從規范性角度分析教師輪換政策

鄭斯月

摘 要：基于我國目前生產力及經濟發展水平狀況，區域、校際間教學資源及教師素質存在一定差距。同時，單向性的教師流動（從農村向城市的流動，同一區域則表現為優秀教師從普通學校向重點學校的流動）加劇了教育發展不均衡的問題。優秀教師資源分布不均加上“望子成龍”的文化傳統產生了各地“擇校熱”現象。筆者試從規范性角度（normative perspective），以“社會公平、教育質量及產出效率”三方面分析“教師輪換”政策在其目的和預期結果方面的相關問題以及該政策對社會發展的長遠影響。

關鍵詞：教師輪換;公平;質量;效率;價值矛盾;社會影響

1 “教師輪換”政策簡介

1.1 政策背景

盡管我國在九年義務教育推廣中取得令人矚目的成果，使義務教育普及率超過99%，但在現行的教育體系下我們的教育依然存在許多缺陷，如教育公平與教育質量等問題。教育公平問題主要表現為高質量的教育資源在不同地區和學校之間分配的不均衡。優秀教師作為社會稀缺資源普遍集中于經濟較發達地區，同一區域內則集中于重點學校，這種現象導致地區間教育水平發展不平衡、學生獲得的教育質量差距很大。優質教育資源的集中引發了近年來“擇校熱”問題。高昂的“擇校費”使得在一些情況下只有家庭條件好的孩子可享受更為優等的教育資源，這在一定程度上危害了公民平等受教育的權利。

1.2政策內容

教育部、財政部、人力資源部和社會保障部下發文件標志著我國正式推行“教師定期輪換流動制”政策，該政策對部分地區城鎮學校的校長、教師在同一所學校的工作年限，以及在不同學校間交流輪崗的比例、條件等提出具體要求。“教師定期輪換流動制”具體是指校長或教師在一所學校連續任職幾年后，教育行政部門應當安排其輪換到非重點學校或教育水平較薄弱地區工作或任教。這份名為《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》的文件擬計劃用三至五年的時間逐步推行和實現同一區域內校長、教師交流的制度化、常態化。

2 政策分析——從規范性角度評論“教師輪換”政策

2.1規范性角度簡介

規范性是關于價值標準（values）的陳述，它闡述事物應該以什么樣的形式或狀態發展。規范性視角（normative perspective）聚焦于政策的規約性和價值標準，致力于研究社會價值與公共政策之間的相互關系。根據規范性觀點，政策在制定的過程中，價值判斷幫助政策制定者確定社會生活應該是以何種狀態存在。而政策的確立、維持、調整和改進都將服務于特定社會價值觀（如：社會和諧與公正）。因此，從規范性角度看，任何一項政策的制定和實施都是一個價值負載的過程（value-laden process），價值是政策制定者的首要考慮因素。一項政策的判定或校準的重點在于分析判斷該政策蘊含的意義或帶來的結果是否符合社會追尋的價值觀、是否與大眾傳統理念中的理想狀態相符，以及該政策是否促進這些理想的實現等（Malen & Knapp，1997）。

總的來說，基于規范性的觀點，政策最基本的目的是為了倡導和維護社會價值。這個目標的實現有兩種具體方式：第一，將所謂“好的社會”和“教育目的”具體化;第二，創造有助于實現理想狀態的條件。

2.2政策目的和預期結果

從規范性角度分析，筆者認為政府部門制定“教師輪換”政策主要基于以下幾點考慮：

（1）促進教育公平

受教育程度很大意義上影響著個人未來的職位和薪酬水平，乃至他們的終身發展，因此維護教育公平至關重要。“教師輪換”制度試圖改善目前教育的不公平問題，該政策基于維護社會公正的價值觀，而社會公正的一項基本原則便是公平原則。所謂公平，是指一種正義、無偏以及平等的社會狀態、特征或者理想。而機會均等是判斷社會公正實現與否的標準之一，它是指社會中的機會應對每個個體開放，無論其背景、種族或性別。在這一條件下，每個人都應該受到同等待遇，在教育中則表現為生活在不同地區、來自不同階層家庭的學生在特定的教育系統內都有機會學習同樣的知識，接受同等質量的教育。由于教師資源能否合理地分配會直接影響教育公平，因此解決教師資源分配問題是解決教育公平問題的關鍵之一。該政策力爭給予更多的學生接受良好教育的機會，這將增加他們未來進一步獲取高等教育的可能，進而提升其在職業生涯中的競爭力。政策有助于打破貧困家庭學生因無法獲得良好教育，從而影響未來就業和收入的惡性循環。該政策能夠對社會和經濟中的不平等現狀進行適當調節，使處于不利地位的群體得到相同的獲取社會優質資源的機會。這一系列的舉措符合了社會公平、公正的價值標準。

（2）減緩“擇校熱”現象的不良影響

現實中一些名校借助學校師資優勢盲目擴張，收取高額的“借讀費”或“擇校費”。這同樣是一種教育不公平的表現。更重要的是“擇校費”背后所隱含的“金錢萬能”的暗示敗壞了社會風氣，甚至使教育資源論為某些機構或校長斂財、聚財的途徑，這在很大程度上扭曲了傳統道德和社會價值觀。“教師輪換”制度使得同一區域內的普通學校也能獲得優良的師資力量，這有利于打破名校對優質教師資源的壟斷，“擇校”也就失去了存在的意義，“擇校熱”難題將不攻自破，某些學校“隱性斂財”的問題將得到一定程度的遏制，社會中的不良風氣也將隨之得到一定的改善。

總的來說，“教師輪換”政策能在一定程度上改善地區教育發展不均衡的問題。由于在致力于削弱學生出身因素對其今后取得更高層次社會地位不利影響的社會政策上花費的資源能夠比其他方式更有效地改善弱勢學生群體的不利處境（Clayton1997：233–91;Arneson 1999），筆者認為該政策的出臺能夠幫助經濟和教育欠發達地區或者來自經濟弱勢家庭和非重點學校中努力上進并且賦有才華的學生可以得到同等的走向成功的機會。同時，該政策也能通過使學校“趨同化”來抑制“擇校熱”，進而打擊了社會中的某些不良風氣。教師輪換制度實際上創造了一個實現教育公平理念的社會條件，有助于打破經濟不平等導致教育不平等這一惡性關聯。該政策在起到調節教育不公平矛盾作用的同時，更加樹立了一種政府部門積極維護社會公平價值觀的形象，幫助大眾重塑內心對公平、公正的信心和期待。

2.3 政策背后的價值沖突及困境

筆者認為在“教師輪換”制度下，該政策所涉及的社會價值觀除了社會公平以外，它同時還涉及教育質量以政策的產出效率等問題。由于一個政策的制定過程中很有可能存在不同社會價值取向和價值標準的沖突，因此政策最終的確立應當基于對多個價值觀之間矛盾沖突的調和、妥協。當我們從規范性角度分析一項政策的目的和結果時，我們應該考慮政策制定者以什么樣的標準判斷當前社會發展的最根本需求、最值得實現的目標和最迫切達到的目的等內容。根據“價值競爭模型”（competing values model）理論，同時實現多個價值觀，如教育公平、教育質量及產出效率十分困難，那么政策制定的主要問題將在于當諸多價值觀出現沖突時我們應該依據什么的標準對其進行取舍。

在對于該政策的整體考慮中我們應該判斷它將發揮的作用和產生的影響和是否對于所有相關的因素是否都是合適的。筆者試用道義論（Deontological ethical theory）與結果論（Consequentialist ethical theory）分析該政策中涉及到的價值觀之間的沖突。

道義論強調一個社會政策的倫理原則、社會義務及責任。這一理論支持了該政策中教師資源公平分配的原則。然而，結果論認為判斷一個行為道德與否的標準在于我們對它結果的估計與評價。正確的、符合道德的行為應該使其最后產生的積極作用（good）最大化。因此，根據結果論的觀點，政策制定者分析、評判并權衡行為可能產生的結果，在可行的方法中選擇一個可以令政策結果最理想化的方法，即實用主義中所提到的：一項社會政策的選擇應該取決于判斷哪一個方法可以給最大的群體帶來最大的好處，即選擇綜合效用（highest aggregate utility）最大的方法，這個方法的計算通常是由一項政策所產生的積極影響減去消極影響得出。基于結果論的觀點，我們在評論“教師輪換”政策時應該注意它在促進公平正義的背后同時也存在一些的問題，包括：

（1）教育的質量問題

在“教師輪換”制度中，教師在區域內不同學校間的流動將使學校之間的教學水平差異減小，原有的以學校為單位的教學特色也將被削弱，導致一定程度上的“趨同化”。盡管“趨同化”對教育的影響程度大小與各地規定的教師流動比例有關，但我們要看到它將有可能模糊了原有的重點學校與非重點學校之間界限。在學校之間的“趨同化”下，學生和家長無需刻意追求傳統重點學校，而可以根據自身情況選擇就近入學，節約上學的時間成本和經濟成本，減輕家庭負擔。但對于學校而言，原有的重點與非重點學校帶來的對學生學習能力分類分流的作用將被減弱，教師在課堂上將可能面對學習水平差異更大的學生群體。教師如何做到因材施教，兼顧每位學生的學習能力將會成為一個不小的挑戰。如果處理不當，可以認為這對教學質量的保證將造成一定的負面影響。同時，“趨同化”削弱了不同學校的教學特色，這對于地區教育的長遠發展也有一定不利影響。

其次，教師在流動過程中面臨著比較頻繁的調動，每次面對新的教學環境都需要重新調整適應，增大教師負擔的同時不利于教學質量的提高。此外，從教育發達地區到欠發達地區、重點學校到非重點學校所造成的教師心理上的落差容易使其對調動產生抵觸情緒，而工作地點的變化對教師家庭的影響更會加劇這種負面情緒的膨脹。雖然目前多個地區已經出臺了相關保障被調動教師權益的政策，如提高調動至欠發達地區教師的待遇等，但在“教師輪換”制度運轉過程中仍舊會有許多問題的出現，這需要在實踐中對具體政策進行不斷調整。在制度真正完善之前，教師的心理波動會成為導致教學質量下降不可忽視的因素。

（2）政策的產出效率（efficiency）問題

理想的產出效率是指對任何給定的資源應該最大化其產出成果（Levin，2002）。前面提到，多地教育部門在計劃實行該項交流政策時賦予了輪換教師更多的權利保障，例如提供薪酬待遇方面的優惠政策等。據報導某縣每年拿出不少于400萬元的專項經費作為名師的獎勵和補助，如果一位名師被輪換至到農村地區，他的津貼將是原來的三倍。從產出成果上看，如果將優秀資源給優秀的學生可以使有限資源得到最大程度的利用并為整個社會帶來更大的效益，那么該政策將面臨“為何不能為了全民整體福利的提高而選擇將優質資源留在精英階層”的挑戰。

3 “教師輪換”政策對社會發展的長遠影響

從積極的方面看，校長、教師基于責任心與使命感積極主動投入到新地區、新學校中工作、任教，那么政策實施將會起到“保峰填谷”的作用，將有可能從整體上提升各地區的教育水平，在長期的作用下逐步達到教育公平和教育均衡的目的。其次，政策將在很大程度上緩和“擇校熱”問題并打擊推崇“金錢萬能”的不良社會風氣，維護良好的社會狀態。此外，政策使經濟不發達地區或經濟基礎薄弱家庭學生有機會受到優質教育，這種經歷將指導學生在未來的人生道路中成為在社會、政治、經濟活動中的合格成員，這將有利于社會凝聚力的提高（Levin，2002）。簡而言之，政策的實施在一定程度上減少了社會大眾對教育公平的質疑，樹立了國家保障社會公平、平等價值觀的形象，維護了社會穩定，為社會的健康有序發展提供了必要前提。

然而，一項新社會政策的作用不僅局限在它可以緩解一個問題，我們要看到它同樣會擴大、改變或制造出新的問題（Glazer，1988）。如上文所述，如果學校的“趨同化”使得學生無法按照自己的能力水平選擇適合自己的學校，又或者輪換教師沒有形成其內在的交流意愿，政策將有可能出現反作用。因此在政策實施過程中要及時發現問題、調整具體的實施方案。

4 總結

在“教育公平、教育質量、產出效率”等多個價值出現沖突的情況下，“教師輪換”政策出于道德價值優先的立場考慮學生應該具有同等接受優等教育權利，體現出教育應有的公平原則。但這個目標的實現卻有可能以“忽視學生能力和天賦的差異、面臨可能出現的教育質量下降的挑戰以及犧牲社會資源產出效率最大化”為代價。此時，一個更深入、更值得我們思考的問題是，政府基于什么樣的理由和標準認為“公平”的價值觀在目前的情形之下處于優于教育質量以及社會資源產出效率的優先地位（政策目的的矛盾）？是否值得犧牲某一些社會價值而去滿足另一些特定社會價值的實現（政策結果帶來的矛盾）？政策制定最大的問題在于如何樣判斷哪一種價值是社會應該最優先考慮的價值，政策制定者也難以平衡結果論與道義論之間的矛盾。

盡管“教師輪換”政策存在許多爭議與內在矛盾，筆者同樣對其持有一個積極和支持的態度。首先，筆者認為對于任何教育而言，如果它不能建立在公正、平等的前提之下，便不能稱之為好的教育。同時，站在結果論的角度上分析問題我們應該特別關注這個理論本身存在的許多局限。例如，我們很難預知和計算政策的行為和結果對每一個相關群體的影響到底有多大。并且，由于每個群體的立場與價值觀念存在差異，公眾對于社會“最重要的價值”這個問題的結論也很難達成一致。因此，政策制定者很難找到一種政策結果是令整個社會公認為最佳的結果。

本文的局限在于，由于政策實行時間不長，對于政策具體的實施情況及產生的影響等數據的獲取十分有限，故無法將其引入并對文章觀點進行量化的分析、佐證及評價。其次，文章僅從規范性角度分析政策的目的和結果可能導致使文章不能從更為完整的視角看待問題，這可能給筆者分析政策的角度和視野帶來很多局限性，影響文章對該政策理解的廣度。建議在未來的改進中可以結合更多的數據及視角對該政策有一個在深度與廣度中更為全面深入的分析。

參考文獻

[1]Arneson，R.（1999）.Against Rawlsian Equality of Opportunity.Philosophical Studies 93：77-112.

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[3]Glazer，N.（1988）.The limits of social policy.In Author，The limits of social policy（pp.1-17）.Cambridge，MA：Harvard University Press.

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