有關上海老齡產業發展有關對策研究

楊蕗

當前上海已進入人口深度老齡化的發展階段。“十四五”期間，人口老齡化將進一步加劇，2025至2050年將進入高齡人口急劇增長階段，養老服務需求將呈現急劇增長與井噴態勢，對服務方式、服務內容的多元需求也成為必然。老齡產業是伴隨著人口老齡化趨勢而逐步發展起來的一種新興產業，有著巨大市場潛力。然而，上海老齡產業目前還處于產業發展的初創時期，積極探索適合上海特征的老齡產業，打造輻射長三角，乃至全國的上海老齡產業高地，是上海面臨的一項戰略任務。本文旨在全面梳理本市老齡產業發展現狀，客觀剖析老齡產業發展面臨的瓶頸問題，結合國內外老齡產業發展的實踐經驗，科學提出本市促進老齡產業發展的對策建議特別是財政支持政策，為轉型期國內特大型城市積極應對人口老齡化提供借鑒。

一、老齡事業與老齡產業的對比分析

（一）老齡事業的特點

2006年發布的《中國老齡事業的發展》白皮書對老齡事業作了詳細的說明，認為老齡事業是國家為實現老有所養、老有所醫、老有所學、老有所為、老有所樂的目標而實行的一系列政策措施，是依靠政府力量為老年人提供的基本養老公共服務。也就是說，老齡事業是由政府供給或購買，為老年人口提供的公共產品與服務，其發展目的在于保障老年人口的基本養老需求。

（二）老齡產業的特點

老齡產業是指以老年人為目標客戶群，為滿足老年人對物質和文化生活的特殊需求，而提供所需商品和服務的產業。老齡產業并不是傳統意義上一個獨立的產業部門，而是涵蓋了多個產業領域的綜合性的產業體系，是為滿足老年人的特殊消費需求而提供產品和服務的生產部門的集合。政府在其中的主要參與方式是進行產業規劃，制定行業標準，也便于規范和監管市場，促進產業的健康發展。

（三）兩者關系

老齡事業與老齡產業既相互區別又相互聯系。從兩者之間的區別來看：第一，兩者的責任主體不同。老齡事業的責任主體是政府，雖然也有政府向非政府組織或企業購買服務，但主體依然是政府。老齡產業的責任主體為市場，參與市場競爭由市場調節資源是其重要特征。第二，兩者的性質不同。老齡事業強調公益性、福利性; 而老齡產業更偏重于市場化的商品與服務，更強調市場性。第三，兩者內容不同。老齡事業是政府為滿足絕大多數老年人的基本需求而供給的公共產品和服務。老齡產業則是按照市場經濟規律為老年人供給商品和服務的產業，除了為老年人提供基礎性商品和服務的產業外，還有滿足部分老年人高端需求的產業，呈現出多樣化的特征。

老齡事業與老齡產業之間雖有區別，但兩者之間的關系并不是割裂的。老齡事業與老齡產業都是為應對人口老齡化而產生，都以老年群體為服務對象，為老年群體提供產品或服務。兩者的聯系集中體現在他們既各施其職，又雙向互動、互為補充。

二、上海加快發展老齡產業的背景

據上海市民政局預測，上海將在2025年左右達到老齡化高峰，而當前上海已進入人口深度老齡化階段，隨著老齡化和高齡化矛盾的逐漸加深，“421”家庭結構的少子化現象的增多，家庭照護功能持續弱化，老年人享受多元、多層次養老服務的意愿不斷增強、養老服務社會參與度不高等諸多養老難題日益凸顯，僅依靠養兒防老的初衷已無法實現。作為中國首個進入老齡化的城市，同時也是一座融匯世界各地經濟文化的國際化大都市，上海一直被寄予重任，雖然上海老齡產業尚處在初級階段，但政府一直積極響應中共中央的號召，積極鼓勵全民參與。加快發展老齡產業，特別是建立在新理念、新模式、新科技基礎上的老齡產業，一方面可以彌補上海養老服務缺口，提高上海養老服務效率和質量，另一方面還可以推動上海產業結構調整升級和經濟增長方式轉型，并能增加就業渠道，擴大就業規模。

（一）人口深度老齡化引致養老服務需求呈現持續井噴

《2018年上海市老年人口和老齡事業監測統計信息》顯示，截至2018年12月31日，上海60歲及以上的戶籍老年人口首次突破500萬，達到503.28萬人，占總人口的34.4 %，比上年增長1.2%。上海老年人口在戶籍人口中的占比為約高出全國平均水平逾13個百分點。同時，2016至2018年間，全市老年撫養系數（60歲及以上）從54.1%上升到62.5%，呈逐年升高態勢。

（二）家庭規模縮小和結構變化對養老服務提出新要求

數據顯示，本市平均每戶人口（戶籍人口）從1978年的3.8人下降至2018年的2.7人，隨著家庭規模的日趨縮小，家庭養老功能正不斷弱化。上海目前實行的是以“90-7-3”為基本架構的“家庭養老-社區養老-機構養老”相結合的養老模式，家庭養老是養老模式的重要基石。要解決家庭養老功能弱化對家庭養老產生的負面影響，必須大力發展老齡產業，通過社會和市場的力量彌補傳統家庭養老模式的不足。

（三）各級各項政策支持為老齡產業發展提供重要支撐

近年來國家和上海市委市政府高度重視老齡化問題，陸續出臺了多項政策，為老齡產業的快速發展提供了重要的政策保障。國家層面：2006-2015年間，國家陸續出臺多項政策文件，內容涉及老齡事業發展、養老服務業發展、社會養老服務體系建設、民間資本參與養老服務、商業健康保險、智慧養老等。上海層面：2012年《上海市服務業發展“十二五”規劃中》明確提出要“加快發展養老服務業”，“創新養老服務模式，拓展養老服務領域，推動新科技、新技術和新材料在養老服務中的應用”。2014年《上海市人民政府關于加快發展養老服務業推進社會養老服務體系建設的實施意見》（滬府發[2014]28號）明確提出“充分調動市場主體、社會力量提供養老服務的積極性，加快老齡產業的發展，不斷完善本市社會養老服務體系，滿足老年人日益增長的多層次、多樣化養老服務需求”的具體要求。2018年起本市作為全國15各試點地區，在全市范圍內試行長期護理保險制度，通過提高老年人支付能力推動老年需求與供給的對接。

三、本市老齡產業發展的問題

雖然近年來上海的老齡產業發展迅速，但還存在著一些問題，老齡市場發展滯后，企業定位雷同，老齡產業化不足和供需不平衡;老年群體的傳統消費習慣的制約等。

（一）產業規模較小

雖然目前上海老年人口消費規模較大，但其中專門為老年人提供的老年產品和服務規模較小，其發展滯后于老年消費群體的巨大需求。這不僅是上海的問題，全國的情況也是這樣。據統計，2010年我國老年人口消費規模達到10000億人民幣，但其中特別為老年人提供的老年產品和服務只有3000億。老年人普遍感覺市場上銷售的老年用品數量少、種類少、地點少、購物難、送貨難現象比較凸出。尤其是老齡化帶來的高齡老人和失能老人增加，對長期康復護理服務的需求也隨之快速增加，目前的長期護理服務供給遠遠不能滿足要求。

（二）產業結構失衡

老齡產業的結構失衡表現在兩個方面，一是供給模式失衡。目前的養老服務供給主要還是由政府提供的養老事業，社會和市場提供的養老服務比例較低。老齡產業對政府資金的投入依賴性較高，市場化程度較低，社會資金對老齡產業的投入較少。隨著老齡化程度的不斷加深，單支柱、單主體的養老服務供給模式一方面給政府財政帶來極大的壓力，另一方面由于政府提供的養老服務帶有的福利性和普惠性，無法滿足多層次、多樣化的養老服務需求。二是產品結構失衡。在現有老齡產業中老年醫療保健產業、老年家庭服務業、老年旅游業、老年娛樂文化產業發展相對較快，而老年房地產業、老年用品研發產業、老年心理健康產業、老年金融業等發展較慢，一些產業仍然處于萌芽狀態。

（三）產業水平較低

從產業發展理念看，老齡產業和老齡事業協調發展的理念尚未完全確立，社會養老更多依賴政府和社會，市場意識不強。上海缺乏養產業發展頂層設計、戰略規劃和相應的政策措施。

從產業政策看，上海支持老齡產業發展的具體政策不明晰。老齡產業和老齡事業協調發展政策導向不明確。老齡產業政策很不完備，沒有系統化、體系化的老齡產業政策。

從產業發展看，上海養老產業化不足，進入資本少，政府補貼式養老機構為目前市場主流，盈利少甚至無盈利難以吸引商家，產業組織培育滯后、產業結構尚未形成，產業空間布局不合理。行業標準缺位，專業人才匱乏。

四、上海老齡產業發展的政策建議

（一）完善政府管理服務

（1）編制落實老齡產業規劃

民政、發改委、財政等部門要根據國家和上海市的相關要求，盡快研究提出促進民間資本參與老齡產業的具體措施和意見。重點行業主管部門負責制定各領域發展規劃和工作計劃，研究制定相關行業政策，并分解規劃確定的發展目標和主要任務，明確牽頭單位和工作責任，推進規劃的落實。加強規劃實施的跟蹤分析，開展評估，并探索建立考核評價制度。

（2）加強政府服務與管理

民政部門要健全養老服務的準入、監管、退出制度，指導養老機構完善管理規范、改善服務質量，及時查處侵害老年人人身財產權益的違法行為和安全生產責任事故。價格主管部門要探索建立科學合理的養老服務定價機制，依法確定適用政府定價和政府指導價的范圍。有關部門要建立完善老齡產業統計制度。其他各有關部門要依照職責分工對老齡產業實施監督管理。要積極培育和發展養老服務行業協會，發揮行業自律作用。

（二）優化稅收政策

對符合條件的非營利性養老機構按規定免征企業所得稅。對企事業單位、社會團體和個人向非營利性養老機構的捐贈，符合相關規定的，準予在計算其應納稅所得額時按稅法規定比例扣除。營利性養老機構取得的養老服務收入直接用于改善養老條件的，其后五年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補助。對提供家庭和社區養老服務的非營利性機構的企業所得稅，在政策通過第二年開始，其后三年繳納的稅收地方留成部分由同級財政給予減半補助。

非營利性養老機構、社區居家養老服務設施建設免征行政事業性收費，營利性養老機構設施建設減半征收有關行政事業性收費;養老機構提供養老服務涉及的行政事業性收費減半征收

（三）加大金融創新支持

加大對老齡產業的貸款投入，由相關部門研究制定面向養老機構、社會組織、企業的分類信貸機制，鼓勵在滬銀行業金融機構對從事老齡產業且連續三年及以上信用評級良好的養老機構、社會組織、企業，開放養老信貸，并逐步擴大信貸規模;對部分信用評級良好的養老機構、社會組織、企業可適當延長貸款償還期限。研究制定本市老齡產業信貸獎勵考核辦法。推進養老金融產品創新，在政府和監管部門的有效引導下，鼓勵銀行、證券、保險類金融機構，加大養老金融產品創新力度，探索老年人住房反向抵押養老保險、企業年金等各類保險工具，增強老年人的支付能力;鼓勵發展各類老齡產業保險產品，探索針對老年護理需求的商業保障計劃;鼓勵發展銀發投資、養老信托等金融產品;支持商業保險機構加大老年人意外傷害保險、家庭服務保險、長期護理保險等產品的開發和推廣力度。

（四）創新人才培養模式

教育、人力資源社會保障、民政等部門要支持高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，擴大人才培養規模，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才，制定優惠政策，鼓勵大專院校對口專業畢業生從事養老服務工作。充分發揮開放大學作用，開展繼續教育和遠程學歷教育。依托院校和養老機構建立養老服務實訓基地。加強老年護理人員專業培訓，對符合條件的參加養老護理職業培訓和職業技能鑒定的從業人員按規定給予相關補貼，在養老機構和社區開發公益性崗位，吸納農村轉移勞動力、城鎮就業困難人員等從事養老服務。