完善財政支出績效評估“第三方”運行機制的探析

摘要：在現代市場經濟快速發展的背景下，逐漸形成了基于科學界定財政支出范圍之上的公共財政框架，初步形成了公共財政體系，為我國經濟社會持續健康較快發展提供了有力保障。在實際過程中，這種初級的公共財政體系并不能充分滿足經濟社會發展需求，這就需要進一步關注財政支出質量，建立和完善財政支出績效評估機制，以此完善公共財政框架結構，提升公共財政整體發展水平。本文將“第三方”作為切入點，闡述了財政支出績效評估及財政支出績效“第三方”評價現狀，分析了財政支出績效評估“第三方”運行機制存在的問題，對完善財政支出績效評估“第三方”運行機制的策略進行了深入探究。

關鍵詞：財政支出;績效評估;“第三方”;運行機制

財政支出績效評估“第三方”運行機制是在政府財政部門基礎上形成的相對獨立的社會機制，主要是對財政支出的運行情況進行客觀、公正的評價，檢驗其運行結果是否合理，具體可以分為預算安排前期評價、執行過程監督、運行結果評價等。相對于政府財政部門，“第三方”機構具有一定的獨立性與專業性，能夠保證績效評估結果的科學、權威、專業和客觀。因此，“第三方”評估機構是財政部門內部評估體系的有效補充，是當前公共財政公眾監督的重要形式，引入“第三方”參與財政支出績效評價可以讓財政運行處在陽光下。在現階段的“第三方”評估機構運行過程中，仍然存在一些問題，比如法律法規不完善、自我獨立性難以保證、監督機制有待提高等，建議提出有針對性的措施，進一步強化完善財政支出績效評估“第三方”運行機制實際價值，維護公眾財政的健康發展[1]。

一、財政支出績效評估的相關概述

財政支出績效主要指財政支出活動過程中形成的實際效果，能夠從側面反映我國政府為了進一步滿足社會公眾需求開展的資源配置活動，同時能夠體現資源配置活動及其所取得的實際效果的關系，以此凸顯政府發起的資源配置活動的有效性與科學性。

財政支出績效評價是指依照財政支出的效率性、有效性與經濟性的要求，結合合理的績效評價方法，形成統一的評價標準，利用這一標準對財政支出行為、過程、成本、成果等進行客觀、公正、全面的分析與評價，以此實現對政府財政支出活動的事前、事后與全過程控制。通過將財政支出績效評價活動貫穿于財政支出全過程，以對政府的財政支出活動、財政管理水平、財政支出資金投入風險與收益進行綜合評價，最終實現提升政府財政調控能力、優化財政資金配置、促進我國社會經濟健康發展的目標[2]。

二、財政支出績效“第三方”評價現狀

當前，我國各地區財政支出績效“第三方”評價運行機制已初步形成系統框架，具備豐富的評估功能，具有一定的權威性和專業性，不少地方引入會計師事務所參與財政支出績效評價。在此基礎上，一些地區有關部門積極探索財政支出績效評估的創新路徑，進一步落實“第三方”的實際效用，將“第三方”評估作為主要實現路徑，強化了地方財政支出績效評估的公正性、公開性，強化“第三方”運行機制的公信力。2003年，黨的十六屆三中全會明確提出“建立預算績效評價體系”。隨著我國政府管理改革的不斷推進，政府越來越多地向社會力量購買公共服務。2014年8月，李克強總理主持召開國務院常務會議，要求用“第三方”評估促進政府管理方式改革創新。自2014至2019年的五年時間，我國多個地區紛紛開展“探索實踐財政專項支出項目績效預算”工作，促使項目績效預算工作呈現出現代化、科學化、制度化、常規化的發展趨勢，有效提升了地區財政支出績效管理效率[3]。其中，作為全國探索財政支出績效管理先行省份的廣東，早在2003年就率先開展財政支出績效評價試點工作。開展財政支出績效“第三方”評價，對于轉變政府職能、完善國家治理體系具有重大意義，也是深化預算績效管理制度改革的重要實踐之一。

三、財政支出績效評估“第三方”運行機制存在的問題

（一）“第三方”評價權的法律法規不完善

近年來，財政支出績效評估“第三方”運行機制逐漸發展，且由于“第三方”評價機制屬于新生事物，尚未形成完善的法律法規體系。在政府購買“第三方”公共服務方面，現有的法律制度等級較低，沒有一套完整統一的指導規范標準，不能為有關人員提供專門、具體并具有較強實際意義的法律制度。此外，一些地區針對政府購買“第三方”績效評估服務情況提出了一系列法規和制度，但是仍然不夠嚴謹，缺乏有效的激勵性與約束性，未能完全滿足“第三方”績效評估服務的管理需求。

（二）“第三方”機構自我獨立性難以保證

相對于其他公共服務項目，“第三方”績效評估機構服務經濟社會發展，需要具備較強的公信力與權威性，且績效評估主體的運行情況能夠在一定程度上決定績效評估結果的公信力。結合當前實際分析，現階段我國各地區主要采用預算單位自評+財政部門內部評價+主管單位抽查的方法，開展財政支出績效評價活動。參與財政支出績效評價的“第三方”機構主要有高校科研單位、會計（審計）師事務所、管理咨詢公司、專業性社團（民間組織）等，在一定程度上缺乏獨立性。同時《財政支出績效評價管理暫行辦法》提出“各級財政部門、預算部門是績效評價的主體”，這就導致在實際評估過程中，“第三方”機構受制于政府部門，需要在較大程度上依靠政府部門開展工作。這種情況直接影響了“第三方”評估機構的獨立性，不能充分體現“第三方”評估機構在財政支出績效評估工作中的獨立性、客觀性、科學性、專業性與權威性，阻礙了“第三方”評估機構公信力的形成與發展[4]。

（三）“第三方”機構工作的監督機制有待提高

現階段，“第三方”評估機構的工作監督機制有待完善，其選定主要由選聘部門或者單位自行掌握，由于時間緊、任務重，難免存在應付了事、人員懈怠等影響績效評價效果的行為。在“第三方”機構運行過程中，財政支出績效管理過程主要由“第三方”評估機構獨立完成，為了保證評估質量與評估效果，需要政府有關部門充分發揮自身智能，嚴格審查“第三方”機構的資質、信譽、業務開展等情況，還需要對“第三方”機構進行重點業務指導。但是，在實際工作中，當前對“第三方”評估機構的監督力度不夠，監督工作仍然停留在基礎層面上，主要為事前監督與事后監督，缺乏過程監督，不能夠實現動態化的控制與管理[5]。

四、完善財政支出績效評估“第三方”運行機制的策略

（一）進一步完善法律法規和政策制度

要完善財政支出績效評估“第三方”運行機制，建議大力開展相關立法工作，建立健全完善的法律法規體系，制定系統的財政支出績效評估“第三方”公共服務購買政策制度，從根本上提升“第三方”評估機構的整體運行效率，以確保“第三方”評價有序進行。在這一過程中，建議對財政支出績效評估進行立法，明確“第三方”評估機構的地位、運行過程管理、運行標準、運行禁忌等，完善相關的法律條文，進一步闡明“第三方”主體相關權利與義務，以此保證“第三方”評估過程與評估結果的客觀性和公正性。

（二）推進信息公開化和透明化

“第三方”在開展財政支出績效評價過程中，往往面臨財政支出信息獲取比較困難、信息不完整等難題，直接影響了評價結果的客觀性、全面性和公信力。要完善財政支出績效評估“第三方”運行機制，建議大力塑造財政支出績效評估“第三方”運行機構的公信力。建議有關部門從“信息公開化透明化”的角度思考，積極引進現代科學技術手段，構建一套完善的財政支出績效評估體系，形成績效評價數據庫，研究設置具體、可量化的評價指標，便于提高開展績效評價具體工作的實操性，并將這一系統面向社會開放，促使廣大群眾能夠直接看到財政支出全過程，更深刻地了解“第三方”評估機構的效用，促使群眾能夠信服“第三方”評估機構，從而提升“第三方”評估機構的公信力與權威性[6]。

（三）推進“第三方”評估資金獨立

要完善財政支出績效評估“第三方”運行機制，建議關注“第三方”評估機構運行資金情況，保證其資金的相對獨立性，打破現階段對政府財政資金的“依賴”局面。在實際過程中，只有保證財政支出績效評估“第三方”機構具有穩定、充足和獨立的資金來源，才能夠避免其對政府部門產生依賴性。此外，建議建立清晰、明確的財政支出“第三方”評估機構基金制度，提出科學的預算支出扶持比例，為“第三方”機構健康運行提供強有力保障。

（四）推進“第三方”運行機制獨立

在現實條件下，“第三方”機構不可避免地受到委托方影響，其評價實施也還需要被評單位配合，因此保證其運行機制的獨立非常重要。要完善財政支出績效評估“第三方”運行機制，建議關注“第三方”評估機構的運行機制，保證其運行機制保持獨立。在這一過程中，建議有關部門根據全國統一的財政支出績效評價體系，組織開展具體的評價工作，明確“第三方”、財政部門、所屬單位、上級主管機構等各方的權利、義務、工作范圍與責任，賦予工作機構及其人員必要的職權[7]。

（五）加強對“第三方”的動態管理

要完善財政支出績效評估“第三方”運行機制，建議建立一套科學的“第三方”評價監督機制，對“第三方”機構的運行過程、評估過程進行監督，且明確事前監督、事中監督、事后監督比例，采取科學合理的監督措施。同時，調動政府部門、所屬單位和廣大群眾的監督力量，對評估質量開展科學考評，建立執業記錄檔案，進一步提升“第三方”評估機制的有效性與專業性，對違反工作規范和職業道德的行為進行處罰，防止出現“第三方”機構與被評價單位串通而偽造績效評價結果等現象。

五、結語

當前，如何有效保證“第三方”評估機制的實際效用，完善財政支出績效評估體系，是進一步推動我國經濟社會持續健康發展的重要舉措，也是貫徹實施新《預算法》、推動政府職能轉變、完善國家治理體系的具體表現。結合上述財政支出績效評估“第三方”運行問題，建議分別從法律法規、信息公開、資金獨立、運行機制獨立、動態管理等多個層面入手，優化財政支出績效評價觀念，構建現代化的財政管理體系，推動我國經濟社會持續健康發展。

參考文獻：

[1]陳思.地方財政專項資金支出績效評價探究[J].經濟師，2019（8）.

[2]李媚.我國財政支出績效第三方評估問題研究[D].昆明：云南財經大學碩士論文，2019.

[3]伍夢.完善財政支出績效評估“第三方”運行機制的思考[J].經濟研究導刊，2018（24）.

[4]高譽峰.重慶市公立醫院績效考核第三方評估機制研究[D].重慶：重慶醫科大學碩士論文，2018.

[5]葛孝億，謝小金.第三方教育評價的法理基礎與運行機制——委托代理的視角[J].教育學術月刊，2017（3）.

[6]趙金波.地市級政府應積極探索第三方評估穩步推進政府管理方式的重大創新[J].改革與開放，2016（18）.

[7]高紹安.充分運用第三方評價 全面提升法院工作 上海二中院力推審判權力運行機制改革新舉措[J].中國審判，2015（21）.

作者姓名：王海云（1983—），女，中級經濟師，雙學士，主要從事金融研究。