基層水利事業單位內控制度存在的問題及對策分析

摘要：水利是農業命脈。作為基層水利實施管理主體的水利事業管理機構是公益性事業單位，其對社會發展有重要作用，因此，內控制度的建立及執行對水利事業單位更好地管理水利工程，提升水利工程效益中起了重要作用。本文將以基層水利事業單位為切入點，對其內控制度存在的內控基礎薄弱、內控制度執行不力、內控評價與監督機制不完善等問題進行分析，并依據實際問題，提出了加強內控建設、夯實內控基礎;嚴格依照內控制度、強化執行力度;逐步完善內控評價與監督機制等切實可行的對策建議。

關鍵詞：基層水利事業單位;內部控制;問題;對策建議

經過近十年如火如荼的水利項目建設，全國水利基礎設施建設顯著提高，標準顯著改善，水利工程設施在農業灌溉、抗洪防旱方面也發揮了舉足輕重的作用。作為基層水利實施管理主體的水利事業管理機構大多是公益性事業單位，其對社會發展做出了重要貢獻。

一、內控制度對基層水利事業單位的作用

內部控制是單位日常管理的重要手段，是提高單位運行效率、實現單位價值的重要保障。它是由內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監督五個要素組成。內控制度是單位內部建立的以實現單位內控目標的一系列制度匯編。水利事業單位內控工作起點較遲，基礎也很薄弱，但隨著內控工作環境愈來愈好，水利事業單位的內控工作也漸漸完善，單位建立的各項內控制度對基層水利單位健康發展也發揮著重要作用。

（一）促進遵守法規，提升單位職能

國家出臺了《水法》《防洪法》及《水土保持法》等法律法規來規范整個水利行業發展，這足以說明國家對水利事業的重視。因此，基層水利事業單位務必要建立健全完善的內控體系，以便更好地將單位各項業務活動置身于國家法律法規允許的基本框架之下，從而進一步發揮基層水利事業單位職能作用，更好地促進社會發展。

（二）規范業務流程，提高管理能力

基層水利事業單位是地方政府管理水利事業的管理型單位，涉及泵站工程、河道堤防及水資源費等外部管理，也涉及建設合同、政府采購及計劃財務等內部管理。管理是一項系統工程，基層水利事業單位只有建立健全各項科學完善的內控制度，方能規范各項業務流程，提高管理能力，促進水利事業健康發展。

（三）保障資產安全，提高資產使用效率

每個單位所有業務活動管理最終都要歸集到資產管理，因此資產管理是單位管理的最重要的一個環節。只有建立健全了科學完善的資產管理內控制度，才有可能防止涉及資產的各項業務流程中出現舞弊現象，盡可能地保障資產安全，最大程度地提高資產使用效率。

二、基層水利事業單位內控制度存在的問題

（一）內控制度基礎薄弱

第一，領導對內控工作重視程度不夠，甚至有些領導沒有內控意識。盡管有關方面已下發了關于加強單位內控工作的文件，但是現實中又缺乏對內控工作的考核監督機制，導致實際內控制度建設方面少了強有力的推手，以至于內控工作進展緩慢，效率低下。

第二，職工的素質參差不齊。目前仍有不少專業技術過硬但文化素質偏低的職工，他們甚至沒有內部控制的概念，還是按傳統思維考慮各項工作，把單位制定的原本不科學完善的內控制度置之腦后，怎么方便怎么執行。

第三，內控體系不科學完善。一整套行之有效的內控制度應該是嚴謹縝密的，但基層水利事業單位在建立內控制度過程中，大多為了各級文件檢查，抱著只要求做到，不要求做實的態度疲于應付。這也必將使建立起來的內控制度是粗糙的，內控制度體系是不科學完善的。

（二）內控制度執行不力

第一，許多單位制定的內控制度只是墻上的制度，文件中的制度，基本成了擺設。比如，有的單位設計了防汛物資領用單據，要求經過相關審批程序才能調用防汛物資，但實際工作中，往往領導打聲招呼，說是應急處理險情，先調走再說，最后補辦手續，有時甚至沒有補手續，倉庫管理員只能作備注處理。又如有的單位制定了接待制度，規定接待前審批程序、接待標準及陪同人數等具體措施，然而也會經常出現先斬后奏和超標接待后虛報接待人數的現象發生。

第二，不少單位內控執行人員礙于情面，也使制度執行力度大打折扣。比如，某些單位建立了公章管理制度，規定公章由辦公室主任保管，單位內部及外部人員需要簽章的，必須經過主要領導同意方可辦理。但實際往往對待外單位人員來簽章時可以執行此規定，內部職工因自己承辦的業務需要簽章時，辦公室主任有時礙于情面，沒有細問簽章的用途，領導知不知道等細節問題。又如，考勤制度規定對員工上下班情況進行如實考勤，而有的職工出現遲到早退現象，考勤責任人也不愿得罪人，睜一眼閉一眼泛泛而過，這也使考勤制度形同虛設。

第三，由于內控制度的制定者自身素質原因，也使得制度本身不科學完善，也不便于真正執行，或者執行成本較高，導致工作效率低下。有些制度不是集體討論決策，而是主要領導的想法，每項業務活動真正執行者與領導考慮問題的角度不同，也給該制度執行增加了一些人為的障礙。

（三）內控評價與監督機制不完善

1.內控自我評價體系的缺失

有許多基層水利事業單位沒有開展過對單位內控的有效性進行評價，形成評價結論并出具評價報告的工作。即便開展了自我評價，大多也不規范、不深入、不全面，也會出現在評價過程中不如實評價、只報喜不報憂現象。

2.內部監督體系缺乏獨立性

也有不少基層水利事業單位沒有建立健全內控監督體系，明確各相關崗位或部門在內部監督中的職責權限，規定內控的程序和要求，確保內部監督檢查工作有效開展。由于單位內部環境因素，諸多基層水利事業單位的內部監督體系缺乏獨立性，從而起不到真正的內部監督作用。

3.外部監督體系弱化

財政審計部門對基層水利事業單位內控監督弱化，沒有建立行之有效的外部監督體系，紀檢監察部門在未獲得違紀線索時，也很少提前介入基層單位的內部控制。

（四）內控制度不科學完善

第一，水利事業單位內控制度制定者并不能深入了解內控精神，必將使內控制度缺少制衡理念，以至于內控流程的設計與實際情況有沖突。

第二，不相容崗位之間尚未真正分離，內控關鍵崗位的設置不合理，職責權限劃分不明確，無法形成相互制約、相互監督的機制。

第三，制度嚴重同化，不是針對水利事業單位自身業務活動特點，而是參照其他類型事業單位內控制度，以至于該制度無法真正落到實處。

三、對策建議

（一）加強內控建設，夯實內控基礎

第一，真正建立健全科學的內控系統，營造良好的內控環境，促進主要領導對內控制度建設重視程度。上級相關部門也不能僅僅以文件來布置內控工作，務必要將內控考核機制完善起來。

第二，倡導濃厚的學習氛圍，不斷提升職工的素質水平，強化內控的意識。單位的各項業務活動必須嚴格按照制定的內控制度執行，逐步形成處理各項業務活動時考慮是否遵守了內控制度的觀念。

第三，加強內控體系建設，必要時可以委托專業人員根據實際業務活動來制定各項內控制度，而不能只為了應付文件檢查，必須真正要求既要做到，又要做實。

（二）嚴格依照內控制度，強化執行力度

第一，無以規矩，不成方圓。堅決杜絕內控制度只是墻上、文件中的制度不良現象。可以設立各種舉報措施，獎懲機制，嚴格對形式的內控說“不”。比如若單位某項業務活動沒能遵循內控制度，具體經辦人員可以無條件拒絕辦理，遇到行政干預時即可向上級有關部門舉報。真正做到單位的各項內控制度是有形、務實的制度。

第二，強化單位任何事情是“公”的意識，每位職工之間嚴格做到“公是公、私是私”，同事之間情面是工作之外的情面，任何情況下只對事，不對人。這個良好的理念一旦在職工之間真正形成，每位職工也會相互理解，其實這也是一種相互關愛與尊重。這樣會大大增強單位內控制度執行力。

第三，經常加強職工的內控管理知識學習，可以舉辦內控知識競賽來提升職工學習的積極性。團結的力量是偉大的，集體的智慧是無窮的。通過多方努力，使單位建立的各項內控制度具有科學性、高效性及可操作性，想方設法增強內控制度的執行力度。

（三）逐步完善內控評價與監督機制

第一，加強自我評價工作。單位要著力開展對內控設計和執行有效性的自我評價，全面考慮內控設計的合理合法性、全面性、重要性及適應性，也要考慮內控執行的持續性、一致性。如實撰寫內控自我評價報告，對內控的有效性發表意見，指出內控存在的問題，并提出整改建議。

第二，強化內部監督系統。單位內部監督應當與內控的建立與實施保持相對獨立。內控監督部門應該定期檢查內控制度的建立與執行，及時發現問題并提出改進建議。

第三，營造外部監督氛圍。本地區財政與審計部門要定期對基層水利事業單位的內控制度的建立與執行進行切實監督檢查，了解其內控制度建立與執行的有效性，揭示相關缺陷，有針對性地提出處理意見和建議，并督促基層水利事業單位進行整改。

（四）建立健全科學完善的內控制度

第一，基層水利事業單位在擬定內控制度過程中，需結合水利事業單位實際，以遵守法律法規、提高管理效率為前提，努力保障資產安全性為目標，提升水利事業單位實現預期的經營管理目標，使單位的經濟及社會效益都能得到有效提高。

第二，基層水利事業單位要建立健全預算、收支、資產、政府采購等內控關鍵崗位責任制，明確崗位的職責及分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監督。關鍵崗位要實行輪崗制度，明確輪崗周期，不具備輪崗條件的，要采取專項審計等必要措施。

第三，基層水利事業單位在擬定內控制度前，要加強單位各內設機構之間的溝通，結合水利事業單位自身業務活動特點，建立健全科學完善的內控制度，使該制度真正落實到實際工作中，從而促進水利事業單位的高質量發展。

參考文獻：

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作者簡介：汪日宏，男，安徽蕪湖人，會計師，就職于蕪湖市三山區排灌站工作，財務負責人，本科，主要從事行政事業單位內部控制研究。