口遷出福利院將無法再遷入，擔心退出公租房后落戶成為問題。

4.失業問題

個別成年孤兒因為自身殘疾或患病面臨社會安置后經常性失業。按照《試行辦法》規定，成年孤兒在安置過渡期內被用人單位解雇超過10次，經社會福利機構評估并報市、區民政局批準，可立即轉回社會福利機構安置。成年孤兒已經習慣在社區生活，即使面臨失業的窘境，也沒有提出返回福利院安置。

5.“看病貴”問題

筆者了解到，成年孤兒就業后應該參加職工醫保，但由于工作不穩定，大部分青年沒有加入職工醫療保險，看病時要承擔昂貴的醫療費用。筆者的一個服務對象在社會安置后查出患有癌癥，需要進行幾次手術治療，醫療費用負擔很重，她自己沒有參加醫療保險，于是筆者幫她申請了醫療救助，但是這種救助屬于事后救助，即憑出院發票報銷費用，他們的經濟能力難以承擔住院押金等費用，“看病貴”問題成為成年孤兒最擔心的問題之一。

四、建議對策

（一）降低孤兒成年后申請公租房收入線準入標準

在兒童福利機構長大的大部分孤兒身患殘疾，成年后沒有父母和其他親屬的支持，在社會中獨立生活的壓力非常大，抵御風險的能力也十分有限，筆者建議降低孤兒成年后申請公租房的收入線準入標準，并在安置過渡期內免予經濟收入復核，使他們能夠在社區穩定生活，免除后顧之憂。

（二）允許成年孤兒根據自身需求自行購買安置物資

為滿足成年孤兒對安置的個性化需求，建議改變過去由兒童福利機構集中采購安置物資的做法，設定為兒童福利機構安排工作人員陪同成年孤兒自行采購安置物資。安置過渡期結束后的剩余安置補貼一次性劃入其個人賬戶，最大限度讓安置經費用在成年孤兒身上，提升其幸福感。

（三）制定戶口遷移辦法

為消除成年孤兒對戶口遷移的顧慮，應鼓勵遷入公租房的成年孤兒落戶至公租房地址。在街鎮層面設立公共集體戶，允許退出公租房的成年孤兒落戶至實際居住地的街鎮公共集體戶。在安置過渡期內因病或意外喪失勞動能力的成年孤兒，由供養機構按照特困人員的標準重新安置，戶口遷至供養機構。

（四）加強院社合作，提升孤兒成年后的社會適應能力

福利機構要加強對成年孤兒的就業輔導，充分尊重其個人意愿，遵循自主擇業的原則，做好主動就業的引導。同時，對于就業不穩定的成年孤兒，福利機構應加強與社區服務機構的合作，共同做好對成年孤兒的職業技能培訓、生活能力培養以及社會適應訓練等。

（五）鏈接社會資源，為成年孤兒提供醫療保障

鼓勵企業或社會組織面向成年孤兒這一特殊群體建立大病救助基金，成年孤兒遇到重大疾病可向基金申請緊急住院津貼救濟，作為現行醫療保障制度的有益補充。