揚鎮融合發展的路徑建議

朱瑩 李薇

“京口瓜洲一水間，鐘山只隔數重山。”這首1000多年前北宋詩人王安石的《泊船瓜洲》中的詩句，包含著近在咫尺的南京、鎮江、揚州三市。寧鎮揚三市地緣相近、山水相連、人緣相親，經濟上互補，文化上親近。早在2006年11月江蘇省第十一次黨代會上，江蘇首次作出了構建“寧鎮揚經濟板塊”的戰略決策。2009年，寧鎮揚同城化建設框架協議簽署。2014年，江蘇省政府頒布實施《寧鎮揚同城化發展規劃》。2016年5月，國務院批準通過的《長江三角洲城市群發展規劃》明確指出南京都市圈包括南京、鎮江、揚州三市。2018年11月，中央出臺《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，指出：“要建立以中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展新模式，推動區域板塊之間融合互動發展。”目前，寧鎮揚三市已經形成了黨政領導聯席會議決策層、市長聯席會議協調層、專業委員會執行層三級運作機制，成立了綜合協調、基礎設施、產業發展、社會事業和城鄉規劃等五大類17個專業委員會。

在江蘇省委、省政府部署和三市推動下，2017年9月，寧鎮揚旅游一卡通APP發行;醫療一體化破題，三市77家醫院接入預約掛號服務平臺;科教資源融合，東南大學揚州研究院、南京郵電大學揚州研究院、南京大學句容雙創示范園順利推進。2018年鎮江市重點打造仙林—寶華科學城、湯山—黃梅旅游宜居區、龍潭—下蜀濱江新城等跨界新城。鎮江句容以“機制趨同于南京、政策優惠于南京”為目標，加快與南京融合。2018年12月21日，寧句城際軌道交通正式開工，此項目投資200多億元，從句容城區到南京馬群最快只需33分鐘，句容就此納入了南京城市軌道交通網，同時還使句容、黃梅、湯山、仙林等城鎮跨界聯動，形成南京東部新的發展板塊。揚州則推動儀征先導區與南京江北新區、六合區全面銜接。寧儀揚城際、龍潭過江通道也在積極籌劃中，還有已經開工的和燕路、仙新路過江通道，寧鎮揚三市正圍繞特大城市南京，合力構建綜合立體交通走廊，打造三市“1小時通勤圈”。改革開放40多年來，江蘇城際間密切協作，率先構建省域一體化發展新格局，在全面建成小康社會征程中，區域協調發展駛上了快車道。隨著區域經濟一體化的推進，大都市圈的吸引力會越來越強，中國未來城市化核心將是大都市及其周邊的緊密城市群，新一代基礎設施建設也將集中在大都市圈，不會是高鐵或者高速公路。

關于寧鎮揚一體化近年來有一些學者進行了有意義的研究與探索，但已有的成果大多聚焦寧鎮揚三市整體研究，或關注寧句一體化研究，對于加強揚州、鎮江之間融合的研究并不多見。本文關注揚州、鎮江兩市之間的融合，因為只有當融合度最弱的揚鎮這一環閉合時，寧鎮揚一體化才能名副其實。

一、揚州、鎮江兩市融合發展的迫切需要

實現揚州、鎮江兩市融合發展既是兩市發展現實的呼喚，也是其他地區發展經驗的啟迪。

1.現實呼喚

揚州、鎮江兩市一江之隔，民風相近，2017年兩市GDP在全省分別排名第八和第十，多年來排名基本穩定。兩市各自體量都較小，單兵向上突破超越較難。目前兩市GDP之和在全省也只能排名第四，算不上高;人口之和在全省排名第四;面積之和在全省排名第四;城鎮化率剛剛達到全省平均水平。對揚鎮兩市來講，合則兩利，分則兩傷。經濟學上講究規模出效益，當一個城市的體量足夠大時，才會有更大的吸附效應。人口越多尤其是青壯年越多就會吸引更多的企業前來投資，城市的消費也會相應增加，整個城市發展會進入一種良性循環狀態。2017年江蘇省內許多城市加入搶人大戰，其中南京戶籍人口增加17.88萬人，無錫和常州戶籍人口增量分別為6.85萬人和3.94萬人。然而，2017年揚州戶籍人口比上年末減少1.68萬人，鎮江則減少1.08萬人，兩市總人口呈現凈流出狀態。兩市只有聯手融合發展，壯大城市規模尤其是經濟規模，方可改變這種人口凈流出狀態，城市只有更大方能產生更強的磁吸效應。人們愿意來，來后愿意留下來，城市的發展才可以進入正向循環。

寧鎮揚一體化是江蘇“1+3”功能區戰略的“1”——揚子江城市群發展的核心區，其中寧鎮揚小圈核心是南京。目前寧鎮揚一體化之寧鎮、寧揚融合已經初見成效，融合先行區的句容、儀征兩地經濟社會發展已經駛上了快車道。對揚州而言，依照國家和江蘇省規劃要求，推進區域融合的主要任務是寧鎮揚一體化，城市經濟發展的最主要方向則是長江經濟帶經濟高質量發展。反觀揚州、鎮江兩市，地理空間上隔江相望，現實中心理隔閡、行政壁壘依舊，兩地經濟社會融合發展迫切性不足，儼然成為寧鎮揚一體化的短板。加速揚鎮融合促進寧鎮揚三市一體化形成閉環，既可以更好地引領揚子江城市群八市大融合大發展，又能助力國家戰略長江經濟帶高質量發展。揚州目前城市發展向東，強調江都、廣陵融合——閉合主城區;鎮江規劃城市空間發展方向為沿江沿路“T”字形發展，重點向南發展，對接滬寧、優化東西、提升中心。兩座城市發展方向不是走向融合反而呈現一種背離狀態——各吹各的號，各唱各的調。

2.經驗啟迪

2018年12月16日，由深圳全面主導的深（圳）汕（尾）特別合作區正式揭牌。深汕特別合作區原先管理架構分四層：省級層面有協調小組負責協調工作、深汕兩市設有高層領導小組、特合區管委會、建設開發公司，發展目標是30年建成區域合作創新區。深圳是超一線城市，2017年深圳三次產業增加值之比為：0.1%∶41.3%∶58.6%，二、三產業的比例已經接近臨界點。近年來深圳制造業外遷已成潮流，如中興通訊、比亞迪、富士康等許多大公司紛紛將生產線遷出深圳，有識之士擔心深圳產業的空心化問題。其近鄰香港，第三產業占比近93%，經濟發展步履蹣跚，皆因制造業比例過低。創新型城市是深圳對自己的城市定位，創新必須依托強大的制造業，否則創新就會成為無源之水。深圳自身市域面積較小，行政區劃調整又很困難，未來要想留住先進制造業，深圳汕尾特別合作區必須提速，深汕融合成為一種必然。

揚州、鎮江兩市向東100公里——江陰、靖江兩地已從跨江“聯動開發”轉為“融合發展”，兩市合作邁入了全新時代，創建高質量跨江融合發展實驗區是兩市的最新目標。早在2003年8月，江蘇首個跨江聯動的江陰靖江工業園區揭牌，開啟了探索兩市跨江融合發展新征程。在兩市聯動開發帶動下，大量蘇南企業到靖江及周邊地區投資發展。2017年，該園區經濟總量分別占江陰和靖江的5%、10%左右，成為全省南北合作、跨江融合發展的排頭兵。該園區立足兩地產業比較優勢，強化產業結構整合優化，深化企業合作，促進優勢產業協同發展。著名經濟學家洪銀興教授也認為，江陰、靖江兩地要加快實現產業、城市、生態等方面的深度融合和毗鄰城市的互通共享，打造一個既共享城市發展資源、又不改變行政區劃的同城化樣板。

借鑒他山之石，揚州、鎮江兩市可以淡化行政區隔，在揚州南區臨港新城共同打造高質量跨江融合示范區，該示范區可以以兩市具有比較優勢的高端制造業和旅游、金融等服務業為主，努力將該區域打造成為揚州、鎮江融合發展的核心區，成為江蘇跨江融合高質量發展的樣板區。

二、揚州、鎮江兩市融合發展的具體路徑

實現揚州、鎮江兩市融合發展，需要多管齊下，綜合施策。

1.構建兩市發展規劃協同決策機制

在揚州、鎮江兩市一體化融合進程中，頂層設計是不可或缺的。比如“京津冀一體化”上中下三個層次都分別有相應的領導和工作機制;“深莞惠一體化”自2009年破題，當年三市即簽署協議共同制訂和實施區域協調發展總體規劃，每年實施項目化推進。2017年東莞GDP為7582億元，惠州為3830億元，三市一體化進程取得了重大的進展，東莞和惠州城市能級不斷提升。深圳由于市域面積限制，缺少土地，且土地昂貴，也只好遷移很多制造業基地。而靠近深圳的東莞、惠州經濟都很發達，他們更愿意承接和配合深圳經濟。揚州和鎮江兩座城市若組團發展，形成跨江融合雙子城就需要兩市發改委、規劃部門進一步深化交流，建立協同戰略決策機制、溝通協調機制以及合作運行機制，凝聚兩市強大合力，共同打造城市情感共同體、利益共同體。與此同時，必須形成揚州向南、鎮江向北互相擁抱的大發展格局，而不是現在的揚州向東、鎮江向南的背道而馳的發展狀態。當頂層設計的指揮棒確定了融合方向，兩個有著同樣方言的城市就可以從上而下加強交流和聯動，猶如常常走動的親戚一般，這樣兩座城市方能實現真正意義上的“大聯通大融合”。

2.構建兩市快捷交通體系

揚州、鎮江兩市目前通聯主要靠汽車客運，從揚州火車站到鎮江火車站一般需要1小時左右;揚鎮城際公交則需更長時間。2020年即將開通的連淮揚鎮鐵路，則是城市外圍長途通達性鐵路，對于兩市城區通勤同城化并無太多正面促進作用。因此，加快揚州、鎮江兩市融合，需要把推動交通同城化建設作為重點領域和先行舉措。首先要打造南北向快捷過江交通體系，實現兩市主城區15分鐘通勤圈，具體來講，可以通過建設2至3條江底隧道、地鐵或軌道交通，加密通勤過江通道;同時揚州主城區應主動向南依江發展，從而實現與鎮江主城區快速對接;此外兩市要科學謀劃協同推進交通規劃，構建快速、便捷的綜合立體交通體系。當兩座城市主城區之間有多條南北向通道可以快速通達，同城化就會水到渠成。

3.構建兩市產業協作機制

鎮江、揚州兩市都是歷史文化名城，鎮江以城市山林文化盛，揚州則以園林文化長。2017年寧鎮揚三市聯合推出寧鎮揚旅游一卡通APP，市民花費470元可不限次玩三地37個景點。然而，理想是豐滿的，現實是骨感的，這樣的年卡每年可以銷售多少至今沒有數據公布。其實揚州、鎮江兩市可以針對對方市民，以免景區門票的方式打造精品一日游或二日游線路，只有多走動方能多了解，只有多了解方能成為朋友。其次在兩市協同發展的同時，要規避發展過程中的“虹吸效應”，實現兩市產業的合理布局和有序轉移，進而逐步建立兩地錯位發展、協調互補的經濟發展模式。2017年，揚州、鎮江兩市第二產業占比分別為48.9%和49.4%，兩市都未進入后工業化階段，且兩市產業相似度較高，許多產業雷同，比如都是石化產業基地，造船業發達。這就需要兩市立足各自城市特色和資源稟賦，統籌兩市產業發展規劃，深入推進產業鏈互動融合，大力加強平臺載體建設，加快建設分工合理、高效協同的現代產業體系，形成互補的產業經濟格局。

4.促進兩市公共服務體系共享

公共服務體系包括教育、公共衛生、公共文化服務、社會福利等。北上廣深這四座超一線城市之所以有著巨大的磁吸效應，一個重要原因在于其擁有完善和發達的公共服務體系。第一，兩市教育資源能否共享、如何共享？比如各級教育學分互認、各種短期游學或中期訪學。第二，公共衛生一般指由政府來支出的健康服務或者手段，市民們能否享受便捷的異地掛號、異地醫保？盡管寧鎮揚三市已有77家醫院接入預約掛號服務平臺，但還有一些三甲醫院無法實現異地網絡掛號。第三，兩地市民公共文化服務共享并未見到太多實質性進展，比如異地市民圖書便捷借閱，在網絡時代，能否異地共享使用圖書館期刊數據庫電子資源也是非常重要的指標。第四，社會福利。社會福利包括享受異地醫保支付、異地養老、異地公積金支取、貸款買房等。這里面每一項公共服務同城化都需要兩市甚至省級有關部門統籌安排方能實現。當然完善公共服務還包括提升醫療衛生服務能力和水平，推動兩市文化融合發展，共同創新完善社會治理體系，營造和諧穩定的社會環境和優質的服務環境等。只有這樣，才能更好地滿足兩市人民對美好生活日益增長的需求。

5.引導兩市民心交融

民心交融首先需要兩市市民的文化認同，這方面政府可以吸引公眾參與兩地融合政策的制定。當然任何政策的出臺及實施，其最終目的應該都可歸結為“滿足兩市人民對美好生活的向往”。兩地雖說分屬吳文化與淮揚文化，但兩地在歷史上地緣相近、人緣相親、唇齒相依。千百年來瓜洲古渡與西津渡在默默地向后人述說著先人們交流相融的歷史，兩市主城區方言幾乎一樣，就是歷史的明證。當然在兩市融合發展進程中，隨著兩個城市間聯系增多，人們在對方城市探親訪友、上學、旅游、求醫活動都會大大增加;如若通勤也方便快捷，兩地市民在對岸就業、置業、成家必會越來越常見，自然兩市市民情感紐帶也會隨之增強。揚子江畔這兩座歷史文化古城，同時主動張開雙臂擁抱對方，將會是揚州、鎮江兩地融合的最美畫卷。

〔本文系2019年揚州市級計劃——政策引導計劃（軟科學研究）“聚焦高質量發展，揚州打造新興科創名城路徑研究”（YZ2019176）中間成果〕

（朱瑩：揚州職業大學;李薇：揚州供熱公司）

責任編輯：彭安玉