世界一流大學制度體系：內涵、特征及啟示

（同濟大學，上海 200092）

現代大學制度的建立是大學治理的前提和保障。“世界一流大學的發展歷程表明，以大學章程為龍頭的現代大學制度體系，是高水平大學發展的先決條件。”[1]如今，創建世界一流大學已成為我國重要的戰略需求和目標指向，高校紛紛提出實現一流大學建設目標的時間表，力爭加快 “硬件”和 “軟件”指標的完成。當前，無論是在 “硬件”還是 “軟件”建設方面，我國大學都有了長足的進步，但與世界一流大學相比，還有待進一步優化、完善與提升。對此，有必要對我國高校現有制度體系進行深刻反思，在合理借鑒國外一流大學制度體系建設經驗的基礎上，結合我國國情構建完善的現代大學制度體系。

一、世界一流大學制度體系的構成要素

盡管關于什么是世界一流大學至今沒有完全形成共識，但較為公認的觀點是 “世界一流大學是國家精英大學的延展，只有在教學、科研和社會服務方面都達到國際先進水平的國家精英大學，才有可能躋身世界一流大學的行列”[2]。無論從大學排行榜看，還是從人們心目中的認可度看，美國都擁有數量最多、地位最顯赫的世界一流大學，英國緊跟其后，日本作為亞洲地區的高等教育強國，也擁有諸多舉世矚目的一流大學。國際社會判斷世界一流大學的重要標準之一，是其是否為世界著名高校聯盟的成員，如美國常春藤聯盟（Ivy League）、英國羅素集團（The Russell Group）、日本學術研究懇談會（RU11），它們是世界一流大學在“競爭與合作中謀共生”的符號化表征和有效實踐，也開辟了世界一流大學群體發展的新路徑。[3]基于此，本研究主要選取的是美國的哈佛、耶魯、斯坦福大學，英國的牛津、劍橋、帝國理工、伯明翰大學，日本的東京、京都、大阪大學等國家級著名高校聯盟成員，它們不僅具有悠久的學術傳統，而且擁有崇高的學術聲譽和頂級的國際知名度，更為重要的是，它們均有完備的大學內部治理體系。

制度體系的構成要素是指組成制度體系的基本單元。世界一流大學制度體系由章程、條例、細則/規章、程序等基本要素構成，注重凸顯操作性、配套性。英國的大學制度體系普遍存在法令、特許狀、章程/法規、條例和規則中的二至四種文件，常見體例是 “章程＋細則/規章”，細則/規章是對章程所涉內容的具體實施細則或是補充內容；美國的大學制度體系類似于制度匯編，由 “法律、法令、章程、原則、規章/規則、指南、流程”等共同構成，常見體例為 “機構章程＋政策/指南”，以此為核心制定全校政策、規定和細則；日本的大學制度體系一般采取 “憲章＋附錄規程集”的形式，規程集列入附錄構成制度體系，如東京大學的《憲章》加規程集、京都大學的《組織規程》加附錄規程集等，其大學制度體系由高到低一般分為章程、規程/規則、內規、細則、程序等層級。不難看出，英美日世界一流大學的制度體系多為復合型結構，章程是大學制度體系的核心要素，規程/條例是章程執行中的具體細則，指南/流程則是為有效實現最終目的而制度化了的具體手續。作為綱領的章程和作為細則的規章制度共處一體，涵蓋高校治理的方方面面。

二、世界一流大學制度體系的精神內涵

關于制度的內涵，諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·諾斯做了較為經典的解釋，“制度是個社會的游戲規則，更規范地講，它是為人們的相互關系而人為設定的一些制約”[4]。學校制度是學校為維護正常教學秩序，依照法令、政策而制定的具有指導性和約束力的應用文本。制度不僅是一種共同知識，而且還是一個基本范式，具有規范性、約束性、通用性三大基本特征。[5]哈佛、耶魯、牛津、劍橋等各具先進的特色、優秀的差異化，但最終都將形成范式，為世界大學提供可參考的體系。具體而言，包括大學章程及其配套的機構制度、工作制度和人員制度等基本制度框架，以此確認其辦學理念、辦學方略、辦學原則，但世界一流大學制度體系的精神內涵遠不止于此。

1.踐行 “依法治校”的理念

西方國家受自然法思想影響深遠，直接影響著國家制度的設計理念。尤其是世界一流大學所在的國家，不僅經濟發達，法治程度也高，為世界一流大學治理提供了良好的法治傳統和環境。因此，綜觀世界一流大學的制度體系有起統領作用的“基本法”——章程，及配套相應的 “法律法規”作為支撐，大學事務的各方面都能夠“有法可循”。可以說，“依法治校”的理念在世界一流大學治理中得以深度滲透。具體而言，一方面，建立了完善的內部制度體系，包括學校層面和學院等二級機構的制度。如美國大學各學院、系經過長期積累發展，形成了一套旨在自我發展、自我約束、自我促進的體制機制。各院系都有自己的 “章程”，與行政和學科相關的還有另一套制度性保障系統。[6]另一方面，擁有完備的程序制度。程序法治的精神滲透于學校制度的方方面面，如牛津大學在章程☆-B部分專門對學生因身體健康狀況不佳導致的嚴重問題的評估做了一系列詳細而明確的規定，包括設立醫療委員會并明確其成員、權力、職責和程序，由職業健康服務機構出示專業評估報告，最后將相關部門商議后的決定以書面形式送達學生并保障其提出申訴的權利。[7]

2.堅守 “學術自由”的傳統

學術自由是西方傳統學術場域的經典理念，為世界各國大學所追捧和踐行，世界一流大學更是將其奉為精神支柱。布魯貝克提出，學術自由存在的合理性至少有三個支點：認識的、政治的、道德的。[8]其中，在政治方面，學術自由視為學者的權利，受社會制度和大學保護。多數世界一流大學在章程中都明確規定了學術自由的范疇以使之制度化、法制化。例如，斯坦福大學以 “學術自由之風勁吹”為校訓，充分展現其對學術自由的至高崇尚；同時，該校制定并完善以《行政管理指南》《董事會章程》《評議會章程》為核心的制度體系，以教師為基礎形成大學學術權力機構，為學術自治提供強有力的制度保護。《國際教育百科全書》從學理上把學術自由定義為 “不受妨礙地追求真理的權利”；[9]《斯坦福大學2025計劃》則從制度上詮釋 “學習自由”的真諦。[10]

值得一提的是，多數世界一流大學基于對學術自由的認識，紛紛建立了教授終身教職和教師投訴聽證等制度。最早將終身教職與學術自由相關聯的是美國。由于美國大學教師是校董事會的雇員，校方時常以解聘相要挾以干預學術自由，于是終身教職制以職業安全保障學術自由為使命應運而生，之后成為一流大學吸引優秀學者的重要砝碼。例如，美國加州大學章程明確規定 “教授、副教授和同級別的聘用將為終身任期，直到退休、降職或解雇而得以終止”[11]。當然，獲取終身教職并非易事，因此，教師在就業潛在保障期①內依然享受職業安全。同樣，學術評議會舉證制度賦予教師的申訴機會也是對學術自由的進一步保護，換言之，它們均為一流大學堅持學術本位邏輯傳統在制度上的顯著表征。正如英國教育家懷特海所說，管理一所大學的教師隊伍與管理一個商業組織截然不同。教師的意見及對大學辦學目標的共同熱情是辦好一所大學唯一有效的保證。于是，世界一流大學在制度體系構建中無不蘊含學術自由這一最基本的價值判斷。

3.彰顯 “民主管理”的思想

世界一流大學都具有一流的治校理念，民主管理是先進治理理念的基石。然而，大學內部民主管理的實現需要有法定的形式、嚴格的規范和合理的程序。綜觀世界一流大學制度體系，民主管理理念無不成為一流大學制度的基本內核。具體而言，世界一流大學制度體系內涵中的民主管理思想主要體現在以下三個方面。一是堅持教授治校的原則。在日本，教授治校的烙印在一流大學中就非常明顯，如《京都大學規程集》“法人組織條例”中明確規定“學部、研究生院和附屬研究所均設教授會，負責審議課程設置、學生入學、學位授予及機構領導任免或解雇等相關事項”[12]。二是凸顯基層單位的權限。以劍橋大學為例，“和大學一樣，學院獲得皇家特許狀授予的許可，享有履行學術職能、自我管理、擁有財產的權利。并且，皇家特許狀授權學院制定規范日常生活的章程”[13]。三是保障師生參與的權利。例如，帝國理工學院理事會現有23位成員，除了政商代表，還有師生團體代表，即以教授為主的教師代表和學生會主席擔任的學生代表。[14]

4.秉持 “以人為本”的信念

“以人為本”是教育最基本也是最高的價值追求。從制度建設的視角觀測，世界一流大學普遍都秉持著 “以人為本”的歷史氣息（見表1）。如表中所示，世界一流大學都重視對師生的權益保護和行為規范，通過制度建設尊重和保障人權，關注弱勢群體。例如，制定完備的《學生手冊》和《員工手冊》來明確師生的權利和義務，校內人士均可通過校內局域網絡檢索并了解自身權益的相關制度規定。以帝國理工學院為例，《帝國理工學院章程》第8條明確規定 “大學在履行其職責時，不得非法歧視任何人，不論其宗教、種族、人種、性別、性取向、婚姻狀況（包括是否有市民資格）、殘疾、年齡、社會背景、政治信仰或其他”[15]。同樣，英國著名 “紅磚大學”首位成員伯明翰大學也在章程第13條中明確規定 “無論在學生錄取、職員錄用與升職、頒發學位與畢業證書，以及執行符合本章程目的的任何活動中，都禁止以政治觀點、膚色、殘疾、種族、民族、性別、婚姻狀況、人種、宗教信仰和性取向予以不平等對待”[16]。不難看出，世界一流大學大多具有相對完善的人性化制度，并在制度建設中充分體現人道主義精神。

表1 世界一流大學制度體系中 “以人為本”內涵體現

三、世界一流大學制度體系的基本特征

深入分析世界一流大學制度體系，可以發現，不同國家世界一流大學的制度體系在表現形式上各具特色，但在內涵上又具有共通性，并呈現諸多基本特征。

1.落實和保障學術自治

“學術自治”源于西歐中世紀大學，歷經百年仍被看作處理大學與政府和社會關系應遵循的重要準則。從大學的基本制度內涵看，學術自由、大學自治在世界一流大學制度體系中占據著根本性的重要地位。以京都大學制度體系為例，其《組織規程》和《規程集》第一編對大學組織機構和運營機構的職權、成員組成及人數、會議、決策程序等予以明確規定，從根本上確立了大學機構管理權限的分配和制衡，保障了師生參與治理的渠道；[17]同時，和東京大學一樣，附屬圖書館等教育研究設施也被放到了大學院、學部等下屬機構重要的位置，在《組織規程》中予以專節規定，并且制定附屬圖書館規程，在評議會成員中列明附屬圖書館館長席位。可見，日本的世界一流大學對于校內各機構及其教職員工十分重視，充分體現了學者治學的理念。同樣，斯坦福大學的治理體系基本上以學術權力為中心，學術自治的理念融匯于制度體系建設當中。其中，該校學術治理架構主要包括教授會與學術委員會、系部教授會、顧問委員會、學術委員會議會、大學委員會、常務委員會與特設委員會，各委員會規程、會議規則、決議規則明確規范。不難看出，有明確的制度保證學者治校是世界一流大學制度體系的重要特征。

2.嚴格記載歷史沿革

世界一流大學十分重視制度文件的歷史沿革記載，將自身理念和制度發展代代傳承。在英國，世界一流大學幾百年積淀的文化傳承與發展都融合在制度中。《牛津大學章程》目錄中每份規章名稱后都標注了制定機關和生效文號，正文中也完整記載了制度制定、生效、修訂的時間及文號。劍橋大學則不僅記載制度所有沿革歷史，而且亦在其官網上公開近十年的電子版制度匯編。[18]在美國，世界一流大學同樣注重制度條款的歷史沿革，多數條款之前都注明制定、生效、修訂時間和機構，對經多次修訂的條款，在注解中記錄其由來和修訂過程。以斯坦福大學為例，其制度修訂歷經一個持續的過程，沿革清晰、記載完整，與時俱進。官方編輯每季度都在官網上傳最新修訂版本并向通信列表②發送電子郵件通知。[19]在日本，世界一流大學制度體系在原有可沿用的制度文件基礎上查漏補缺，嚴格記載制度的沿革歷史，進而建立起目錄分明、層次清晰的制度體系。京都大學《規程集》的具體制度頁面顯示：左側條款目錄和右側制度正文均標明最初制定時間、最新修正生效時間、歷年所有制定/修正時間以及審批文號等歷史沿革信息。[20]

3.注重知識產權保護

世界一流大學是先進知識與創意的集散地，科研成果卓著是其基本特征之一。多數世界一流大學都具有完備的科研成果創造、運用、保護和管理的制度體系，不僅設有知識產權保護辦公室、商標辦公室或項目、知識產權戰略委員會，還制定了校名、商標、著作權、發明、專利等知識產權保護制度文件。例如，哈佛大學通過《哈佛名稱使用政策》《許可利益沖突政策》《知識產權政策》《著作權及其許可限制政策》《許可費分配政策》《哈佛建筑和設施攝影政策》等文件為發明、專利、著作權等無形資產提供制度保障；[21]同樣，為保障學校及師生知識產權的創造、運用和轉化權益，東京大學制定《發明等規則》及其《實施細則》，《著作權等規則》及其《實施細則》，《成果有體物規則》及其《實施細則》《科研積累規則》《商標規則》等制度以促進和保障東京大學科研實力的發展。[22]

4.規定翔實且可操作

可操作性是確保制度有效貫徹執行的重要條件，也是一流大學制度體系建設的共性特征。多數世界一流大學的制度體系內容全面、層次清晰、具體明確，復合型的體例使之更加凸顯操作性和配套性。以牛津大學為例，牛津大學制度體系主要包括章程及規章，章程由序言和17個章節組成，每個章節后均有對應的規章對其進行解釋和補充。如序言 “大學章程和立法權”后又細分十個規章對大學自身發展以及章程的演進過程進行綜合介紹，每個規章后又有翔實的內容對其加以細化，總體內容系統而全面。[23]世界一流大學章程所配套的規章、條例及其他文件的詳細規定無不彰顯 “程序法治”的精神，每個規則都有配套的程序規定，大學各方面事務的程序性規定在章程中無處不在。例如，哈佛大學《歧視政策和審查程序》分別從政策適用范圍、非正式解決方案、正式投訴程序、禁止報復等方面對歧視投訴程序做了詳細規定。[24]這種詳盡、具體、明確的救濟機制和制度設計富有現實效用和可操作性，是確保大學章程有效落實的重要前提和保障。

四、世界一流大學制度體系建設的啟示

世界一流大學通常具有良好的法治傳統和環境，除了有相當于大學 “基本法”的章程作為統領，還有一套不斷完善的、相當于大學“法律法規”的內部制度體系作為支撐，使得大學事務各方面都有法可依，以程序法治實現實體法治。根據國務院印發的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，我國高校要完善內部治理結構，建立健全高校章程落實機制，加快形成以章程為統領的完善、規范、統一的制度體系。目前我國 “雙一流”建設高校已完成章程核準工作，當務之急是設計建設與之配套的內部制度體系，將法治工作落實于學校治理的各個方面，英美日世界一流大學制度體系建設的經驗能為我國一流大學制度建設提供借鑒。

1.加強制度體系制定的規范性

世界一流大學普遍重視制度體系建設的文本規范，通過建立規范體系的形式將大學職能與部門職權制度化、具體化、明確化。眾所周知，“學術自治”在世界一流大學中具有悠久歷史，歷經數百年仍被譽為大學外部治理的黃金法則。大學評議會是西方國家大學保障學術權力的代表性機構，其職權范疇往往在制度中得到具體而明確的規定。如斯坦福大學以《評議會章程》為核心的《學術委員會的評議會和專門委員會手冊》就長達18頁235條，外加7個說明附錄，具體規定了評議會的人員構成、成員的權利義務、評議會總體職責，內部組織結構、各分支機構的職責，成員產生方式、任期、數量、任職資格、決策模式，章程自身的制作和修改程序等詳盡而細致的內容。[25]可以說，斯坦福大學評議會的章程內容翔實、嚴謹、細致、規范，對職權幾乎做了沒有模糊和變通空間的規定。所以，要使職權得到有效行使，就應當具備規范的執行程序和明確的議事規則。

然而，與世界一流大學的制度體系相比，我國高校制度體系建設的實踐積累還相對薄弱，在制度文本制定與程序性規定上尚需進一步規范。一是申訴受理范圍過窄。絕大部分高校僅將申訴范圍限定在 “紀律處分”等顯性層面，而對其他隱性侵權行為較少涉及。二是申訴處理規程不明確。多數高校（超半數）均未確立申訴處理的具體原則和規則，僅少部分高校對學生申訴的審查程序做出規定。[26]因此，對現有配套制度進行梳理、清查、補充，推動整套制度體系不斷發展與完善是我國高校支撐世界一流大學建設目標的首要工作。

2.強化制度體系執行的實效性

科學規范的制度文本是大學有效治理的基本前提，卻不是制度建設的終結點，落實規章制度產生最佳實踐效果才是其深層目標，而監督機制則是制度體系執行有效性的重要影響因素。研究發現，世界一流大學通常都建立了嚴格完備的內部制度執行和監督機制。例如，東京大學不僅設有組織性利益沖突監督委員會及制定《監督委員會規則》而且設有合規舉報窗口并制定《東京大學合規基本規則》《東京大學合規舉報窗口運營相關細則》。其中，法務科負責舉報接收和審查，審查范圍包括校內成員違反法令或校內規則、研究經費的不當使用、學術不端等方面的舉報和處理。[27]無獨有偶，大阪大學制度體系建設過程中同樣重視制度的執行和監督。《大阪大學規程集》包含《監事及監事監察規程》和《內部監察規程》等監督制度，設立專門的監事會就制度規章的執行情況進行定期或不定期的監督檢查。[28]相比之下，我國高校制度體系執行的監督機制仍需進一步完善。

從我國 “一流大學”建設高校信息公開網公布的大學章程及其相關規章制度不難發現，大部分高校（半數以上）都把監督章程落實情況的職權賦予教職工代表大會，其中只有北京大學、上海交通大學、同濟大學、北京航空航天大學等少數高校設立章程委員會等專門機構行使監督章程執行情況的職責；同時，設立專門監督機構的高校也大多限于受理舉報和投訴，即 “章程監督委員會監督章程的執行情況，依據章程審查學校內部規章制度、規范性文件，受理對違反章程的管理行為、辦學活動的舉報和投訴”，鮮見有高校就監督章程實施過程中發現的違規行為提出具體可行的懲處辦法和監督細則。可以說，這種缺乏對被監督對象不遵從監督機構監督的行為作出強制性懲處的制度體系難以使對章程執行的監督真正落到實處。因此，我國高校制度體系建設過程中應進一步增強監督章程落實的強制力，對違反章程的行為應有清晰明確的懲處規定，進一步建立健全制度執行的問責機制。

3.彰顯制度體系設計的特色性

世界一流大學制度體系建設實踐證明，制度體系是高校歷史傳統、精神理念、辦學特色的集合，是融合政治體制、民族習俗、文化差異的產物。以牛津大學為例，牛津大學制度體系中包含關于學院的特色管理制度、儀式行為準則等多種特色制度，其中，基金制度涵蓋了歷史上先后建立的各種捐贈的基金和基金使用規則等，有些基金及其規則長達數百年歷史。同樣，耶魯大學在其官網上設置 “歷史治理文件”專欄，收納了學校發展歷史上關鍵性的治理文件，包括大學章程及其附則。[29]由此可見，世界一流大學普遍都重視制度的文化傳承，因為這些制度不僅承襲了它們建校以來積淀的歷史而且沿襲著它們的辦學理念和辦學特色。也正因如此，世界一流大學制度體系各項名稱后通常都標注了制定機關和生效文號，且正文中完整記載了制度制定、生效、修訂的時間及編號，以記錄制度的歷史沿革。相比之下，我國大學在章程制度建設方面起步較晚。基于此，我國高校應進一步加強制度本身的文化建設，形成富有學校特色的制度體系。一方面確保制度的優質生成，彰顯本校的辦學理念與特色；另一方面確保制度的與時俱進，使制度在不斷的修訂完善當中得到傳承與發展。

五、結語

亞里士多德提出，法治是指對已制定的法律獲得普遍服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律。大學制度體系也應如此：一是反映多數人的智慧；二是符合法律的規范。盡管我國 “一流大學”建設高校在很多方面不同于發達國家的世界一流大學，但在大學的職能和構成要素上卻存在許多共性，我國在建設世界一流大學的道路上不能忽視國外知名高校先進制度體系建設的經驗。世界一流大學制度體系建設兼顧質量與效率，即不僅在形式上呈現出完整性和系統性，在實踐上也富有權威性和可操作性。總而言之，世界一流大學制度體系蘊含深刻的精神內涵，在制度設計的理念及制度執行的策略方面都能給予我國大學制度體系建設諸多啟示。

注釋：

①講師、高級講師或助理教授在自受聘起8年之內未升為副教授或教授者，將不能繼續受聘。在特殊情況下，校長可批準其在此職位上繼續工作不超過兩年，所謂的就業潛在保障期就是指此8—10年的任職合同期。當前，我國許多高校仿照西方國家一流大學實行的助理教授“非升即走”制度就與此類似。

②注：斯坦福大學通信列表為guideupdate@lists.stanford.edu.