城市社區社會工作服務的項目制分析

謝景慧

摘要：“項目治國”背景下，項目制成為當下政府購買服務、社會工作參與社區治理的一種主流方式。本文通過參與式觀察法，從社會工作服務質量的角度對社區層面的項目制運作進行利弊分析，項目制在社區社工服務中具有提升組織自主性、改善服務質量、提高服務效率、調動居民參與等積極作用，也存在項目導向下的服務“內卷化”、制度性差、行政式評估導致“社工變寫工”等消極作用;最后在項目制背景下提出改善城市社區社會工作服務質量的建議，以期實現政府購買服務項目制的福利性與公共性的初衷。

關鍵詞：政府購買服務;社會工作;項目制

項目制是在國家分稅制改革背景下，為解決地方財權與事權不匹配的問題，通過中央到地方自上而下的財政轉移支付的方式，對社會服務與社會建設的項目進行資金支持，一般以中央政府“發包”、地方政府“打包”、基層政府“抓包”為運作邏輯。社會工作服務項目的運作線條是各級政府直接面對社會組織，將公共服務項目通過各級政府部門的直接購買、社會組織的傳遞而到達受眾對象，這是“項目治國”背景下社會工作服務項目制的不同之處。從2012年中央財政首次購買社工服務后，越來越多的公共服務以項目形式打包給社會組織，政府提供資金并監督社會組織的行為，社會組織承接項目并由此獲得資金。同時，從中央到地方的購買級別不斷拓展，購買服務的領域、金額與數量不斷增加。

社區是當下各個部門都很重視的治理單元，也是社會工作的重要實務場域。社會工作參與社區治理的機制與途徑一直是備受關注的研究議題，項目制為這個議題提供了思路。在項目制這個載體中，社會工作獲得了一定程度的發展資源，證實了自身在社區治理中的作用與價值，促進了基層治理格局的轉變，但是，項目制也給社會工作的社區服務帶來了一定限制，如資源驅動性與服務專業性、傳統行政導向與專業獨立性守護、技術理性與價值理性之間的沖突等，如何在項目制線條中充分發揮社工服務的專業性、有效性是本文重點關注的內容。

本文采用參與式觀察法，對G市的政府購買社區社會工作服務項目的運作過程進行觀察，發現項目制在社區社工服務中具有積極作用，也存在一些問題。因此，基于項目制的客觀框架，本文嘗試對城市社區社工服務的項目制提出改善建議。

一、項目制概述

目前，多位學者從不同角度對項目制進行了闡述，渠敬東認為項目制是為了實現國家公共服務與資源配置而進行資金轉移支付的載體，是為保證國家治理意志順利實現的有效機制，具體運作表現為在中央集權模式下，在“自上而下”的控制線條下融入“自下而上”的市場化競爭機制，從而演化出一種新的“四兩撥千斤”的國家治理結構。國家通過項目制實施基層治理，推動各項事業發展，同時也意味著政府治理理念與行為的變化，即由單純的經濟發展的經營性行為轉變為以公共服務為本的社會治理與綜合發展行為，其中，法治化、規范化、專業技術化和標準化是項目制的核心議題。

項目制已經成為一種基層治理方式，也是一種國家資源動員方式。政府購買服務和社會工作服務項目都是在這樣的大背景下派生出來的，并遵循其規則，這為社會工作提供了新的空間，為社區治理提供了新的力量，但是如何在項目制框架內避免產生消極的負面效應是值得認真思考的問題。

二、城市社區社工服務項目制的優點

（一）賦予社會組織與社區服務一定的自主性

我國基層治理模式正在從“管理型”向“服務型”轉變，政府通過項目制將公共服務打包給社會組織，在資金使用和服務監督等方面發揮作用，具體做什么服務和如何開展服務都由社會組織從理念或功能定位出發自行決定。這一方面賦予了社會組織與社區服務一定的自主性、合法性和運作活力，從而充分發揮社會組織服務的獨立性與福利性;另一方面提高了社區服務的有效性，實現了公共資源與服務需求的有效匹配。在經濟發展相對落后的G市，政府的治理理念轉變有所滯后，大多數社區仍然采取傳統的行政式管理模式，在此背景下，項目制成為社區服務組織保持獨立性與專業性的有效途徑。

（二）改善服務質量

不同于傳統“管理型”的科層控制，倡導以人為本、改善民生的社會組織通過申請政府項目而對社區特定群體或特殊領域進行服務，一方面可以有效應對社會轉型變遷所產生的新問題、新群體，緩解社會矛盾在社區層面的張力;另一方面，社區組織能夠通過多樣化的專業服務，有效回應社區居民因為生活質量提升而不斷出現的發展性需求，從而提升社區福利水平，促進社區和諧發展。例如：G市某社會工作服務社為社區提供的多樣化服務，既有留守兒童關愛、殘障人士康復、社區矯正服務等治療性服務，又有老年文藝組織培育、社區教育、兒童能力培育等發展性服務，這些服務使社區充滿了人情味與活力，也使該社區因其服務質量而成為市內社會組織參與社區服務的典型代表。

（三）提高社區服務效率

由于中央及地方財政的結算制度因素，項目制服務項目一般均要求一年一結算，即社會組織承接的政府購買服務必須在年內完成申請指標服務并通過項目評估，這無形中提升了社會組織的服務效率。而且，項目制的精細化管理嚴格將服務指標與時間相匹配，并將之作為項目評估的重要指標，這種流水式的項目規劃與評估促使社會組織有步驟、有期限地開展社區服務，避免了傳統管理與服務過程中的拖沓現象，大大提高了社區服務效率。

（四）調動公眾積極性

項目制要求社會組織立足于社區內某一群體的服務或者某一領域的服務，有很強的針對性與目標性;社區服務有明確的衡量指標，這使得服務具有很強的可操作性與可視化效果;同時，由于基層服務的多樣化訴求與基層組織的先天性親和，政府越來越鼓勵多領域、多類型的社會組織、社區內生組織甚至居民團體積極參與社區服務。這些因素疊加擴大了參與主體的范圍，也有效調動了公眾的積極性。如每年G市的政府購買服務，社區內的文藝團體、愛心退休人士組成的社區組織、其他地區的社會組織、地區行業協會等都可以成為項目的服務方，充分調動了社會主體參與社區治理服務的積極性。

三、城市社區社工服務項目制的局限

（一）項目導向下社會組織服務的“內卷化”困境

項目導向有兩層含義，即哪里有項目就去哪里與以完成項目指標為目標。在地區經濟發展不平衡與社會組織特別是社會工作機構對政府資源高度依賴的雙重背景下，政府購買服務的項目申請制具有一定的資源驅動性，即哪里有項目社會組織就往哪里走，如G市G區的購買力度較大，在其他區注冊的社工組織紛紛到該區申請項目。受公民社會程度嚴重不足、社會組織發展困境等客觀因素的限制，這種“游擊式服務”非常容易導致社會組織服務脫離社區實際需求。一方面，社會組織具有外來性，缺少社區的熟人網絡與群眾基礎。從學理上講，了解社區與需求、與居民建立關系是社區服務的前提，并且需要一定的過程，時間上不止項目執行周期一年。扣除兩頭的項目申請與評估時間，項目制真正的服務時間非常緊張，而且忙于完成項目指標，所以容易忽略居民的真正需求。另一方面，加劇了社會組織的流動性，不利于社會組織與居民之間建立親和深厚的關系，也不利于組織服務工作的深度開展，服務的形式化、表面化降低了居民對社會組織的信任;同時，這些因素疊加起來，對社會組織自身的合法性與權威性也是一種傷害。

以完成項目指標為目標看起來邏輯上似乎沒有任何問題，但是在觀察中發現，G市許多社工組織在參與項目申請時自身就缺乏清晰的思路，仍然年復一年地停留在“申請項目—完成項目指標—申請項目”的“內卷化”困境中，社區與服務對象“被工具化服務”，社工組織服務缺乏專業性、連貫性與專注性。從專業學理角度看，申請項目是服務于社區需求的，項目活動是服務于項目目標的，年復一年的項目申請是由淺入深地回應社區需求的專業化過程，在實際執行中，項目申請與項目活動被倒置在最高位置，社區需求被忽視，項目目標不明確，一個個社工服務項目被粗暴地簡化為前后沒有太大關系的、隨意的幾個個案或者幾次小組活動或者幾次社區活動，這些指標之間的內在邏輯難以論證。道德高地的社工行業本身就更應該持有專業自省、專業自覺，在實踐中不斷反思，在反思中不斷改進，這樣才能跳出“內卷化”的發展怪圈。

（二）制度性差

項目制的一個突出特點就是隨意性強，沒有明確的制度標準與規定，今年實行的項目可能會因為各種因素在來年被取消;而且，項目制的經費額度缺乏科學的制度標準，會隨時受到外界因素的影響或增加或減少，導致項目制過程中的很多瑣碎細節的科學性與合法性無從考證。同時，政府購買服務的資金也缺少制度性保障，受部門或者領導人的影響較大。G市的政府購買服務在2019年之前一直由群眾工作委員會負責，但2019年初G市下發政府機構改革方案，市、區兩級的群眾工作委員會被取消，直接導致2019年的政府購買服務中斷，特別是社會組織對政府的依賴較強的西部地區，政府購買服務中斷意味著很大一批社會組織與社區組織可能會面臨解散的風險。

（三）行政式評估帶來的“社工變寫工”

G市政府及各區縣購買服務的評估工作均交付第三方組織來評估，中期評估、預評估、終期評估、考核評比等節點多，日常的文書資料壓力大，花費社會組織大量的時間和精力。社會組織介入社區服務是我國社區由“管理型”向“服務型”轉型的必然趨勢，社會組織需要在社區需求的基礎上，發動居民一起解決社區矛盾，增進社區福利，培育社會資本與社會支持網絡等，但是，社會組織在有限的時間、人力等客觀條件下，科層指標往往成為項目的首要任務，很多時候容易外化為幾個個案服務、幾次小組服務或者幾次社區活動，這種“活動串燒”無疑會影響組織服務的質量。社會組織還要面臨各方的檢查，行政式的迎檢工作也容易給社會組織帶來許多負擔。從評估過程與評估方式來看，過程資料是評估的主要依據，資料導向容易引發“搭便車”現象，即幾個社會組織或者項目從同樣一次活動中各取所需的投機主義，造成職業行為扭曲。

四、社區服務層面項目制的完善建議

（一）實行社會組織社區服務駐地化

從長遠發展度看，社區問題解決、弱勢群體服務、社區福利提升等將是一項沒有盡頭的深耕工程，所以，社區應該成為社會治理的基本著力點和社會組織發力的基本田野。在政府購買服務項目制的背景下，可以從以下幾個方面促進社會組織在社區落地生根。第一，“留住它”，實行城市社區社會工作服務專項化，實現“以項目為本”向“以社區為本”的導向轉變。通俗來說，在目標層面就是通過項目制載體服務社區，而非在社區范圍內表面化地實現項目制。在清晰的價值導向基礎上，形成城市社區服務購買的專項制度，更好地為社會工作專業力量不斷深化社區服務提供基本的制度與資源保障。第二，“讓它留得下來”，加大對城市社區服務項目的購買力度。通過對G市的社區服務機構觀察發現，許多社會工作機構出現流動性服務的原因在于項目購買力度小，無法生存。因此，作為在基層社區傳遞社會福利的職業化行為，社會工作服務項目需要足夠可以支撐服務質量與組織運行的經費投入。第三，“讓它能夠留下來”，構建社區服務質量的多元深化指標。社會工作機構在社區落地生根不僅僅是組織形式上，更重要的是在社區居民心中落地生根，而真正回應社區與居民需求的服務才是專業、優質、深入人心的服務。因此，應構建由淺入深、由點到面的持續性服務指標，提升服務的專業性，與居民建立互信親密的關系，從而充分體現社會組織的公共服務理念。

（二）建立規范、持續的社區服務購買制度

當前，我國公民社會發展程度普遍不高，且社會組織發展時間較短，導致社會組織的生存與發展對政府的依賴性仍然很強。在這樣的背景下，建立規范、持續的社區服務購買制度是開展社區社會工作服務的重要前提條件。一方面，常規化并制度化政府購買社區服務的經費來源，如規定地方財政收入的一定比例作為每年公共服務購買專項資金。另一方面，加強項目制運作的過程管理，對項目審批、預算申請、資質認定、合同內容規定與簽訂等關鍵環節進行規范與細化管理。在項目內容引導方面，可以在居民與社區普通需求基礎上構建一個由淺入深、由點到面的城市社區社會工作服務基本規范，各個社區服務組織根據社區實際情況確定量化與質化的服務內容;項目審批環節，對不同類型的服務組織進行分類引導，專業社會工作組織的專業化要求要相對嚴格，新成立的社會組織一定的扶持性引導，給予非專業性組織一定的專業引導。

（三）構建社會組織的自我增能機制

社區服務質量、社會組織的自身發展、社會組織的“造血”能力及社會組織的自我提升與增能，對于當下以及將來政府購買服務的項目制運作都有重要意義。首先，加強社會組織之間的交流與合作，在服務互補互促的同時增強社會組織之間的經驗交流，使社會組織之間形成相互支持的正向網絡。其次，加強社會組織在社區服務中的督導制度建設，以此不斷提升社會組織的專業水平與服務能力。尤其在社區服務需求不斷擴展的背景下，社會組織的服務質量是衡量其專業性的直觀標準，直接有效的督導制度可以引導服務的專業方向，但也要避免督導的形式化與“不對口”現象。再次，增強社會組織的“造血”能力。當下，大多數社區服務組織都依靠“輸血”式的生存方式，且輸入方式單一，容易導致社會組織的生存能力與風險抵御能力不足。公民意識不斷增強，因而要加強與社會力量的聯結，如通過質量為本的實際行動挖掘來自公民、企業、基金會、網絡等方面的資源，形成多元的自我供給格局。

五、局限與思考

本文通過對G市社區社工服務項目制的參與式觀察，主要通過服務質量這一維度分析項目制框架下的利與弊，并針對項目制框架下的社區服務弊端嘗試提出改善建議。本文是對一個城市的觀察，無法概括普遍存在的共性，另外，只是從項目服務質量這樣一個維度進行分析，因此具有一定的局限性。

項目制的社區項目服務終究是一種輸入型公共服務，如何在社區服務中實現“輸血”式服務向“造血”式服務轉變，如何充分運用項目制線條資源服務于社區資本建設、社區自我治理機制構建等，最終實現社區多元自治的格局，這都是可以繼續思考的議題。

注釋

①作者長期在G市參與各區政府購買服務項目實踐及評估工作，并長期在G市參與調查研究工作，文中所舉案例均為作者根據參與式觀察方法得出。