馬來西亞高等教育配額制招生政策多源流分析

周瑾

【摘 要】多民族國家內部教育公平問題一直是國家在推進教育長足發展所必須面臨和解決的問題。本文運用約翰·金登的多源流分析模式，分析馬來西亞高等教育配額制招生政策的問題源流、政策源流、政治源流以及政策之窗。全面分析馬來西亞配額制招生形成發展以及出現矛盾最后被廢止的過程，總結配額制對馬來西亞高等教育的影響。

【關鍵詞】馬來西亞;多民族;高等教育;招生政策

多源流分析模型是美國學者約翰·金登于1995年提出的，多源流模型把政策過程分為三組行為者和過程，包括問題源流、政策源流和政治源流。問題源流是指對需要由政府行動來解決的公共問題的察覺。它包括問題的特性，問題變得更好或更壞，問題是否通過焦點問題突然進入公眾或精英的視野，問題是否在現有的政策系統的解決方案中可以得到解決。政策源流指的是專家或分析者通過考察而提出的對問題的解決方案。具體而言，政策流包括關于處理問題的技術可行性，以及公眾對方案認可的程度。政治源流指影響問題解決方案的政治，包括政府人員變動、公共輿論、選舉政治和集團活動等。多源流分析模型是分析公共政策以及政策發展變遷的重要理論，因而選擇多源流政策分析模式剖析馬來西亞配額制招生政策。

馬來西亞聯邦前身是在英國殖民統治下的馬來亞聯合邦，馬來西亞獨立于1963年9月16日，是東南亞多民族多語言國家之一。在這個國家里居住著三十多個民族，其中本土的馬來族、移民進入的華族以及印度族是馬來西亞人口最多的民族，三個民族所使用的馬來語、華語以及印度語也就成為了馬來西亞除通用語言英語以外的三大語言體系。1

在獨立初期之時，雖然馬來民族是馬來西亞的主體民族，但在經濟發展程度以及受教育程度上低于華族和印度族。這種情況來源于兩方面，前期在英國殖民的壓迫下，馬來民族以及其他民族都受到了發展的限制。后期到國家獨立后，由于華人和印度人多數從事商貿行業，經濟實力優良，有較高的學歷背景，因而較之從事種植業的馬來族來說發展更為快速。馬來族和非馬來族有著較深的矛盾，1959年爆發的一次平權流血事件后，政府為改變馬來族貧富差距較大，民族實力不平等的局面，在經濟文化教育等多方面開展了一系列政策制定。

其中為了支援馬來民族落后的經濟和文化地位，馬來西亞實施的新經濟政策之下的的配額制招生政策，政策在運行的三十一年間使得原本位于國家貧困地位的馬來民族逐漸在經濟和教育上擁有了優勢，然而國內非馬來民族由于認為配額制導致非馬來民族遭受了過重的入學壓力，有失教育公平彰顯。最終這項影響馬來民族的配額制招生政策育2002年結束了三十一使用被以成績優劣不限民族的精英制所替代。如何理解這一政策的變遷過程，為何執行三十多年的政策會被停止，借助多源流分析框架可以做出大致分析和理解。

一、問題源流：民族間的矛盾

自1874年被英國強占為殖民地后，馬來西亞從政治經濟文化多方面發生了劇變。政治上完全受制于英國殖民政策，獨立的民族意識和國家意識非常淡薄。經濟上被英國控制由傳統的農耕經濟轉向了以資源出口換取食品和制成品的依賴型工業經濟。然而其主體民族馬來民族并不能完全適應和接受這種新型的經濟模式，這就促成了英國拉攏中國和印度勞動力進入馬來西亞充當工廠勞動力。由于工廠多建在城市，因而從事商業、制造業的華人和印度人多居住在馬來西亞城市，而固守農耕經濟的馬來西亞民族集中在遠離市區的種植園，在語言、宗教和文化差異加之貧富階級分化，馬來西亞民族與華人和印度族貧富差距開始顯露，矛盾逐漸加深。

在馬來西亞脫離英國殖民統治走向獨立后，由于還沒有徹底消除英國殖民文化影響，政府沒有建立符合馬來西亞統一多民族的政治經濟文化體系。因而這種族群間的差距并沒有逐漸消弭，反而呈現出逐漸擴大和加深的趨勢，導致馬來民族與非馬來民族矛盾激化，國內各民族間氣氛緊張。最終于1969年爆發動亂沖突事件，即1969“五一三”事件，時任馬來西亞總理的巫統及其政府意識到獨立初期的政治經濟建設并沒有改變馬來西亞本土民族間、階層間的矛盾，必須調整方向并以政治力量和政策方式調和民族間的矛盾，幫扶弱勢民族的不利地位，最終使得各民族均衡發展，打造獨具馬來西亞多民族的國家體系政治體系?？梢哉f馬來西亞”五一三“事件是不僅推進馬來西亞新經濟政策的導火索，更是馬來西亞高等教育招生政策變化的推進器。

二、政策源流：兩個群體間的差異

在”五一三“暴力事件之前，馬來西亞政府于1961年為改變被英國統治期間殖民文化的侵害，重新樹立和促進馬來西亞國家特色民族特色的政治和文化，頒布了獨立以來的第一部教育法及教育政策。政策指向的兩個目標，其一是建立獨立自主的教育體制，撤銷英語重新將馬來語作為國家的官方語言，要求全國學校以馬來語為授課語言，并在全國進行推廣。其二政府考慮到國家的民族性和經濟特點，要求在教育政策上多向馬來人傾斜。2

為進一步扶持主體民族馬來族在經濟實力和教育背景上的落后狀況，自1969年種族動亂事件發生。1970年馬來西亞執政黨即巴里桑國家聯盟黨發布新經濟政策，提出消除馬來西亞國家所有民族的貧困，并用經濟扶持方式消除民族貧富差距。在新經濟政策之下，馬來族可以依靠更為便捷的方式獲得商業許可證，進行商業發展，然而馬來族習慣依靠農耕經濟，并不具備商業發展能力和思維，他們將優惠獲得的商業許可證轉賣給了華人和印度人。所以此時的新經濟政策并沒有有效提高馬來族商業及經濟的發展。

政府意識到從思維和文化教育轉變主體民族經濟發展方式是十分必要的。因而政府將扶持重點投向了新經濟高等教育培養馬來民族人才培養上。于是馬來西亞高等教育招生政策以證書考試制度為主體，在錄取方式上以成績優劣錄取，同時將名額向馬來民族傾斜配額制方式。證書考試分為兩種，一種馬來西亞文理科高中畢業生需要考的馬來西亞教育證書（SPM）。另一種是預科文理科考生的馬來西亞高等學校證書（SPTM）。馬來西亞學生進入本國高等院校需要考取對應的一個證書，院校根據成績高低結合配額制度錄取考生。

配額制又稱為固打制，是第一項民族高等教育優惠政策。當時馬來政府為全面了解國內各民族在經濟文化教育等多方面的情況，有針對性的提出新政策以改變不利情勢。在教育領域，為調查接受高等教育的各民族的具體情況，于1969年對馬來西亞大學進行數據調查與分析，最后匯編成為馬吉德報告。報告指出英國殖民時期的招生政策并不適用于脫離殖民統治的新興的國家發展，依據高等學校具體數據顯示，雖然自國家獨立以來，馬來族開始重視高等教育，學生數量占全校人數從1959年的20%提升到了1970年的36%。然而馬來族學生數量的比例遠遠低于馬來民族在全國人口數量的比例。在學生專業分布上，1959年調查顯示馬來族集中于人文學科專業數量占全校馬來族學生的90%，而理工、醫學以及農業等專業則是聚集了華族和印度族。3這三項調查建議并直接推動了政府進行高等教育招生體制方面的改革。

配額制是伴隨著1970年新經濟政策的出現而推出的。新經濟政策致力于平衡各個民族之間較大的收入和經濟差距，促進國家財富分配合理，各民族獲得公平的社會政治權力，消弭民族間的矛盾，促進民族平等。配額制則承接這個著力點，著力培養處于不利地位的馬來民族人才，撤除高等院校以單純以成績招生的傳統，規定國家公立大學必須根據馬來西亞人口的民族構成進行招生，即馬來民族與其他民族的招生比例應為55：45。招生群體目標偏向貧困的農村學生，同時提高馬來民族學生在理工、醫學、農業等專業上的比例，為進入理工科的馬來學生提供更多的獎學金。

在政府堅定的政策改革之下，《馬來西亞大學和大學學院法》配額制被明確寫進了馬來西亞憲法中，在配額制之下，每年五成半的招生名額被分配給馬來民族學生，馬來族學生人數比例逐漸超越華族和印度族，到八十年代，馬來族大學生人數比例大于馬來族在全國人口中的比例。施行配額制的三十一年間，完全逆轉了馬來族劣勢地位。

三、政治源流：從社會公平到精英主義

在新經濟政策以及配額制雙重支持下，馬來民族高等教育接收人數超越其他民族，人數比例從1065年25%提升1985年的63%4。錄取專業逐漸向理工自然科學學科靠攏，馬來族人才逐漸趨向多樣化，拉動和轉變了馬來族整體經濟實力，縮小了與其他民族之間的收入差距。然而在馬來族獲益的同時，非馬來族越來越受到反向歧視的影響，體現在教育方面，則是非馬來族在大學招生中的競爭壓力增大，越來越多的華族和印度族被招生政策所阻礙而將高等教育機會轉向國外大學。馬來西亞非馬來族人才開始大量流向海外。馬來西亞華人群體開始呼吁政府改變招生政策，給予非馬來民族公平的高等教育入學機會。

為了保證國家逐步邁向先進國家的行列，政府制定了全面科學的計劃目標。然而實現目標需要依靠國內各個民族的努力，新經濟政策單獨扶持馬來族的趨向，逐漸將國家分離成為馬來族和非馬來族兩個群體，這種變化顯然不利于馬來西亞在全球化趨勢下的發展。

四、政策之窗的開啟

2001年馬來西亞總理馬哈蒂爾·穆罕默德在理性分析馬來族與非馬來族的歷史和環境影響后，認為民族間的差距不能僅僅依靠政策扶持，還需要在公平的社會環境刺激下改變其固守的生活方式思維及心理。所以他提議應該讓馬來族積極應對挑戰，而不是始終被保護。

對此，馬哈蒂爾政府于20世紀90年代提出了“2020年宏愿”，這項國家宏愿政策以馬來西亞在2020年進入發達國家行列為最終目標。并在國家教育發展上給予了重大變革，有意打造馬來西亞優質教育，培育優秀人才資源。政府從“入學機會”“教育公平”“教育質量”三點出發點進行改革。改革包括轉變高等教育管理體制，開展公立大學企業化與高等教育私有化并存，在招生政策上將實行三十一年的配額制廢除，實行以學業水平成績優劣為標準的精英制（又稱績效制）。自此馬來西亞學生不再受制于民族限制，可以根據成績進入理想的學校和專業。

五、配額制招生政策的爭議及影響

（一）改變了馬來民族的國家地位

新經濟政策之下的高等教育招生配額制大幅度提升了馬來民族高等教育入學機會，改變了馬來國內高校學生民族比例，培養和塑造了眾多馬來族人才，轉變了馬來族的傳統的生存發展策略，提升了馬來族的經濟地位，幫助馬來民族建立了民族自信，提高了馬來民族在國家內部的話語權。

（二）優惠的比例合理度被質疑

馬來西亞高等教育學府教授曾針對配額制度提出了兩條疑問。5即：首先是如何基于民族進行比例分配？這個問題需要解決這樣一些疑問，包括在馬來西亞國內民族間通婚后裔如何界定其民族身份？如何對非馬來民族進行公正平等的名額分配？是否可以繼續按照各民族在全國總人口中的比例對非馬來民族進行分配招生？其次政策所規定的55：45的分配標準是否適合于所有學科專業或所有大學？馬來西亞一些涉及本民族語言或宗教的特色專業如語言學、伊斯蘭教法研究等，報考學生本就以相關民族為主，因而比例分配并不適用。并且在一些對于基礎教育素養、專業思維與能力要求較高的專業如理科專業，如果嚴格遵照配額比例，很可能將能力與素質并不符合的生源招納進入，最終將會引起學生壓力過大，專業素養水平以及質量提升達不到要求的局面。

（三）招生優惠傷害了其他民族

配額制的展開降低了馬來民族進入高等教育入學門檻，但在招生比例的限制下，很多符合學科專業條件的非馬來民族學生遺憾落選，這些學生開始或許會放棄高等教育機會，或將學習機會投向海外高校，造成國內人才流失。馬來西亞一些學者認為，配額制單純以民族劃分訂立招生錄取比例，過于籠統和機械。對于非馬來民族來說升學壓力過高，可能會影響到馬來國內教育水平和質量的提高。

1996年政府頒布《1996年私立高等教育法》，政府允許私立高等教育院校的建立，分讓高等教育管理權。建立多種高等教育機構如私立大學、國外高等名校分校等使得馬來西亞學生有了更為自由的選擇，私立學校與國外名校合作辦學的方式，甚至可以使得馬來西亞學生在國內就可以獲取國外大學的教育證書。然而私立高校過高的學費增加了學生家庭經濟壓力。

六、結論

教育公平是多民族國家必須重視的議題，在扶持弱勢群體之時，削弱非弱勢群體的權力是不利于國家穩定發展的。根據羅爾斯正義兩原則和克爾的“平等”釋義，平等要在保證所有公民的政治權力之下，并在面對不同群體經濟利益矛盾問題時，要為弱勢群體提供補償性政策，但最終也要維持不同群體間的結果平等。隨著全球化時代的發展，馬來西亞配額制導致的民族分立既不利于馬來西亞國家整體團結和進步，也不利于國家在與其他國家交流合作的發展。因而調和馬來族和非馬來族兩個群體的矛盾，平衡兩個群體的權力和義務是十分必要的，倡導國家認同多元一體，支持和推進兩個群體間的合作是重中之重，同時在教育領域保障群體間的機會公平和結果公平，追求教育質量，打造培育多民族人才的高等教育。

參考文獻：

[1]吳明海. 中外民族教育政策史綱[M]. 中央民族大學出版社，2006.

[2]陳立，劉華.1969年后馬來西亞大學的馬來化[J].寧波大學學報（教育科學版），2020，42（3）：42-56.

[3]段肖陽.馬來西亞中等與高等教育銜接的入學考試制度研究[J].重慶高教研究，2016，4（5）：115-121. DOI：10.15998/j.cnki.issn1673-8012.2016.05.017.

[4]鄭秋盈，葉忠.馬來西亞公立高校招生政策變更前后的效應分析[J].東南亞縱橫，2014，（8）：45-49. DOI：10.3969/j.issn.1003-2479.2014.08.010.

[5]曾冰潔.馬來西亞族群政策評析——肯定性行動視角下的觀察[D].湖北：中南民族大學，2016. DOI：10.7666/d.D01198512.

[6]任娜.馬來西亞"新經濟政策"下的種族與階級分野[J].東南學術，2003，（5）：162-167. DOI：10.3969/j.issn.1008-1569.2003.05.022.

[7]方長明. 馬來西亞新經濟政策下的民族問題與高教改革[C]// 中外教育交流國際學術研討會. 華中師范大學;漢口學院，2011.