以數字政府建設提升政府治理能力

白志華

[摘要]技術變革是推動政府治理創新的深刻動因。數字政府以信息技術為引領升級治理工具、革新治理模式，提升政府治理能力。較傳統政府治理模式，數字政府具有更高效的系統回應能力、更精細的社會治理能力和更強大的自我監督能力。推進數字政府建設要堅持黨的領導、以人民為中心、創新漸進的原則，以系統性、協同性、標準性為重點完善體制機制建設，以基礎研發和技術創新為關鍵，不斷夯實傳感器與人工智能探索研究。

[關鍵詞]數字政府;智慧政務;政府治理創新

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“建立健全運用互聯網、大數據、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規則。推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息。”這為我國數字政府建設指明了方向。

社會變化是推動政府治理變革的重要變量。技術更迭重塑社會結構，為政府治理帶來全新的機遇與挑戰，趁其利而避其弊，可借科技之力推動政府治理結構、流程和方式的變革。治理能力現代化呼喚治理工具與治理模式的現代化。建設數字政府，可在踐行新發展理念的過程中，走出技術創新和政府治理創新深度融合的新路子。

一、技術進步推動政府治理創新

當下，數字政府建設已成為各國政府競爭的新焦點，未來智慧政務已是大勢所趨，建設數字政府漸成潮流。推進數字政府建設，以智能化促進現代化，借助現代技術手段走出政府傳統治理手段“失靈”的困局，破解治理赤字，夯實執政基礎，提升執政能力。

（一）技術進步是社會發展的重要驅動力

人類的文明史也是一部科學技術的進步史。馬克思認為“生產力中也包括科學”，換言之，“科學技術是生產力”。鄧小平同志于1988年曾作出“科學技術是第一生產力”的論斷。歷史證明，技術的每一次革新都使人們認識世界的水平達到新的高度，改造世界的能力實現新的飛躍，使經濟、社會和人類文明上升到新的層次。從舊石器時代到新石器時代、金屬時代，再到蒸汽時代、電氣時代、信息時代，人類社會技術更迭的周期在不斷縮小，技術對人類社會改造和滲透的深度、廣度也在不斷加深并成為經濟發展和社會發展的強大驅動力。

信息技術帶來了一場勢不可擋的深刻社會變革。新一代信息技術已滲透到社會的各個角落，表現為網絡互聯的移動化和泛在化、信息處理的集中化和大數據化、信息服務的智能化和個性化等方面。近10年來，以移動互聯網、社交網絡、云計算、大數據為特征的第三代信息技術架構蓬勃發展。得益于無線通信網絡技術，4G上網、微信社交、電子貨幣支付等新興應用深刻地改變了人們的生活。存儲芯片技術的不斷升級，使現代計算機不僅可以“算得快”，更可以“算得多”，這為深度挖掘大數據提供了條件，互聯網金融、輿情與情報分析、智能輔助醫療等各行業都將由此受益。信息技術的發展引燃了社會巨變的“引信”。信息交換和信息傳播正在快速取代傳統物品交換和資本流動而成為新的社會驅動力量[1]。

（二）技術進步推動政府治理模式變革

技術變革是推動政府治理創新的深刻動因。從農業社會到工業社會，再到信息社會，從烽火傳信到電報電話，再到光纖傳輸，每一次重大技術變革，深刻改變社會的同時，也促使政府不斷應對新挑戰，擁抱新技術。改善治理效率、重塑治理模式、破解治理難題是各國不懈追求的目標。

當下，面對紛繁復雜的社會形勢，政府治理困境重重。政府自身、政府與社會、政府與市場之間都存在不少問題，行政體制改革、社會治理、公共服務供給等領域痼疾沉疴依舊。從政府治理來看，成熟于工業社會時代的科層制官僚體制，在當代日益顯示出其不適應性。以變應變，在體制創新的同時融合新技術，才能豐富治理手段，積極應對挑戰。在傳統政府工具“失靈”之際，技術的革新為政府破解上述難題提供了利器。在新加坡，智能交通綜合信息管理平臺在預測交通流速和流量方面有高達85%的準確率，能通過引導和干預顯著提升高峰時段的車輛通行效率。社會的飛速變革伴隨的是公眾需求的日益多樣化、對服務品質的日臻“苛求”，而其背后反映的是老百姓對政府期望值的不斷提升。在信息技術不斷發展的大勢之下，政府不僅要審時度勢，更要藏器于身、依勢而動，唯此，才能讓更多的人感受到科技發展帶來的“獲得感”。在技術不斷得以升級的今天，“智慧化”已逐漸成為時代的一個顯著特征，依托信息科技打造“數字政府”已是大勢所趨。數字政府的治理優勢為破解當下治理困境提供了新的方案。

二、數字政府的治理優勢

從新公共行政到新公共管理、新公共服務及合作治理，西方行政變革既有對社會公平正義的強調，也有對效率、民主的追求，既有對官僚科層體制本身的反思，也有對公眾訴求表達的考量，歸根到底都是對政府治理能力的關注。提升政府治理能力的關鍵不在于強調政府在治理過程中運用了多少新技術，采用了多少新方法，植入了多少新理念，而在于這些創新在何種程度上改善了治理效能。數字政府借助大數據、互聯網、人工智能、云計算等新技術的融合應用，在強化政府信息感知、收集、分析與處理能力的基礎上，全面地提升政府履職能力。

（一）數字政府具有更高效的系統回應能力

2019年7月，習近平總書記在深化黨和國家機構改革總結會議上強調，完成組織重構、實現機構職能調整，只是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有大量工作要做。新技術的融入是催化機構層級、部門間“化學反應”的觸酶，通過準確的部門職能界定、高效的信息溝通與精細的環節對接，“無縫隙”政府內部將形成高效的機構與部門矩陣聯動效應。其一，在結構形式上，數字政府上下聯通，通過標準化管理，可打破各級政府電子政務建設中不標準、不規范的碎片化弊端;其二，在信息交互上，數字政府可打通不同層級、部門間的數據“蜂窩煤”現象，實現數據共享，形成統一高效、物理集中、互聯互通的政務數據共享機制，使信息處理更加便捷，跨部門行政更加協同;其三，在政策制定上，數字政府以智慧決策為核心，政策制定更加科學、準確，更具前瞻性。政府決策一旦建立在大數據基礎上，會越來越量化、可預測化、靈敏化，能夠快速響應公眾訴求[2]。與傳統模式相比，智慧決策模式與過程越來越趨向民主化、自主化、智能化、透明化與精化的趨勢[3]。

（二）數字政府具有更精細的社會治理能力

將大數據分析、人工智能等新技術融入社會治理，實現精細化智慧治理，政府在民生、政務等領域將更加有為。其一，通過安全、交通、衛生、教育等領域的技術嵌入，依托數據的海量收集和強大的云計算、智能處理與分析能力，政府資源整合與動員、調配能力將大幅提升，公眾獲取信息、享受服務的體驗將更為美好;其二，依托智慧政務，政府職能轉變更為徹底，通過辦事指南標準化、審批流程標準化、業務手冊標準化等流程再造，企業辦事更加高效快捷;其三，依托智能輿情監控，政府在社會輿情信息方面的獲取途徑更為多元，對輿情態勢的把握和社會風險的預測更為精準，在應對策略和防控措施的制定上更具針對性，在識別風險、疏導情緒、防止形勢升級失控、維持社會秩序等方面，政府行動將更為從容;其四，依托智能監管，政府在環境治理、食品藥品安全、消費安全、安全生產、信用體系建設等領域事前、事中、事后全過程監管能力將更為精準。包括國家安全、消除貧困、發展可持續農業、健康服務、能源、交通、就業、工業可持續化、氣候、海洋環境、生態系統修復等各個領域，數字政府在服務民生方面將更有溫度，在破解復雜治理難題方面更有力度，在應對嚴峻風險挑戰方面更有韌度。

（三）數字政府具有更強大的自我監督能力

數字政府建設有助于全面從嚴治黨，權力不僅被關在制度的籠子里，也處在技術編織的密網中，進而，讓“不敢腐、不能腐、不想腐”警鐘長鳴，使“不作為、亂作為、慢作為”無處遁形。其一，海量的數據存儲猶如一個巨大的“信息蓄水池”，對大數據抽絲剝繭式的分析可以讓一個人的活動記錄有跡可循，權利尋租和貪腐無處藏身;其二，對公眾而言，網民可以借助互聯網隨時舉報違法亂紀行為，民眾通過官方的網絡渠道所進行的反腐政治參與助推了反腐的深入推進[4];其三，紀檢監察部門通過對網站、論壇、微信、微博等發布的涉腐、違法違紀輿情實時監控，發現問題線索，可以在第一時間展開調查取證工作。

三、數字政府建設的著力點

數字政府建設，我們既要借鑒成熟的國內外經驗，又要堅持立足國情、實情，走自己的道路，建設能充分發揮我國制度優越性的數字政府架構，將信息通信技術嵌入社會各個角落，推進信息技術和政府治理深度融合，全面提升政府治理能力。

（一）堅持數字政府建設基本原則是基礎

其一，要堅持黨的領導。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。習近平總書記指出，中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導。數字政府建設要把黨的領導貫徹到建設的方方面面，以黨的領導為統領，推進政治、思想和組織領導。一要從政治高度認識數字政府建設的重要性，提升思想認識水平，組織推動各級黨員干部積極投身數字政府建設;二要把中央關于數字政府建設的精神轉化為各地落實決策部署的動力，不折不扣地把黨的意志貫穿到數字政府建設的每一個環節，貫徹到每一個細節。

其二，堅持以人民為中心。人民是歷史的創造者。堅持以人民為中心，彰顯的是中國共產黨人的初心和使命，詮釋的是黨全心全意為人民服務的宗旨。數字政府建設的根本目的在于更好地為人民服務，回應人民對美好生活的向往，不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。一要關注民生，以數字政府提升民生服務水平，推進大數據與公共服務深度融合，在數字教育、數字養老、數字健康、數字交通、數字社保方面有所作為，推進公共服務均等化、可及性程度;二要解決民憂，推動“互聯網+政務服務”，將數字政府建設與“放管服”改革結合起來，著力破解群眾反映最為強烈的問題，解決辦事難、辦事慢、辦事繁等頑瘴痼疾。

其三，鼓勵創新，循序漸進。不斷探索實踐、總結經驗、改革創新是中國共產黨取得歷史性成就、創造中國奇跡的重要方法。創新是引領發展的第一動力，領導干部要不斷增強改革創新的本領。黨的十九屆四中全會審議通過的《決定》指出，“持續推進黨的理論創新、實踐創新、制度創新，使一切工作順應時代潮流、符合發展規律”。地方政府要增強“摸著石頭過河”的勇氣，在數字政府建設方面敢于突破，探索大數據、人工智能、區塊鏈技術與政府治理的深度融合，強化模式創新、機制創新、體制創新，讓類似北京“一網通查”、上海“一網通辦”、浙江“上鏈蓋戳”、廣東“粵省事”等先進的舉措遍地開花，通過“掌上辦”“指尖辦”方便人民生活，增進人民福祉，讓政府服務更加有溫度、暖人心。

（二）完善數字政府體制機制建設是重點

其一，注重系統性，進一步強化頂層設計。數字政府建設是一個系統工程，必須以全局的視角對各方面、各層次、各要素進行統籌考慮，以整體的視角統籌考慮各領域、各層級、各部門的需求，并依此確定行動目標，擬定計劃和建設路徑，分步驟、分層次解決問題，提高建設效率，降低風險和成本。要全面審視要素、結構、流程，構建上下貫通、左右聯動、內外銜接、前后有序、統分結合的系統集成改革格局[5]。要綜合使用云計算、大數據、物聯網、人工智能、區塊鏈等技術，推進數據化、智慧化建設，為政府科學決策、精準治理、高效服務提供系統化支撐。

其二，注重協同性，推動建立數字政府建設多元合作機制。數字政府建設要強化跨層級、跨部門、跨業務間的相互合作，力避分散化、碎片化，堅持目標導向，引入市場力量。一是建設無縫隙協同政府，完善政府部門間協同合作機制。要強化統一目標指引下的統籌協調，堅持統一領導，明確責任分工，提升政府內部層級、部門間數據共享程度。圍繞政務數據，要建立共享清單制度，明確負面清單，強化數據使用規范化程度;二是強化共建共治共享，創新政府與社會合作建設機制。引入政府購買服務、PPP等政社合作模式，鼓勵互聯網企業和運營商發揮各自優勢，參與數字政府建設，提升建設過程中的技術支持力度。引入“外腦”，成立地方數字政府建設專家咨詢機構，組織數據技術專家、傳感技術專家、人工智能專家和信息技術企業人士參與數字政府建設工程，發揮其在設計、論證、監督、評估、糾偏、矯正等作用，強化建設過程中的專業智力支持。

其三，注重標準性，構建數字政府建設標準化體系。推動政務服務、數據共享、業務管理、技術應用和安全管理等標準的研制，保障數字政府建設的規范性。推進政務服務標準化建設，實現行政系統層級與部門間多層縱向貫通、多面橫向聯通。推進數據標準化建設，實現數據無障礙對接與流通。推進業務流程標準化，實現辦事公眾接受服務無差別化。推進技術應用標準化，實現業務模塊、部門系統間的兼容。推進安全管理標準化，健全數字政府建設安全管理制度和網絡安全防護體系建設，完善數字資源收集、處理、傳輸、使用等監管機制。

（三）推進基礎研發與技術創新是關鍵

其一，要加強傳感器技術與政務人工智能開發研究。傳感技術是萬物互聯的“眼耳鼻舌”，承擔著感知并獲取自然環境中一切信息數據的功能。從我國信息技術應用來看，傳感技術是短板。人工智能是未來電子政務的發展趨勢，其提供服務的定制性、精確性、高效性、正當性、穩定性方面，都是人力難以企及的。政務人工智能的應用，本身就是打破科層制的扁平化管理，可以節約大量的人力物力，減少政府與民眾之間的摩擦點。同時，隨著傳感技術的發展應用，人工智能可以做到24小時不間斷對企業進行監管。以技術為主要驅動力將助力簡政放權等改革順利向縱深推進。加強研發政務人工智能，是推進數字政府建設的另一項基礎性工作。

其二，要著力推進G2G、G2C、G2B、G2E等多點連接功能的實現

智慧化、精益化是未來政府治理模式的主要特征。全方位推進數字政務，形成政府之間（G2G）、政府和民眾之間（G2C）、政府和企業之間（G2B）、政府和內部人員之間（G2E）有效的行政管理運行體系，對外提高服務水平，對內提高效率效能。打通政府行政系統上下層級間、內外社會主體間、前后左右部門間互動網絡，打破權力異化產生的“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”。在政府行政架構上，形成頂層決策精干化、中層業務受理智能化、基層服務精細化、組織結構扁平化、層級對接精準化的“無縫隙”高效政府。

變化的社會，對政府治理能力提出更高的要求。依托數字政府，政府治理將在更高層面實現治理主體更加協同、治理分工更加合理、治理過程更加透明、治理產出更加高效、治理能力與治理體系更加現代化的目標。

參考文獻：

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[2]劉淑春.數字政府戰略意蘊、技術構架與路徑設計——基于浙江改革的實踐與探索[J].2018，（9）：37-45.

[3]胡稅根，王匯宇.智慧政府治理的概念、性質與功能分析[J].廈門大學學報：哲學社會科學版，2017，（3）：99-106.

[4]李莉，孟天廣.公眾網絡反腐敗參與研究——以全國網絡問政平臺的大數據分析為例[J].中國行政管理，2019，（1）：45-52.

[5]李莉，孟天廣，趙濤，馬長俊.數字政府建設的幾個原則[N].學習時報，2019-06-03（5）.

責任編輯：王瑋瑋