高校基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況分析與改進(jìn)建議

程曉珊 胥梟

摘? 要：針對(duì)高校基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行不到位的情況，分析原因，提出從基建項(xiàng)目生命周期的角度編制預(yù)算，同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和預(yù)警，通過(guò)采取措施糾偏和年中預(yù)算調(diào)整等方式，探索提高高校基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行效率的有效途徑。

關(guān)鍵詞：高校;基建項(xiàng)目;預(yù)算執(zhí)行

一、引言

當(dāng)前國(guó)家政策要求，財(cái)政資金使用應(yīng)以促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生為主要目標(biāo)，不斷提高財(cái)政資金使用效益。財(cái)政資金是高校基本項(xiàng)目建設(shè)資金來(lái)源的主要渠道，因此，如何加強(qiáng)高校基建項(xiàng)目預(yù)算編制與執(zhí)行管理，切實(shí)解決基建項(xiàng)目預(yù)算拖后腿，是當(dāng)前高校預(yù)算管理急需解決的問(wèn)題。本文以某高校基建項(xiàng)目預(yù)算管理為例，闡述了管理中存在的問(wèn)題，分析了產(chǎn)生問(wèn)題的原因，并就完善高校基建項(xiàng)目預(yù)算管理提出了相關(guān)建議。

二、某高校基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況分析

年度預(yù)算執(zhí)行率不理想，預(yù)算執(zhí)行率僅76%，其中：基本支出預(yù)算執(zhí)行率100%，執(zhí)行情況較好;項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行率約44%，執(zhí)行緩慢。在項(xiàng)目支出預(yù)算中，非基建項(xiàng)目預(yù)算支出執(zhí)行率為60%;基建項(xiàng)目預(yù)算支出僅為17%。

通過(guò)統(tǒng)計(jì)分析，可以看出基建項(xiàng)目絕對(duì)金額大、預(yù)算權(quán)重高、執(zhí)行緩慢是導(dǎo)致整個(gè)學(xué)校預(yù)算支出執(zhí)行不理想的重要因素。而該高校基本項(xiàng)目建設(shè)資金主要來(lái)源于財(cái)政資金，在財(cái)政部門(mén)加大預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核和監(jiān)督、努力控制新增結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，并將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為預(yù)算安排重要依據(jù)的情況下，這種大量基建資金趴在賬上睡大覺(jué)的現(xiàn)象，對(duì)后續(xù)建設(shè)資金的申請(qǐng)，將造成非常不利的影響。如何提高該高校基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行率，成為后續(xù)建設(shè)資金申請(qǐng)及提高整個(gè)學(xué)校預(yù)算執(zhí)行情況的關(guān)鍵。

三、基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況不到位的原因分析

（一）預(yù)算重編制輕執(zhí)行，對(duì)國(guó)家政策理解不到位

在基建部門(mén)和使用部門(mén)在預(yù)算編制時(shí)的出發(fā)點(diǎn)，更多的是爭(zhēng)取資金保障項(xiàng)目建設(shè)需要，對(duì)于預(yù)算安排后，能否按計(jì)劃執(zhí)行的重視不夠。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，內(nèi)有新冠疫情影響，外有中美貿(mào)易摩擦制約，國(guó)家提出了“六穩(wěn)”“六保”的工作要求，對(duì)提高財(cái)政資金的使用效率、釋放財(cái)政政策的有效作用提出了更高的要求。

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行部門(mén)配合不夠，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一

在當(dāng)前高校基建項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的工作機(jī)制中，通常由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭、基建部門(mén)及使用部門(mén)配合。在預(yù)算編制時(shí)，由于預(yù)算編制通常一年一次，僅年中可調(diào)，基建部門(mén)和使用部門(mén)為保證項(xiàng)目推進(jìn)的需要，一般會(huì)提出較為充分的資金保障;而在預(yù)算下達(dá)后，基建部門(mén)和使用部門(mén)則重視項(xiàng)目功能和成本控制，財(cái)務(wù)部門(mén)關(guān)注資金的效率和預(yù)算的執(zhí)行。由于部門(mén)所處位置和考慮問(wèn)題角度的不同，造成預(yù)算編制與執(zhí)行上的差異，以及參與各方在權(quán)責(zé)上的不統(tǒng)一。

（三）基建項(xiàng)目涉及事項(xiàng)多，預(yù)算編制難度大

基建項(xiàng)目整體資金需求曲線(xiàn)基本呈現(xiàn)S狀，項(xiàng)目立項(xiàng)后的規(guī)劃設(shè)計(jì)、報(bào)規(guī)報(bào)建階段資金需求較少，一旦進(jìn)入施工階段后資金需求快速上升，竣工驗(yàn)收后結(jié)算和產(chǎn)權(quán)辦理期間對(duì)資金的要求較少。基建項(xiàng)目資金支付依據(jù)主要是向政府繳納的各項(xiàng)規(guī)稅費(fèi)和較多的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)、造價(jià)等子項(xiàng)合同，而各個(gè)合同的付款條件各不相同，導(dǎo)致整個(gè)基建項(xiàng)目資金預(yù)算編制難度大。

（四）基建項(xiàng)目環(huán)節(jié)多，存在諸多不可控性

基建項(xiàng)目包括立項(xiàng)、報(bào)規(guī)、施工圖設(shè)計(jì)、招標(biāo)、現(xiàn)場(chǎng)施工、驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)辦理等諸多環(huán)節(jié)，需要溝通地方政府規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)等相關(guān)部門(mén)，同時(shí)還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好勘察、設(shè)計(jì)、施工、造價(jià)、監(jiān)理等各參建單位。在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程期間一旦出現(xiàn)政策調(diào)整、各單位配合不到位等情況，均會(huì)影響項(xiàng)目進(jìn)度，從而影響到項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行。

四、預(yù)算執(zhí)行改進(jìn)的措施及建議

（一）預(yù)算管理的差異分析及改進(jìn)思路

1、財(cái)務(wù)預(yù)算管理和工程預(yù)算管理的差異

財(cái)務(wù)牽頭的預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，通常以時(shí)間為周期，年初編制，年中調(diào)整，年底總結(jié)，以季度、半年、年度為考核評(píng)估節(jié)點(diǎn)，通常在半年期時(shí)，要求年度過(guò)半預(yù)算執(zhí)行過(guò)半等。這在政府各級(jí)財(cái)政部門(mén)管理項(xiàng)目時(shí)有其合理性，同時(shí)推進(jìn)的項(xiàng)目多，各個(gè)項(xiàng)目所處階段不同，其整體資金需求與時(shí)間基本成線(xiàn)性關(guān)系。

但具體到某一具體高校、具體基建項(xiàng)目，工程預(yù)算在項(xiàng)目生命周期內(nèi)則呈S狀（圖1），在項(xiàng)目的準(zhǔn)備期和收尾期對(duì)資金需求較少，在建設(shè)期存在較大的資金支付。基建項(xiàng)目工程資金預(yù)算管理的重點(diǎn)在于實(shí)際執(zhí)行與預(yù)算的一致性，與時(shí)間關(guān)系不大。

財(cái)務(wù)預(yù)算和工程預(yù)算對(duì)資金管理和考核上的差異，導(dǎo)致?tīng)款^預(yù)算編制和考核的財(cái)務(wù)部門(mén)無(wú)法通過(guò)時(shí)間和資金支付的關(guān)系來(lái)評(píng)估預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況，而負(fù)責(zé)預(yù)算具體需求和執(zhí)行的基建和需求部門(mén)經(jīng)常因?yàn)轭A(yù)算考核與工程預(yù)算脫節(jié)，需要多次與財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行溝通解釋。

2、改進(jìn)的思路

根據(jù)基建項(xiàng)目推進(jìn)對(duì)資金的需求和時(shí)間并非成線(xiàn)性關(guān)系的客觀(guān)情況，由基建部門(mén)和使用部門(mén)制定符合項(xiàng)目實(shí)際需要的基建項(xiàng)目工程資金預(yù)算計(jì)劃，由財(cái)務(wù)部門(mén)匯總形成具體、符合客觀(guān)的資金預(yù)算，并在預(yù)算執(zhí)行中進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和調(diào)整，輔以考核等措施，是解決當(dāng)前高校在預(yù)算編制、執(zhí)行各部門(mén)需求、評(píng)估差異的有效思路。

（二）具體措施和建議

1、前期根據(jù)基建項(xiàng)目實(shí)際情況，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹瀑Y金預(yù)算

一是科學(xué)編制項(xiàng)目自立項(xiàng)開(kāi)始到權(quán)證辦理全過(guò)程的總控計(jì)劃，包括土地取得、方案設(shè)計(jì)與報(bào)規(guī)，施工圖設(shè)計(jì)、清單編制、招投標(biāo)等準(zhǔn)備期的工作計(jì)劃，項(xiàng)目開(kāi)工、主體封頂、竣工驗(yàn)收等建設(shè)期工作安排，以及交付使用、產(chǎn)權(quán)辦理等收尾工作。這個(gè)是整個(gè)項(xiàng)目資金預(yù)算編制的基礎(chǔ)，特別是在前面準(zhǔn)備期的方案報(bào)規(guī)、招投標(biāo)等工作必須同國(guó)家法規(guī)、地方政策相匹配，保證總控計(jì)劃的可行性。

二是根據(jù)項(xiàng)目總控計(jì)劃，編制嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捻?xiàng)目月度和年度資金預(yù)算。可以根據(jù)項(xiàng)目總控計(jì)劃的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和施工工期，結(jié)合各項(xiàng)子合同的付款條件，提出分解到月的項(xiàng)目資金預(yù)算，作為預(yù)算執(zhí)行和考核的標(biāo)準(zhǔn)。項(xiàng)目預(yù)算應(yīng)當(dāng)是根據(jù)項(xiàng)目具體情況制定的預(yù)算控制方案，除包括預(yù)定的具體預(yù)算控制目標(biāo)，還應(yīng)當(dāng)包括實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制目標(biāo)的措施，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)算的指導(dǎo)文件。

2、中期強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與糾偏

加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行，無(wú)論是牽頭的財(cái)務(wù)部門(mén)，還是實(shí)施項(xiàng)目的基建部門(mén)和使用部門(mén)，都應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，及時(shí)糾正在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中將要發(fā)生和已經(jīng)發(fā)生的偏差，監(jiān)管是手段，糾偏是措施，是提高預(yù)算執(zhí)行率的最終目標(biāo)。財(cái)務(wù)部門(mén)根據(jù)以基建項(xiàng)目生命周期編制匯總的資金預(yù)算，按月進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行情況對(duì)比分析;結(jié)合財(cái)政部、教育部設(shè)定的預(yù)算執(zhí)行關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)（6月30日、8月31日、9月30日、12月31日），及時(shí)與負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施和資金支付的基建部門(mén)和使用部門(mén)進(jìn)行反饋、督促、糾偏;并在半年度時(shí)根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況申報(bào)調(diào)整。預(yù)算的執(zhí)行情況，可以參考圖1所示的預(yù)算計(jì)劃曲線(xiàn)和預(yù)算執(zhí)行曲線(xiàn)的對(duì)比而簡(jiǎn)單明了的展示。

當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線(xiàn)低于預(yù)算計(jì)劃曲線(xiàn)、或預(yù)算執(zhí)行金額<預(yù)算計(jì)劃金額時(shí)，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況不理想，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)督促基建部門(mén)及使用部門(mén)分析項(xiàng)目滯后原因，提出解決措施，加快項(xiàng)目推進(jìn)。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線(xiàn)高于預(yù)算計(jì)劃曲線(xiàn)、或預(yù)算執(zhí)行金額>預(yù)算計(jì)劃金額時(shí)，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況超預(yù)期，這種情況通常出現(xiàn)在建設(shè)期，財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)提醒建設(shè)部門(mén)及使用部門(mén)及時(shí)核實(shí)項(xiàng)目成本是否大幅增加、是否有超概算的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)資金缺口，或適當(dāng)減緩項(xiàng)目推進(jìn)速度。上述兩種情況比較嚴(yán)重時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)督促建設(shè)部門(mén)及使用部門(mén)據(jù)實(shí)申請(qǐng)資金預(yù)算調(diào)整。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行曲線(xiàn)貼近預(yù)算計(jì)劃曲線(xiàn)、或預(yù)算執(zhí)行金額基本等于預(yù)算計(jì)劃金額時(shí)，預(yù)算實(shí)際執(zhí)行良好，這是最理想的情況。

3、后期對(duì)預(yù)算結(jié)果考核評(píng)估，進(jìn)一步和提高預(yù)算嚴(yán)肅性

針對(duì)基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，分別從預(yù)算考核和資金使用角度，財(cái)務(wù)、基建、使用等部門(mén)共同全方位考核、基于項(xiàng)目生命周期的預(yù)算編制、執(zhí)行、糾偏、調(diào)整等情況。目的是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，指導(dǎo)預(yù)算編制和執(zhí)行，特別是通過(guò)對(duì)預(yù)算編制隨意、預(yù)算執(zhí)行不力、預(yù)算目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行問(wèn)責(zé)，強(qiáng)化預(yù)算評(píng)估和考核的嚴(yán)肅性和有效性。

4、健全體制機(jī)制，建立全員參與的預(yù)算管控體系

預(yù)算管控只有建立在科學(xué)的管控基礎(chǔ)之上，具備合理的管理體制、良好的工作機(jī)制、完善的規(guī)章制度和穩(wěn)定的流程秩序，才能切實(shí)提高預(yù)算編制和執(zhí)行的效率，更好的管控效果。項(xiàng)目管理與預(yù)算管理要兩手抓，兩手都要硬。成立主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、財(cái)務(wù)分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)各基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)估、考核;由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭，定期召集項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行專(zhuān)題會(huì)，完善多部門(mén)協(xié)同配合工作機(jī)制;建立全員參與的項(xiàng)目預(yù)算管控體系，樹(shù)立全員預(yù)算意識(shí)，項(xiàng)目牽頭領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算責(zé)任制，落實(shí)預(yù)算管理專(zhuān)職人員，以及相應(yīng)的職能職責(zé);建立預(yù)算評(píng)估、考核結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，作為后期項(xiàng)目預(yù)算安排、責(zé)任人員績(jī)效的依據(jù)，強(qiáng)化預(yù)算管理的權(quán)威性。

五、結(jié)語(yǔ)

基建項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多、受外部環(huán)境影響大、不可控因素多的特征，導(dǎo)致基建項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行率長(zhǎng)期偏低。本文嘗試從基建項(xiàng)目生命周期的角度編制預(yù)算，調(diào)整財(cái)務(wù)以時(shí)間為周期的預(yù)算執(zhí)行評(píng)估考核慣例，同時(shí)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和預(yù)警，通過(guò)采取措施糾偏和年中預(yù)算調(diào)整等方式，探索提高高校基建項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行效率的有效途徑。

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