農地經營權抵押貸款中的金融政策研究

陳學軍 蔣廷偉

摘要：農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作激活了土地要素資源，拓寬了“三農”融資通道，撬動銀信資金大面積反哺農業和農村經濟。試點三年以來，新田試點區走出了屬于自己的發展模式。但也因為自身經濟發展起點較低、各產業先天落后等無法回避的現實問題，面臨著許多亟待解決的突出矛盾。本文根據新田縣試點調研成果，從金融機構的視角出發針對“農地”價值評估、信貸風險、信貸擔保體系、信貸審批流程等方面發現的問題提出綜合性政策建議。

關鍵詞：農地經營權抵押貸款;信貸支持;金融政策

中共中央十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保的權利，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。表面看，“農地”經營權抵押貸款試點工作是為了激活土地要素資源，拓寬“三農”融資通道，撬動銀信資金大面積反哺農業和農村經濟;從戰略的高度看，它是破除自給自足的小農經濟，促進傳統農業向現代農業轉型的劃時代變革。從全國各地區試點的成效來看，地方需要根據先天稟賦，因地制宜地實施不同類型的試點模式[1]。同時完善評估體系、明晰抵押法律地位，通過銀政合作加強經濟和行政的激勵作用，并嚴格把控好金融機構的內生性風險[2-4]。

一、調研地試點現狀

2015年底，新田縣被全國人大常委會授權確立列為農村承包土地的經營權抵押貸款試點縣之一。當地運用“1+N”工作機制，以央行再貸款等貨幣政策工具為“1”，將農地抵押貸款試點與地方政府部門的精準扶貧、創業就業、農業產業化發展等政策資源“N”相融合，調動農地抵押貸款借貸雙方的參與積極性。

（一）結合扶貧再貸款示范區推動農地試點工作

新田縣把握人民銀行在本縣開展扶貧再貸款示范縣創建的契機，獲得了人民銀行對新田縣農村商業銀行在扶貧再貸款資金規模方面的重點傾斜，通過將扶貧再貸款資金用于支持產業扶貧和小額信貸，優先支持新型農業經營主體吸納貧困戶就業、流轉貧困戶土地和采購貧困戶產品。在人民銀行1.8億元扶貧再貸款支持下，新田農村商業銀行向涉及農地抵押貸款、產業扶貧的重點企業累計發放農村土地流轉經營權抵押貸款30筆、金額4 138萬元。

（二）創新農地抵押貸款授信模式

新田縣金融機構在人民銀行的指導下開展農地抵押貸款授信模式創新，授信按照“核定額度、循環使用、憑證貸款、隨借隨還”的模式管理。2017年6月，在新田縣農村承包土地的經營權抵押貸款第二期集中授信儀式中縣農業銀行、農商銀行、工商銀行、郵政儲蓄銀行、建設銀行、農業發展銀行為舜康生態農業科技有限公司等89家新型農業經營主體授信3.21億元，涉及流轉耕地33 049畝，農戶12 261戶，其中貧困農戶8 000戶。

（三）創設“三本證書”

“三證”即：《農村土地經營權流轉證》《農村土地經營權他項權利證》和《農村承包土地的經營權抵押貸款（授信）協議書》。“三證”為型農業經營主體提供了法律層面的保障，新型農業經營主體憑《農村土地經營權流轉證》向涉農金融機構提出貸款申請，并在農村土地確權頒證管理部門下設的農村土地流轉中心辦理抵押登記過戶手續。以《農村土地經營權他項權證》的形式變更權屬名稱，抵押給涉農金融機構辦理抵押貸款。原證由土地流轉中心集中統一管理，待款項還清再交還給新型農業經營主體。經營權流轉到期解除合同以后，由確權頒證管理部門收回流轉證予以吊銷（圖1）。

二、突出問題

（一）“農地”價值評估專業性較差

當前，新田縣雖然形成了四種定價評估模式，即銀行內部定價、借貸雙方協議定價、政府平臺定價、市場評估定價，但評估人員的專業性較低，對農業各生產要素的相關信息難以全面而準確地把握。同時，在操作上評估人員隨意性較大，評估人員也不固定，不同的人員就有不同的評判標準和結果。因此，部分金融機構認為自身難以準確界定“農地”經營權價值，加之抵押物風險較大，難以處置，所以對農地貸款業務的“興趣”不大。

（二）信貸風險控制難以控制

一是《農村土地經營權流轉證》是在農戶與村兩委或新型農業經營主體之間簽訂的合同之上頒發的一個經營權流轉證明，沒有經過公證，其真實性和執行力難以識別，也沒有違約責任之類的條款，銀行信貸風險不好控制風險。二是“農地”抵押貸款按照試點方案1∶10的比例放大，一旦貸款出現風險，需要動用風險補償基金時，要面臨審批環節過多過嚴的壓力，導致風險補償基金導向力減弱。三是農地試點貸款沒有將借款人的直系親屬納入追責范圍，這也在一定程度上阻礙了農地試點貸款的發展。

（三）信貸對象單一

從調研的4鎮4村（新田縣龍泉鎮東升村、新圩鎮伍家村、陶嶺鎮周家村、驥村鎮驥村）入戶調查的結果來看，絕大部分受訪農戶已將所承包土地的經營權流轉給附近規模較大的新型農業經營主體。筆者從新田人民銀行和新田縣土地流轉服務中心了解到，試點三年以來金融機構的貸款對象基本都為具有一定規模的新型農業經營主體，而普通個體農戶獲貸較少。出現上述情況可能與以下原因有關：一是普通農戶的抵押物不足，抵押期限較長。新田縣創設的《農村土地流轉經營權證》只能解決流轉期限在3年以上，土地規模50畝以上的新型農業經營主體的融資需求。二是小規模土地的借貸收益較低，金融機構的進入意愿不強。

（四）貸款審批權受限、信貸監管固化

隨著金融改革的深入，國有商業銀行機構網點在縣城逐步委縮，與此同時，包括貸款審批權在內的信貸政策也逐漸收緊，農地抵押貸款的審批要報向省、市分行，甚至要報送總行，導致基層金融機構缺乏自主權和積極性。

此外，銀行信貸管理中要求信貸員對調查的真實性和合法性要全面全程負責，一旦農地試點貸款出現不良時，信貸員要承擔一定比例的信貸風險。而針對農地試點貸款，中央在決策中明確有盡職免責條款和免責情況，但現實中卻難以界定，信貸員很難甚至無法有效把控風險，導致被動追責，加上農地貸款業務筆數多、金額少、手續繁雜，其嚴重影響信貸員的積極性和主動性。