從治理到國家治理：治理研究的中國化

郭汗青

關鍵詞：治理;國家治理;政府治理;中國化

世界范圍內諸多理論概念，如果本身實用性較強，有巨大應用價值，那么在提出之時便會受到各國關注，在克服水土不服現象，和各國實際經驗相結合的同時，基于各國特定環境展現出新的含義和生命力，成為一種獨立自主的理論體系。“治理理論”正是如此，在引入我國之后，經過學術界多年爭論和探索，不斷通過探索實現本土化，可謂是對我國數十年治理模式變革的集中反映。具體說來，20世紀80年代，我國學者重點討論的話題深受西方世界影響，大多數圍繞民主自由，那么從進入90年代開始，則重點轉向“治理”，直至2013年我國提出了國家治理體系與治理能力現代化的要求，令“國家治理”的重要性呼之欲出，成了現階段政治學與社會科學研究備受關注的關鍵點。社會科學的研究課題，無論何時都應回歸到社會實際需求，不能成為空中樓閣，僅做理論研究，因此學術界話題方向的轉變，也是對國家治國方略的良好體現。“治理”到“國家治理”的轉變，在“治理”問題的理解上，究竟應當歸于本原，求諸于西式理解，還是應當充分和我國實際情況結合，實現本土化。回歸到當前社會背景，在實際治理時應采用何種方式。若想有效解決這些問題，就一定要先理解治理概念與理論。

一、“治理”研究起源和引介

西方國家的治理，主要側重點（governance）是公共部門管理改革，綜合體現了社會公共事務處理方式的轉變（統治-管理-治理），涉及新公共管理（new public management）、企業家政府（entrepreneurial government）、治理（governance）等概念。在英語中，governance源于古典拉丁語和希臘語，有掌舵（steering）含義，同government在含意上相對重合，都蘊含掌舵與引導之義。20世紀80年代末，在世界銀行的報告中，基于非洲發展問題的研究，首次出現了“治理危機”概念，這之后才有“治理”詞匯的廣泛使用，尤其是在后殖民地與發展中國家政治生態的描述上更是常見。

在治理研究中，以英國學者羅茲與格里·斯托克為代表。羅茲對“治理”概念，基于對象的不同，主要有以下幾種：1.若對象為小國家管理活動，則實質為國家通過減少公共開支的形式，通過小成本換取高收益;2.若對象為公司企業管理活動，則實質為運行組織體制監督、控制工作的落實;3.若對象為新公共管理活動，其實質為通過市場激勵作用，與私人部門管理方式，實現公共服務與政府的融合;4.若對象為善治，則其實質為公共服務體系，和法治、效率、責任等息息相關;5.若對象為社會控制體系，其實質為政府和民間、公共和私人部門之間的溝通合作;6.若對象為自組織網絡，則其實質為在信任和互利基礎上形成的社會協調網絡。

在2007年，羅茲在“治理”概念基礎上，將其統一概括成新理論，也就是將其視作一種新方式，在新過程、新條件下，用于實現對社會的管理。在此基礎上，學者格里·斯托克又提出若干新論點：1.治理來自于政府，同時也包含來自公共機構的行為;2.治理并非黑白分明，在解決經濟問題和社會問題階段，往往在權責劃界上不夠明確;3.治理對權利依賴較為明確，這種依賴關系在集體之間，或社會公共機構之間都普遍存在;4.參與治理各方的最終發展方向并非孤立，而是形成自主網絡;5.針對公共事務治理的方式和技術并非一成不變，而是需要不斷探索和革新的，政府應當負起責任，落實對公共事務的引導控制工作。

二、治理研究中國化的探索

自從治理理論進入中國學者的視野，中國學者就從未停止過研究和爭論。主要爭論點集中于，西方治理理論是依托市場機制的完善性，但我國無論是政府職能落實還是市場潛力的開發，都尚存在巨大提升空間;西方國家社會發展起步較早，發育較完善，而我國公民的社會網絡信任度尚未達到治理理論標準。爭論過后，學術界普遍能認同治理理論的價值，但是如何和我國政治發展實踐相結合，方向的確定依然任重道遠。

需要注意的是，西方學者在“治理”概念提出時，并未嚴格規定主語，也不具體規定只有政府才能治理的說法，在治理時更傾向于讓政府放棄使用強制性權力，主要采用協商形式，加強與其他行動者之間的溝通和交流。基于此，治理理論在引進中國之后，主要出發點在于政府角色的定位問題。政府治理是對我國政治制度改革的綜合體現，這一點上，我國極具特色，走出了不同于西方國家的政治改革道路。

治理理論在國外，主要側重于討論政府分權化問題，國內學者在討論治理理論時，主要對國家各級政府產生的積極作用給予更多關注。一部分學者在論述概念時，主張治理的權力逐漸向政府回歸。由于經濟全球化的沖擊作用，傳統政治治理模式也在一定程度上迎來了挑戰，但是在可預見的未來視野內，國家欲政府政治權力主體作用，仍然是不可動搖的，這也側面說明了，若想提升治理效果，則必須要依靠權威主體。視野拉回我國，我國的顯著特點，就是公民社會起步時間較晚，在階層分化與社會結構上尚處在不平衡狀態，未達到多元協商的效果，很容易和共贏的目的背道而馳，出現強者恒強、弱者恒弱的局面。基于此，若想放低政府姿態，和其余社會主體強化合作，就贏當對政府角色進行重新定位。一些學者將政府角色，從“劃槳”轉為“掌舵”，一語中的，是十分精準有趣的。治理理論側重政府適當放手的要求，將社會事務的管理權歸還社會，活用市場機制，推出各項政策工具，激活社會與民間組織的產品生產。

我國學者在思考政府治理模式階段，“服務型政府”作為一種集大成的概念，是我國各級政府長期以來，落實改革的最大目標。“服務型政府”的建立，并非改變以經濟建設為中心的發展地位，完全替代政府促進經濟發展的功能，轉換成公共服務，而是將政府職能邊界不斷細化，具體規定政府的權責邊界。著眼其行政理念，“服務型政府”主張政府權力向社會讓渡，重視對公民權利的追求，以求達到多元主體協同共治的效果，在治理工作的落實上，積極發揮社會力量優勢;著眼其組織結構，“服務型政府”對政府管理方式的改革，組織結構的優化尤為重視，提升內外溝通效率，從而達到政府職能提升的目的;著眼其行為模式，“服務型政府”更重視政府行事的透明化、制度化、民主化，對公民權利形成強有力保障，踐行有限政府理念。

由此可知，“治理”作為政治理念的價值不容忽視，作為政治行為更富工具性。若將“政府治理”作為一種政府角色定位的探索方式，那治理評估就是對基層社會創新的有效總結，對改革發展方向形成良好導引作用。除此之外，學術界也有不同研究路徑，該路徑強調將“治理”作為技術手段的一種，對治理評估體系構建進行系統討論，產生的研究成果同樣汗牛充棟。針對評估體系進行構建，致力于評價標準的確立，其本質就是對治理內涵不斷豐富，在社會改革目標基礎上，明確方向問題，在政府職能基礎上進行績效評估。治理理論作為管理工具的一種，涉及評估目的、內容、主體和方式等多方面問題。基于治理理念，評估原因將更為明確和重要，更注重透明度、合法性。

三、治理研究中國化——國家治理

治理理論作為舶來品，先前受西方治理理論影響較為明顯，因此更側重政府職能的討論。自從十八屆三中全會樹立治理能力現代化目標之后，國家治理作為涉及多領域改革的表述方法，出現在學者探討中的次數逐漸增多，因此現代國家治理體系的構建，將是未來學者討論的重中之重。在我國傳統政治思想當中，國家和“治國平天下”一脈相承，都有“治國理政”的訴求，在中國共產黨早期文獻中，針對國家治理的描述，通常為“黨領導人民治理國家”。作為重要概念，“國家治理”體系與能力等概念，也是首次出現在十八屆三中全會上。簡單說，就是針對政治、經濟、文化、生態、社會等各個方面進行改革，在黨領導下，由人民當家做主，通過依法治國方略實現治理的統一，使“治理”逐步拓寬研究面，上升至“國家治理”層面。

可以發現，治理理論上升至“國家治理”之后，仿佛治理作為一種政治行為，被重新賦予了主語，治理理論在權力行為的行使上更強調多元化，但國家治理又將作何解釋。在事關政治學學術傳統研究中，國家相對于個人自由是相對復雜的，既可以成為捍衛者，也可能出現國王進房子的問題，成為個人自由的潛在威脅。西方學者福山在相關書籍中論述政治秩序起源問題，提出事關現代政治制度形成的重要組件：國家、政府與法制，在國家發展動力上更重視國家能力。福山認為，政治模式的成功，和組件之間的平衡性是密不可分的，而世界各國政治傳統，和國家能力建設水平的高低、起步時間早晚、最終成敗是息息相關的。如果國家治理能力相對脆弱，就會導致國家被民主力量裹挾，深陷民主負面影響，如同伯羅奔尼撒戰爭中，雅典城邦因過分重視民主力量，最終吞下失敗苦果。只有保證強大的國家治理能力，才能實現真正的民主化轉型，不斷向有利民主方向發展。國家治理應保證負責的有限性，這類觀點已經在學術界獲得了普遍認同，在一定程度上也事關未來中國國家治理的方向。

我國學者認為，國家治理嚴格區分，可定義為狹義與廣義兩種。具體而言，狹義國家治理僅是治理政治領域，也就是治理各級政府管理方式;廣義國家治理則是擴展到國家范圍，不局限于某一治理主體，基于國家概念，包含地理疆域與政治概念。國家治理在一定程度，也被多元主體協同共治理念所影響，在演化方式上不是一蹴而就的，而是趨向于漸進式，并非對西方政治學理論進行簡單套用。

國家能力概念的提出，在相關文獻中早有論述，學者在國家能力定義層面，重點強調國家意志、目標轉化成現實的能力。在基礎性國家治理能力部分，主要包括認證、規管、統領與再分配能力等。首先應當對國家治理體系進行橫向分解，在改革目標環境下，融入國家治理要求，站在結構功能主義角度上，致力于我國現代治理體系的構建。在此基礎上，有學者將其分成若干部分，幾個體系具有較強互動性。

其次，應當對國家治理體系進行縱向分解，根據權利層級的不同，得到分屬不同層次的內容。具體有基礎制度、基本制度與具體制度等不同框架，對國家治理基本任務進行大體概括。其中，具體制度包括各級政府推出的政策、規章，具有適應性;基本制度包括基本經濟制度、政治制度、社會制度、選舉制度、政黨制度等，具有穩定性;基礎制度包括憲法體制、保障原則、施政原則等，具有耐久性。

最后，對現代化要素進行分析，基于現代化視角出發，明確現代國家治理宏觀原則與領域標準。部分學者針對國家治理體系，提出了一般屬性、國別屬性、任務屬性。其中，一般屬性主要包含三項要素：政治合法性、國家能力、主體結構。也有學者之處，國家在事先治理能力現代化時，有賴于各個要素之間的統一和結合，更重視頂層設計，形成創新治理制度的持續推動力，優化市場與社會的資源配置，充分發揮政府職能，實現治理方式的創新。

綜上所述，治理林論作為西方國家舶來品，在中國化過程中進行得較為順利，克服了種種水土不服的問題，未能受到拿來主義的影響，形成了系統的理論體系，是學術界對中國特色治理模式的集中體現。國家治理則是在明確政府定位之后，基于中國實際發展階段，在有限政府構建前提下，強化社會管理。除此之外，國家戰略也相應從經濟建設的中心地位，更重視政治、文化、社會、生態等方面的建設工作，這也集中體現了治理理念。盡管我國和西方國家在主體作用上無可比性，但是卻是朝同個趨勢發展。隨著中國的改革深化，各級政府更應當重視國家治理的作用，真正實現現代化治理。

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