分合之間：俄羅斯行政訴訟的立法演變

摘 要：如果以行政爭議的司法解決來理解行政訴訟，那么俄羅斯的行政訴訟制度經歷了沙皇俄國、蘇聯和俄羅斯聯邦三個階段。歷史上，俄羅斯一直是通過民事訴訟程序來審理行政爭議，而缺乏一部真正的行政訴訟法。經過漫長的等待，2015年3月8日俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典在爭議聲中開始生效，此后又在爭議中歷經多次修改。但法典的多次、大量修改，以及法典在修改內容上的特征，都不能就此表明法典本身存在問題，而只是表明，俄羅斯行政訴訟在這段時期內的發展軌跡與方向，即在國家司法制度改革的大背景下，與民事訴訟、仲裁程序的協調統一。

關鍵詞：俄羅斯;行政訴訟;司法改革

作者簡介：溫恒國，黑龍江大學法學院副教授（哈爾濱150080）

DOI編碼：10.19667/j .cnki.cn23-1070/c.2020.04.012

俄羅斯行政訴訟制度命運多舛，直到2015年，俄羅斯歷史上的第一部行政訴訟程序法典才頒行于世。在出臺前，圍繞法典制定的必要性及其內容，有許多針鋒相對的爭論。即使在法典出臺后，爭議也不曾停止，而且隨著法典的多次修改，又產生了更多新的爭議點。

一、201 5年之前的立法進程

俄羅斯行政訴訟的歷史開始于何時，這在俄羅斯也是一個有爭議的問題。問題的根源在于俄羅斯法學界對于如何界定行政訴訟存在爭議。如果以一部行政訴訟法律或法典為標志，那么2015年3月8日出臺的《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》就是開端;如果公民對國家官吏行為的異議都算作是行政訴訟，那么“在古羅斯時期，申訴程序就隨著公權力機關的建立和官僚階層的出現而一同建立，從歷史文獻中我們可以明確獲知，在整個這段時期，根據申訴人的地位和被申訴行為，對政權不公正的決定，都可以直接向大公、軍事長官和貴族提出申訴”。①但如果按照中國法學界的一般理解——行政訴訟就是行政糾紛的司法解決，那么，俄羅斯行政訴訟就肇始于1864年的司法改革。因為在1864年司法改革令頒布前，公職人員錯誤行為給私人造成的損害，按非司法程序補償。改革后，根據民事訴訟法第1316條，行政機構公職人員因玩忽職守、草率或遲緩造成的損害，按照民事訴訟程序求得賠償。①在此之后，俄羅斯曾經試圖建立獨立的行政法院系統和獨立的行政訴訟法，但1906年斯托雷平的改革未能付諸實踐，1917年臨時政府制定的《行政案件法院條例》也因為十月革命的爆發而未能得到實施。

有學者將蘇聯時期行政爭議的解決途徑分為四個階段：第一階段（1918-1924），由準司法機構審理;第二階段（1924-1937），通過行政程序審理;第三階段（1937-1961），普通法院逐步獲得對行政行為的審查權;第四階段（1961-1993），普通法院對行政的司法審查權日漸擴大。②其中，“1937年4月11日的蘇聯中央執行委員會和人民委員會決定，第一次規定了稅收中發生的公民與合作社權利保障案件的司法（訴訟）審理與裁決程序”，③這只是行政爭議司法解決的開端和個例，在整個蘇聯時期，行政爭議主要還是通過行政系統內的上下級關系來解決。1964年的蘇聯民事訴訟法的第二編雖然規定了“行政法律關系案件的審理程序”，但只限于三種行政案件：對選舉名單錯誤的申訴案件、對行政機關行為的申訴案件和向公民追繳稅費欠款的案件。蘇聯民事訴訟法典繼承了沙皇俄國時期以民事訴訟程序審理行政案件的傳統，但受案范圍比較狹窄，還包括了“官告民”性質的行政案件，但這類案件因為沒有爭議，因此是否能算作訴訟存在爭論。雖然1977年蘇聯憲法第58條規定“蘇聯公民有對公職人員、國家機關和社會機關的行為提出控告的權利。控告應按照法律規定的程序和期限予以審理。對公職人員違犯法律、擅越權限、損害公民權利的行為，可根據法律規定的程序向法院提出控告”。但實際上，直到1987年蘇聯制定《對公職人員損害公民權利的非法行為向法院起訴的程序法》，才算是真正放開了對公民提起行政訴訟的限制，“在這部法律之前，公民只有在專門文件規定的情形下才能向法院起訴”。③

蘇聯解體以后，政局動蕩，在國家與社會秩序遭到嚴重破壞的情況下，公民權利保障問題變得日益迫切。1993年4月27日，聯邦法律《關于對侵犯公民權利與自由的行為與決定向法院的起訴法》開始生效，這部法律取消了之前蘇聯法律規定的訴前行政申訴程序的限制，公民權利的司法保障得到進一步發展。1993年12月12日，俄羅斯聯邦憲法經全民公決通過，其中第118條規定，“司法權通過憲法、民法、行政法和刑事訴訟程序來實現”。這是在憲法層面對行政訴訟作出明確規定，但事實上，在之后的20多年里，俄羅斯一直沒有專門的行政訴訟制度，而是通過民事訴訟程序和仲裁程序對行政案件進行審理。2002年7月24日俄羅斯聯邦仲裁程序法典出臺，其中第三編規定了行政法律關系和其他公法關系案件的訴訟程序，具體包括請求撤銷規范性法律文件，對國家機關、地方自治機關、其他機關和公職人員的非規范性法律文件、決定、行為（不作為）提出異議，行政違法案件和請求追繳義務性款項罰款四種案件的訴訟程序。2002年11月14日民事訴訟法典出臺，其中第三編規定了公法關系案件的審理程序，但與仲裁程序法典不同之處在于，行政違法案件和請求追繳義務性款項和罰款并未包括在內，只規定了認定規范性法律文件完全或部分無效案件的審理程序和對國家權力機關、地方自治機關、公職人員、國家與自治地方公務員的決定、行為（不作為）提出異議案件的審理程序。另外，延續蘇聯民事訴訟法的傳統，吸納了保護公民選舉權和參加全民公決權利的案件。盡管兩部法典在程序上大同小異，但二者之間的管轄之爭以及在受案范圍、法院組織和具體程序細節上的差異，隨著時間的推移日益糾纏不清。而后隨著行政違法法典的出臺，變得更加混亂和復雜。

俄羅斯在行政訴訟制度方面的追求目標，最初并非局限于出臺一部行政訴訟法典，而是要建立一整套行政法院系統。2000年11月22日，《俄羅斯聯邦行政法院法》草案通過杜馬一讀。但毫無疑問，這部法案面臨多重困難。首先，這與憲法第126條和俄羅斯聯邦普通法院法第4條存在沖突，當然，仲裁法院的建立同樣沒有憲法基礎，可沒有憲法條款作支撐，阻力肯定會更大。其次，現實條件也不支持這場浩大改革，為了實現司法獨立，避免來自政府的干擾，最初的設計是要打破行政法院系統與行政區劃間的對應關系，按照俄聯邦最高法院的提議，將組建520家跨區行政法院。但這么做也會有一系列不太好的后果：一是行政法院會遠離公民，給他們訴訟帶來不便;二是會弱化地區法院的作用;三是需要對仲裁法院進行大規模改造;四是為此需要一大筆資金支出。①因為欠缺可行性，所以，在法案通過杜馬一讀之后，再無消息。

在《俄羅斯聯邦行政法院法》提交杜馬后不久，《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》草案的草擬工作就開始了。2002年，根據俄羅斯最高普通法院院長列別杰夫的命令，工作小組成立，準備法典草案。2003年3月，俄聯邦總統參事會就完善司法問題，討論了俄聯邦行政訴訟程序法典草案問題。2006年12月29日，俄聯邦最高法院版《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》草案，提交杜馬。草案遭到了來自仲裁法院的強烈反對，當時最高仲裁法院的副院長明確表示，在兩個法院系統明確管轄問題、統一訴訟程序規則之前，討論這個問題為時尚早，雖然草案的想法是好的，但制定該法案，和在普通法院內建立行政法院系統一樣，對于今時今日來說太超前了。②遺憾的是，最終該草案甚至都沒能通過杜馬的預先審查，未能進入一讀程序。

二、俄聯邦行政訴訟程序法典的制定與修改

俄羅斯行政訴訟制度的建立過程并未因第一次嘗試的失敗而沉寂太久。2012年12月，在普京總統在給聯邦會議的咨文中提出制定行政訴訟程序法典的建議。2013年4月末，新版法典草案提交國家杜馬審議;5月21日，通過一讀，修改后交國家杜馬憲法與國家組織委員會審查。2015年2月17日，國家杜馬二讀通過;2月20日，三讀最終通過行政訴訟程序法典;2月25日，聯邦委員會對聯邦法律《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》表示贊同。3月8日，俄聯邦總統普京簽署法律。9月15日，除個別條款外，《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》開始生效。

俄羅斯行政訴訟程序法典在形式上，與世界其他國家的訴訟法沒有太多不同，雖然在編章節的內容及其順序安排上略有差異，但總體都規定了類似的條款。法典全文共同9編39章365條。

相比于中國行政訴訟法的規定，《俄羅斯聯邦行政訴訟程序法典》比較有特點的規定主要有：

在調整對象方面，法典規定了三大類行政案件，一是對規范性法律文件的司法審查，二是對具體行政行為的審查，三是對申請頒發追繳義務性款項和罰款的法院令案件，同時排除了歸憲法法院、仲裁法院和按其他訴訟程序審理的案件以及行政違法案件與追繳預算系統資金的案件。俄羅斯行政訴訟受理的案件不限于“民告官”，也包括“官告民”，因此也允許反訴。

在訴訟參加人方面，法典規定可以為維護他人利益、不特定人群利益而提起行政訴訟。

在代理人規定方面，法典規定行政訴訟的代理人必須是律師或者受過高等法律教育的人。

在證明責任方面，法典繼承了民事訴訟的傳統，規定原則上為誰主張誰舉證，但在合法性爭議問題上，證明責任由行政權一方承擔。

在審級上，俄羅斯行政訴訟也實行兩審終審制，但在上訴審之上，又規定有復核審程序和監督審程序。

在一審程序中，首先區分普通程序和簡易程序（書面審理程序）兩種，普通程序中又分為一般規定和特定類型案件的專門審理程序規定，其中國家賠償就是其中一種特殊類型案件。此外比較新穎的規定主要還有：在傳喚和通知送達方面，法典規定了可通過短信、電子郵箱進行，也規定了庭審中借助視頻系統的審理方式;為了保障庭審中法院的權威性，法典還規定了5種訴訟強制措施，包括限制發言、警告與驅逐出庭、拘傳、出庭保證和罰款。①

這部法典的出臺得到了法學界、主要是行政法學者的高度贊揚。第一，它是憲法第118條規定的具體落實，是憲法要求的實現;第二，制定專門的行政訴訟法，符合世界標準，這是世界各國在對公職人員行使權力的司法審理中確立的一項規律;第三，行政訴訟對于國家和社會的作用與實踐意義得到加強，以此為基礎，可以促進行政立法、行政訴訟以及整個行政法的發展;第四，它改變了以民事訴訟程序審理行政案件這種邏輯上的錯位關系，能為公民與組織權利、自由和合法利益提供更有效的保障。②

當然，反對意見也不少。在不到兩年的時間里就出臺一部法典，從時間上來看.顯得確實比較倉促。杜馬議員古德科夫就曾經表示，希望能推遲法典的制定，因為文本體量大而且復雜，但留給議員們研究的時間卻很少。③隨著2013年末聯邦最高仲裁法院并入聯邦最高普通法院，這一次仲裁法院系統對新法典的出臺保持沉默。行政法院法未與行政訴訟程序法典一并獲得通過、法典明確排除行政違法案件以及一些具體規定，也讓很多學者失望。但最大的反對意見來自民事訴訟學界，他們直接認為出臺這部法典缺乏必要性。有學者從行政訴訟與民事訴訟的親合性出發，表示：“首先，行政及其他公法關系的審理程序正是在民事訴訟中誕生的，其次，自2002年起行政訴訟程序穿著民事訴訟、仲裁程序的外衣也并不顯得局促;再次，行政訴訟程序法典不過是從民事訴訟法典扒出來的一點點殘羹冷炙”。④有人還專門進行過統計，發現法典中有大約70%的規范，在俄羅斯立法中已經存在。⑤更有學者表示，同民事訴訟程序法典相比，行政訴訟程序法典對公民的保障不是更多了，而是更少了。⑥

似乎是為了驗證這些批評意見，行政訴訟程序法典自出臺以后，經歷了多次修改，截至2019年7月26日第197號聯邦修正法案，法典共進行了22次修改。除第3編第18章“留狀不審裁定”和第9編“結束條款”外，其他編章全都進行了修改，有些條款還被修改了2次。而第18章和第9編之所以能夠幸免，也在于它們項下的條款數量太少，第18章包含2條，而第9編只包括1章1條，即第39章第365條“本法典的生效程序”。如果以條為單位進行統計，法典全文共有214條作了相應修改，占整個法典的53.10%，其中新增4章39條201款7項，廢除15款8項，改279款。

三、法典修改的特征分析

但如果僅憑修改次數和所涉及條款的數量就斷定，俄羅斯的行政訴訟程序法典制定草率，內容粗陋，恐怕也不正確。而且，在同一時期，2002年出臺的俄羅斯聯邦仲裁程序法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改21次;同樣于2002年出臺的民事訴訟法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改20次;而2001年12月12日出臺的俄羅斯聯邦刑事訴訟法典，自2015年3月8日至2019年7月26日共修改43次。

立法連動性，目前來看是最具可借鑒性的措施。對于像我國這樣一個非判例法國家，立法的統一與協調具有更重要的地位。而且，立法連動不僅能夠解決全國人大立法統一的問題，甚至可以擴展到人大立法與行政立法、中央立法與地方立法的全面協調。立法連動，當然給草案擬訂者帶來了更大的工作量和更高的難度，但隨著法律數據庫建設的發展和電子計算能力的提升，特別是大數據的廣泛應用，將能夠更容易識別出不同法律之間潛在的關聯和沖突，讓這一難題解決起來變得更加容易。好處似乎唾手可得，但立法者的困難不僅在于文本。隨著立法利害關聯方的增加，立法草案需要協商的部門、涉及的利益人群范圍也將會增加，立法草案的提出和通過都將會面臨更大的難度，從而對在很多方面對我國的人大制度帶來挑戰。

每個國家法律制度的產生與發展都有其外在條件與內在邏輯的限制，未必同樣適合于另一國家，不能奢望域外法律經驗能夠立竿見影解決本國的制度問題，即使那些乍看起來可以拿來就用的舉措，也需要謹慎權衡，小心試錯。即便我國借鑒了他國的經驗、同樣的辦法，隨著時間的推移和條件的變化，也可能在將來成長為完全不同的面貌。域外法學研究更大意義在于開拓我們的視野，促進對本國制度的反思，進而讓我們明白在我們的規劃與設計之外，其實存在著更多的可能性。

結語

俄羅斯行政法爭議的司法解決的趨勢，一直在專門的行政訴訟與統一的民事訴訟形式間，處于分分合合的變動之中。沙皇俄國時期，它在民事訴訟程序中誕生;在十月革命前夕，行政訴訟作出過不成功的獨立嘗試;進入蘇聯時期，大部分時間采用行政途徑解決行政爭議，后期才逐步納入民事訴訟程序下的司法審查;蘇聯解體后，2013年俄羅斯的行政訴訟終于得以脫離民事訴訟程序，獨立出來，而隨后的立法修改，又表現出行政訴訟與民事訴訟在規則上趨同大于相異的趨勢，以至于民事訴訟法學者，在努力制定統一的民事訴訟法時，仍然想著把公法爭議的訴訟程序再次收回。①這在一定程度上，暗合了國家司法改革的整體思路，但成功的概率可能不會太高，民事訴訟與仲裁程序的融合本身就面臨諸多困難。另一種可能性，則是隨著行政訴訟實踐的增多，會促進行政實體法的發展，從而再反哺行政訴訟制度自身的成長，從受案范圍到證據規則，進一步完善符合行政法特性的訴訟程序，最終證明自身獨立存在的正當性。

①

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[責任編輯 李宏弢]

①有關法典的具體規定可參見《俄羅斯聯邦行政訴訟法典》，黃道秀譯，北京：商務印書館，2016年，該譯本為2016年6月2日第169號聯邦法律對法典第五次修訂后的版本。

② CM.IO.HC：rapllnOB.KorieKC ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa POCCHHCKOH QeriepauPIH

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③ A.KopH衛CI EovapOBa./lyMCKa，l orirI03HI王H.1ripaBHT KorieKC ariMHHPICTpaTHBHoro cyrionpOH3BOriCTBa.http：//www.vedomosti.ru/politic s/news/13359811/sud_bez_ogranichenij.

④ H A. TpOMOIlIHHa. O Mec，re ariMHHHCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa B npaBOBOH CHCTeMe.//>KypHanariMHHPiCTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa. 2016.№1.CC. 26.

⑤

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②

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④ B.B.ro，rIOBKO，C：C：COCKajieHKO.CTaHOB/ieHHe H pa3BHTHe ariMHHPICTpaTHBHoro cyrioripOH3BOriCTBa B POCCHH.//HayqHbIH BeCTHHK OMCKOPl aKa/IeMHH MBn POCCHH.2007。№2.C.41.

① PLB.HaHOBa.Pa3BHTHe ariMPIHHCTpaTHBHoro cyrionpoH3BOric'rBa H ariMHHPICTpaTHBHOH IOCTHIIHH B POCCHPI.//I-lpaBO. >KypHan BMcⅢenⅢKOflbl aKOHOMHKH. 2016.M4. C.56.