人工智能應用下的大都市區治理：技術邏輯與治理路徑

張龍輝 肖克

摘 要：大都市區是一個存在多個城市主體、橫跨多個行政單元、具有一定人口規模和人口密度的地理空間、社會空間和經濟空間。城市主體多元和政治碎化的特征使大都市區遭遇治理體系建構失序、整體性治理權力缺位、治理能力發揮不足以及治理資源配置不均衡等治理困境。而人工智能通過建構技術權力，形成了技術治理權威，成為對傳統治理權威的補充;通過對治理數據的獲取和分析自主生成治理決策，逐漸成為一種技術治理主體。人工智能對大都市區治理的參與具有權力邏輯、算法邏輯、信息邏輯和倫理邏輯等技術邏輯，并提供了一種技術治理路徑。在大都市區治理實踐中，通過建構技術治理權威、完善信息共享機制、推動治理智能化和實現資源的算法分配等技術路徑，能夠優化大都市區治理結構，減少治理風險，推動協同治理，增強治理資源的流動性，實現治理資源的均衡分配，從而促進大都市區善治的實現。

關鍵詞：人工智能;大都市區治理;技術邏輯;技術路徑

基金項目：吉林省社會科學基金項目（青少年研究專項）“重大應急事件中青年群體的動員與響應機制研究”（2020Q2）。

[中圖分類號] C912.81 [文章編號] 1673-0186（2020）008-0030-015

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.008.003

黨的十九屆四中全會提出要推動國家治理體系和治理能力現代化，社會治理是國家治理的重要方面，必須加強和創新社會治理，強化社會治理中的社會協同作用和科技支撐力度，加快推進市域社會治理現代化，2020年的政府工作報告也強調要“加強和創新社會治理”。大都市區治理是社會治理的重要組成部分，推動大都市區治理體系和治理能力的現代化，加強大都市區治理創新，對于推動國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。整體而言，學界對大都市區治理的研究先后經歷了傳統區域主義、公共選擇學派和新區域主義三個階段[1]，傳統區域主義著眼于大都市區的政治“碎化”現象難題，主張打破城市行政邊界，進行大都市區的區域行政和治理功能整合，建立統一的大都市區政府，對大都市區內不同的行政區域進行統一的公共管理，并基于此提出了單中心治理模式①。公共選擇學派認為不必改變因大都市區行政邊界碎片化而出現的政府分散化現狀，而是主張在治理過程中實現政府、社會間的互動與合作，建構一個具有多中心特征的治理結構，從而有效提高政府的公共服務供給效率，這一理論傾向于多中心的治理模式②。新區域主義則在對公共選擇學派進行批判和改進的基礎上研究大都市區治理問題，新區域主義既不主張傳統區域主義建構大都市區政府的單中心治理模式，也不贊同公共選擇學派建構多中心治理結構的多中心主義治理模式，而是主張推行以網絡化治理為主要特征的新區域主義治理模式。新區域主義關注治理過程而非治理結果，提倡大都市區空間內政府間的合作，推動多層治理、多方參與，主張多部門間的合作和網絡狀治理結構的建構③。此外，還有學者結合中國以及其他國家的大都市區治理實踐，提出了大都市區整體性治理[2]、協同治理[3]、跨界治理[4]與全過程治理[5]等治理模式。

在中國大都市區治理實踐中，受城市發展邏輯的影響，大都市區出現了空間擴張和功能外溢等現象，加之大都市區空間結構特征造成的政治碎化問題，使大都市區具有與其他類型城市空間形態不同的特征，并引發了一系列的治理困境。而人工智能立基于算法和數據，憑借特定的計算邏輯和算法規則建構參與大都市區治理的技術邏輯，將人工智能的“善智”行為特征與大都市區的“善治”價值旨歸有機地結合在一起，從而能有效地推進了大都市區治理體系和治理能力現代化的進程，為大都市區的治理體系建構、治理能力提升和治理效果強化提供有利契機。那么，大都市區具有哪些特征？這些特征給大都市區帶來了哪些治理困境？人工智能參與大都市區治理的技術邏輯是什么？如何借助人工智能增強大都市區治理的技術手段以有效提升大都市區的治理能力和治理效果？文章即從技術治理的角度對大都市區治理過程中遇到的上述問題進行探討。

一、大都市區及其特征

城市化的發展推動了城市空間規模的擴大和組織形態的變遷，城市“逐漸取代國家成為治理的中心，未來的世界秩序也將建立在城市治理的基礎之上”[6]，而“大都市區是城市化發展的高級形態，是未來城市化發展的趨勢與必然”[7]。大都市區這一稱謂是在西方城市化過程中逐漸形成的，它最早在美國被提出并應用到具體的城市空間治理中，最初的大都市區指的是“具有一個10萬人以上人口的中心城市及其周邊10英里以內的區域，或雖然其空間距離超過10英里，但與中心城市具有緊密聯系，且人口密度達到毎平方英里150人以上的地區”[8]。隨著社會的變遷和城市化的發展，城市規模越來越大，大都市區的人口規模、行政關系和城市功能不斷變化，大都市區的基本內涵也隨之發生變化。但這種變化只是限于人口規模的擴張、行政關系的日益復雜、城市功能的逐漸增多和地理空間的不斷蔓延等方面，其本質內涵并未改變，仍被描述為具有一定的人口規模、人口密度以及圍繞一個或多個中心城市而形成的具有緊密經濟、社會聯系的城市空間組織形式。

一般而言，大都市區是指“城市化發展到較高級階段的一種城市地域形式，是一個由眾多的具有個性發展特征的城市有機組合而成的區域網絡體系”[9]。其人口規模和人口密度較大，在大都市區空間內往往存在多個城市，這些城市圍繞一個或多個中心城市而存在，它們與中心城市之間存在密切的政治、經濟聯系，在城市功能上對中心城市具有依附性。同時，由于大都市區“通常橫跨多個地方政府管轄區”[10]，甚至出現橫跨多個省市級行政區的情況，因此，大都市區內包含有多個具有個性發展特征的城市，它們圍繞中心城市分布，但不必然與中心城市存在共同邊界，同時在政治關系上具有獨立性，不存在一個具有統屬關系的行政組織，也因此缺乏單一中心的城市治理權威。整體而言，大都市區內部城市之間呈現政治關系上的獨立性和城市功能上的依附性共存的特征，導致政治碎化現象，大都市區的城市空間治理功能超越了政府行政邊界，使得大都市區治理的行政邊界與功能邊界相分離。

作為一個特殊的治理空間，大都市區具有以下特征。第一，治理空間的擴張性。由于城市在醫療、教育等公共資源配置方面占據優勢，整個社會的人口呈現由農村向城市、由小城市向大城市、由大城市向中心城市流動的趨勢，而大都市區，尤其是大都市區的中心城市擁有大量優質的公共資源，加之大都市區具有更多的就業機會和更高的工資水平，從而對外來人口產生強大的吸引力，大量的人口向大都市區集聚，造成大都市區人口不斷擴張。而人口的擴張必然帶動配套設施增加和城市功能外溢，導致大都市區空間呈現動態擴張特征。大都市區空間的動態擴張會導致原有的邊緣地區發展成為次核心區或者核心城區，而原先的郊區或鄉村腹地則發展為新的邊緣地區，其結果就是大都市區輻射半徑的擴大，而大都市區輻射半徑的擴大必然會導致其治理空間的擴張。第二，內部空間行政邊界的碎片化。就大都市區的地理空間分布規律而言，在大都市區的城市地域空間內存在多個城市，這些城市圍繞一個或者多個中心城市分布，它們隸屬于不同的行政單元，有的甚至橫跨多個省級行政單元（如長三角大都市區、京津冀大都市區），從而難以建構統一的行政單元。因此，在大都市區內部存在多個等級相等的行政邊界，這些行政邊界間交錯縱橫，將大都市區分割成多個隸屬于不同行政單元的城市空間，使得大都市區內部的行政邊界呈現碎片化特征。第三，治理權威的分割性，與大都市、特大城市空間只有一個城市不同，大都市區往往“超越了單一城市的邊界范圍，相對于城市權威的單中心性，大都市區的權威是多中心和分割的”[2]。因此，大都市區行政邊界的碎片化使大都市區內部難以形成單一中心的治理權威，而是受行政壁壘的限制，在獨立的行政單元內形成區域性的治理權威，缺少面向整個大都市區治理空間的治理權威，即出現地理空間、行政區劃和治理功能意義上的碎化現象，從而導致大都市區治理功能邊界突破了城市行政邊界，大都市區的治理權威被多個獨立的行政單元分割。行政邊界的碎片化和治理權威的分割性形成了大都市區的政治碎化問題，導致大都市區的功能邊界與行政邊界相分離，不利于大都市區治理體系的建構和治理能力的提升。

二、大都市區的治理困境

大都市區作為一個動態的地理空間概念、社會經濟概念和治理空間概念，其空間擴張的過程往往伴隨著原有社會情感基礎、社會關系網絡、社會敘事規則、社會敘事空間、治理體系的解構以及新的治理空間的產生，因此需要加強大都市區治理，不斷完善其治理體系，提升其治理能力，增強其治理效果。但是，由于大都市區存在治理空間的擴張性、行政邊界的碎片化、治理權威的分割性等特征，使得大都市區面臨一定的治理困境。

（一）治理體系建構失序

治理空間的擴張和人口流動性的增強解構了大都市區原有的社會情感基礎、社會關系網絡、社會生活敘事規則和敘事空間，催生了新的社會利益主體，不同利益主體基于自身的利益訴求采取社會行動，影響基層社會的利益分配。但由于大都市區空間擴張的速度大于新擴張空間治理主體培育的速度，在大都市區新擴張空間普遍存在治理主體培育滯后的狀況，加之政黨和政府在新擴張空間內的關注度不夠，從而導致組織化治理主體缺位、城市新擴張空間治理缺乏組織化領導者和協調者的情況。在此情況下，大都市區的社會治理和利益分配依靠自身的組織協調能力和自發形成的敘事規則，最終在這些治理空間內形成了脫離政治性治理主體控制的“微權力”和“微規則”。

同時，大都市區空間內部城市主體的多元化使大都市區治理缺少單中心的治理權威，由此導致組織化治理權威的缺位和非組織化治理權威的形成，從而在一定程度上造成治理結構的失衡。治理結構失衡的后果是治理體系建構的失序，非組織化利益共同體①等非組織化治理權威作為組織化治理權威的補充，在大都市區新擴張空間的治理中建構了基層“微權力”，重構了基層社會的權力秩序和權利關系，使得新擴張治理空間的治理體系由正常的“政府權力嵌入—組織化治理權威建構—基層利益主體服從政黨、政府以及其他組織化治理權威”的雙向關系變成“政府權力嵌入受阻—非組織化治理權威建構、微權力行使—基層利益主體服從非組織化治理權威”的單向關系。在這樣的治理體系中，政黨、政府受行政邊界碎片化和治理權威分割性的影響難以在基層社會進行正常的權力嵌入和治理權威建構，從而使非組織化治理權威在一定程度上代替了政黨、政府、社會組織等組織化治理權威，致使新擴張治理空間治理體系建構異化，導致這些治理空間內部的治理體系建構失序（圖1）。

（二）整體性治理權力缺位

大都市區內部存在多個等級相同的行政單元，這些行政單元在政治關系上具有獨立性，且具有明確的行政邊界，它們的行政邊界重合、交匯，導致大都市區內部空間呈現支離破碎的狀態，從而使大都市區的行政邊界呈現碎片化特征。行政邊界碎片化的表現就是大都市區的城市空間被多個獨立的行政單元管轄，這些獨立的行政單元“都對城市的一部分具有統治權，而沒有一個覆蓋整個區域范圍的單一的政府單位”[11]，其結果就是雖然在大都市區空間存在多個政府權力主體，但這些權力主體彼此獨立、互不統屬，依據自身的利益訴求、治理重點和資源分配規則參與治理實踐，從而導致覆蓋整個大都市區空間的整體性治理權力主體缺位。整體而言，在大都市區治理空間內部，城市主體的多元化和行政邊界的碎片化在一定程度上分割了大都市區的治理權力，使大都市區治理呈現多中心和碎片化特征，導致大都市區治理負外部性現象的出現。各行政單元的治理實踐基于實現自身利益最大化的考慮，容易出現“搭便車”和“公地悲劇”現象，也會導致大都市區治理形成有政府而無政府權力、有政府權力而無治理權威的“無政府狀態”。整體性治理權力缺位固化了大都市區內部空間行政壁壘、行業壁壘和數據壁壘的消極影響，使政府難以有效統籌大都市區整體性的治理實踐，限制了治理資源的流動和治理信息的溝通，不利于協同治理體系建構，也容易因治理信息偏差導致治理風險。

（三）治理能力發揮不足

城市空間的持續擴張使大都市區的功能邊界超越了行政邊界，城市治理功能邊界與政府行政功能相分離，內部空間城市主體的多元化和行政邊界的碎片化使大都市區缺少一個超越城市行政邊界的中心治理權威，各城市及其政府之間一般不存在縱向的隸屬關系，這就導致大都市區的治理權威呈現被分割、多中心的特點，不同城市主體在自己的行政區域內各自為政，基于自身利益參與大都市區的治理實踐。治理權威的分割使大都市區難以建構統一的治理權威和合理的治理結構，分屬不同城市的治理主體之間缺乏必要的行政隸屬關系和利益勾連，難以開展有效的協同與合作，從而限制協同治理能力的發揮。而城市地方政府在進行公共資源配置和公共服務供給的過程中，出于對大都市區邊緣空間的“公地”屬性認知，缺乏對城市相鄰治理空間進行常規性的、最大化的公共服務供給和治理資源配置，從而導致大都市區城市邊緣空間的公共基礎設施建設滯后和治理主體結構、治理主體權力關系的失序。

同時，社會資本作為“社會關系網以及與此網絡相伴而生的互惠和信任的交往規范”[12]，是一個動態的熟人與關系網絡，通過培育社會資本，能夠促進不同群體與城市社區、組織間的聯系和融合[13]，強化大都市區治理中的柔性耦合機制和利益沖突化解機制，有效化解社會矛盾，強化社會治理過程中的情感基礎和道德認同。但大都市區治理空間的擴張使原有的社會關系網絡、社會敘事空間和社會敘事規則被解構，而由于行政邊界的碎片化和治理權威的分割性，新的社會關系網絡、社會敘事空間和敘事規則未被及時建構，從而不利于大都市區社會資本的培育和治理主體治理能力的發揮。由此可見，大都市區內部空間治理權威的分割性削弱了治理主體治理能力的提升和發揮。

（四）資源配置不均衡

受城市主體多元化的影響，大都市區存在政治碎化特征，這一特征體現在城市空間上的行政邊界碎片化和治理功能上的治理權威分割性，不同城市受自身經濟發展狀態、社會治理能力以及資源分配規則的影響，出現了治理資源配置不均衡的治理困境。大都市區治理資源配置的不均衡主要有兩種情況，一種情況是大都市區空間內不同城市間治理資源配置的不均衡，另一種是大都市區城市內部不同治理空間治理資源配置的不均衡。

導致城市間治理資源配置不均衡的原因有兩個：一是受城市發展規模和發展水平的影響，大都市區中心城市對治理資源的生成和運用具有強大的社會創造力、市場吸引力和政治驅動力，大都市區的治理資源呈現向中心城市集聚的趨勢，導致中心城市的治理資源較其他城市的治理資源多;二是城市主體的多元化以及城市空間和城市功能的擴張使城市治理功能邊界突破了行政邊界的限制，城市行政邊界與治理功能邊界相分離，治理資源的配置超越了單一行政單元的范圍，但是行政邊界碎片化和治理權威分割性的大都市區政治碎化特征限制了治理資源在大都市區空間內的自由流動，治理資源的跨界流動渠道受阻，中心城市的很多治理資源難以被其他城市跨界使用。

城市內部不同治理空間治理資源配置不均衡主要體現在，整個城市的治理資源分配呈現“城市中心城區—次中心城區—邊緣城區—郊區及鄉村腹地”圈層式分布的“差序供給”特點。其原因主要有三個：就資源配置距離而言，城市邊緣城區在城市治理資源配置規則中處于邊緣化地位，一些優質的治理資源被優先分配給城市中心城區和次中心城區，城市中心城區成為配置治理資源的優先區域，而邊緣城區及廣大的郊區和鄉村腹地作為城市邊緣空間，其治理資源配置的優先級別最低;就資源供給能力而言，受自身經濟能力限制，一些城市的治理資源有限，政府往往會通過削減邊緣城區的資源供給來滿足相對核心區域的治理資源需求，加之由于大多數邊緣城區屬于新發展的城市空間，其人口密度、經濟價值較低，制度化的利益分配體系和公共物品供給規則尚未被建構，社會資本培育、治理主體和治理結構建構也較為滯后，對之進行治理資源供給的盈利空間較少，因此對市場化供給主體的吸引力不足，故而政府通過引入市場化供給的方式也面臨一定的困難，從而導致城市邊緣城區治理資源供給能力不足;就資源配置意愿而言，由于大都市區內存在多個城市主體，多個城市的邊緣空間相互交匯、融合，使城市邊緣空間逐漸呈現類似于“公地”的空間形態，它由多個獨立行政單元共同組成，但又會被這些行政單元邊緣化，邊緣城區的發展狀況不能凸顯出某一行政單元的政績，有時反而會成為治理主體推卸治理責任的理由，從而造成城市邊緣空間治理的“公地悲劇”，各地方政府出于自身利益最大化的考量，都希望其他地方政府在城市邊緣空間的治理資源配置中承擔主要責任，而將有限的公共資源投放到本行政單元的核心區域或者容易凸顯政治效應的領域，從這個角度而言，城市對邊緣空間的治理資源配置意愿不是很強烈。

三、人工智能應用下的大都市區技術治理邏輯

如前所述，大都市區治理空間的擴張導致治理功能邊界突破了行政空間邊界，大都市區的功能邊界與行政邊界相分離，使缺乏單一中心治理權威的大都市區難以形成完善的治理體系和強大的治理能力。解決這一問題的路徑主要有兩個：一是政治路徑，即通過行政區劃調整，在大都市區空間范圍內建構一個更高等級的政治治理權威（即西方學者所主張的大都市區政府），以應對因行政空間邊界和治理功能邊界分離導致的政治碎化現象;二是技術路徑，即通過技術手段實現行政邊界、功能邊界和治理權威的關聯與融合，通過信息共享重構信息領域的“行政邊界”、建構基于技術應用的“治理權威”，從而實現大都市區協同治理或建構一個超越多元治理權力主體的新的技術治理權威。在中國，受行政體制和權力運行規則的影響，在跨界大都市區內部通過行政區劃調整建構單一中心治理權威的方式并不適合大都市區的治理實踐[11]，而隨著人工智能時代的來臨，人工智能技術在推進國家治理體系和治理能力現代化的進程中發揮著越來越大的作用，并逐漸成為大都市區治理的重要載體，可以說，人工智能的參與強化了大都市區治理的技術特征，能夠有效應對大都市區的治理困境。人工智能參與大都市區治理并不是技術與治理的生硬嵌套，而是具有一定的技術邏輯。

（一）權力邏輯：人工智能催生新的治理權力主體

算法是人工智能的重要基石，算法的廣泛應用不斷賦予權力以更多的屬性和形態，人工智能基于特定的計算邏輯和算法規則建構了一種新的權力形態——算法權力，從而使權力的技術特征和資本特征緊密地結合起來[14]。在大都市區治理實踐中，人工智能通過對算法和數據的應用，憑借特定的計算邏輯和算法規則對接收到的數據流、時間流和信息流進行分析和控制，并據此自主生成治理決策。而算法在大都市區治理中的應用逐漸使人工智能算法成為某些領域治理決策生成和治理資源配置的決定性力量，從而使人工智能成為一種能夠影響大都市區治理進程的權力主體，即技術權力主體。因此，人工智能在對大都市區治理過程進行算法嵌入的基礎上，借助技術功能和信息優勢建構新的治理權力形態，即算法權力，拓寬了大都市區的權力形態和權力類型。同時，人工智能通過技術賦權將治理權力賦予更多的治理主體，以對大都市區的治理權力結構進行滲透和整合，從而影響大都市區的治理權力主體類型、權力分配和權力結構，將原本受行政邊界影響的、碎片化的治理權力進行有效勾連，完善大都市區治理權力結構。大都市區技術權力主體的生成進一步增強了大都市區的技術權力化與治理技術化特征，改變了大都市區傳統的治理權力格局，使治理不再是傳統治理主體的“專屬權力”，以新技術從業人員為代表的新的治理主體逐漸加入到共享城市治理權力的隊伍之中[15]。整體而言，人工智能通過建構算法權力和進行技術賦權，催生了新的治理權力主體，有效整合了大都市區治理中碎片化的治理權力結構，使在整個大都市區治理空間建構一個基于技術權力的治理權威成為可能。

（二）算法邏輯：人工智能重構大都市區治理邊界

在智能化時代，數據和算法在政治、經濟、社會等諸多領域得到廣泛的應用，甚至在很多方面成為一種主導性力量，毫不諱言，算法已經成為一種社會權力[16]。人工智能憑借一定的計算邏輯和算法規則具備了高效的數據分析能力和自主判斷能力，并基于此形成了特定的算法邏輯，基于特定的算法邏輯參與或者主導大都市區治理進程。作為社會治理的一種技術邏輯，人工智能基于數據和算法建構算法權力，這一權力不受傳統行政邊界和治理功能邊界的影響，而是受數據流、計算邏輯和算法規則的制約，它作為一種技術權力嵌入到大都市區的權力結構之中，進而影響大都市區的權力結構和權力分配。同時，人工智能技術在大都市區治理中的廣泛應用，使政府“逐漸走向一種集精細化、網絡化和智能化于一體的‘智慧政府形態”[17]，這一政府形態強化了不同治理空間和治理主體間的技術特征和算法關聯，能夠有效打破因大都市區內部城市主體多元、治理空間持續擴張形成的政治碎化以及城市功能邊界和政府行政邊界分離的問題，使建構一個超越城市行政邊界、基于信息和數據的治理權威成為可能，從而借助人工智能建構大都市區數字化治理秩序，拓寬城市治理數字化邊界。數字化秩序和數字化邊界的建構能夠緩解大都市區治理中的政治碎化難題，重構大都市區治理邊界，推動大都市區內部城市功能邊界和政府行政邊界的融合，有效應對因行政邊界碎片化和治理權威分割性造成的城市功能空間和政府行政空間分離的問題。

（三）信息邏輯：人工智能整合大都市區治理信息

在大都市區治理實踐中，受行政邊界碎片化和治理權威分割性特征的影響，治理空間內部的信息流動易受行政壁壘和行業壁壘的影響，不同治理主體間的信息溝通渠道不暢，不同行政單元內部的公共政策傾向、公共服務供給狀況、資源配置規則等難以得到有效、及時的溝通，在大都市區內部形成了信息壁壘，從而導致信息偏差的出現，容易引發治理決策的失誤。同時，大都市區龐大的治理空間和繁雜的治理功能生成了大量的治理信息，對治理信息獲取的完整度和準確性成為影響大都市區治理效果的重要因素，但是由于政黨、政府及其他治理主體的資源和精力有限，依托傳統的治理手段和治理載體難以實時監控大都市區的治理狀況，且傳統的信息收集方式會導致信息獲取滯后，難以獲取充分而準確的治理信息，不利于大都市區治理效度的提升。

而人工智能能夠將整個大都市區治理空間納入到一個數據化的治理框架之中，借助其強大的信息獲取能力、數據處理能力和邏輯分析能力，將大都市區治理信息數字化，建構大都市區治理的“數據特征”，從而形成對大都市區治理的數字化動態認知，根據實時的治理動態信息自主生成治理決策。如智能交通的運用能夠實時監控整個大都市區空間內的車流量，通過對車流量的算法分析，預測道路交通狀況，自動調整交通信號燈，改變交通信號燈機械化的變更規律，代之以實時化的通行指示，從而降低交通擁堵概率和影響，提升大都市區的交通治理效果。因此，人工智能通過特定的計算邏輯和算法規則實現對數據流、時間流和信息流的控制，使原先互不統屬的行政單元和治理主體實現信息的共享，進而獲取完整、動態的治理信息，而完整、動態的治理信息能夠有效提升大都市區治理的精準性和科學性，從而有效提升大都市區的治理能力。

（四）倫理邏輯：人工智能促進治理資源配置均衡化

與傳統的基于人類道德倫理和公共行政倫理的治理形式相比，人工智能形成的是有別于人類道德倫理和公共行政倫理的機器倫理，即算法倫理。算法倫理的建構基于一定的計算邏輯和算法規則，通過給予算法一定的價值約束，如正義、自由、平等，能夠使人工智能的算法倫理與人類倫理立于同一基石之上，從而賦予人工智能一定的倫理美德，解決人工智能在參與國家治理過程中的公共倫理難題[20]，使人工智能在參與大都市區治理的過程中受到一定價值倫理的約束。與傳統的人類道德倫理和公共行政倫理相比，在大都市區治理實踐中，算法倫理能夠根據既定的計算邏輯和算法規則做出價值判斷，并基于價值判斷生成治理決策，決定治理資源的配置規則和公共服務的供給方向，只要賦予人工智能平等、公正的計算邏輯和算法規則，人工智能將依據形成的算法倫理參與到大都市區的治理實踐之中，公正、平等地處理治理實踐過程中遇到的困境，并基于既定的算法倫理制定相應的治理政策，從而彌補大都市區治理過程中因城市主體多元、空間距離、治理意愿等因素導致的資源配置偏差。從這個角度而言，人工智能技術的運用能夠在數字層面優化大都市區的治理空間結構，削弱因政治碎化、“公地屬性”和供給意愿等因素對治理資源流動帶來的行政和行業壁壘限制，弱化城市邊緣空間在大都市區治理、公共服務供給和公共政策制定執行中的邊緣化特征，促進治理資源配置的均衡化。整體而言，人工智能應用下的大都市區技術治理邏輯理路如圖3所示。

四、人工智能應用下的大都市區技術治理路徑分析

作為應對大都市區治理困境的一種技術手段，人工智能立基于特定的算法和數據，通過對計算邏輯和算法規則的運用建構參與大都市區治理的權力邏輯、算法邏輯、倫理邏輯和信息邏輯等技術邏輯，在此基礎上為大都市區治理提供切實可行的技術路徑。

（一）建構技術治理權威，優化大都市區治理結構

從行政區域劃分的角度而言，大都市區被分割成若干個獨立的行政單元，這些行政單元分屬不同的城市地方政府，他們互不統屬，在大都市區空間內部也不存在一個超越這些地方政府的更高一級的政府機關;從治理功能的角度而言，受行政邊界碎片化的影響，大都市區的治理功能分屬不同的治理體系，相互獨立的地方政府基于自身的實際需求對所管轄的社會空間進行治理，從而使大都市區治理缺乏一個統一的治理體系和完整的治理功能，各行政單元的治理功能遠遠不能滿足作為一個整體性治理空間的大都市區的治理需求。因此，雖然大都市區空間范圍內存在多個政府權力主體，但缺乏一個統一的中心治理權威，從而出現治理權力結構失衡的局面，因此，需要重構大都市區的權力結構，優化其治理結構。而權力的建構必然依托一定的資源，在傳統社會，權力依托于政治、軍事或資本而得以建構，但在當代社會，隨著人工智能時代的來臨，信息、技術或知識也成了權力建構的基礎[19]。

人工智能憑借特定的計算邏輯和算法規則建構了算法權力，算法權力作為一種技術權力，能夠有效彌補傳統資本權力在大都市區治理中的不足，增強不同治理權力主體間的利益勾連，并在此基礎上建構人工智能參與大都市區治理的權力邏輯，從而在大都市區空間內形成了一個基于技術權力的治理權威。技術治理權威的建構需要在大都市區治理空間內建構一個統一的人工智能體系，將大都市區內部的地方政府及其他相關治理主體納入到這一體系之中，使人工智能覆蓋大都市區的全部空間，尤其是持續擴張的新生治理空間，以盡可能獲取與大都市區治理相關的數據流、時間流和信息流。技術治理權威的建構，能夠消除因城市主體多元形成的政治碎化問題和城市功能邊界突破政府行政邊界問題，實現大都市區行政邊界和功能邊界在數據框架內的統一，重構大都市區治理邊界，從而實現大都市區內部的治理權威重構、治理權力結構的整合和治理主體間的利益勾連，優化大都市區的治理結構，完善大都市區的治理體系。

（二）完善信息共享機制，化約大都市區治理風險

受行政邊界碎片化和治理權威分割性等特征的影響，大都市區面臨政治碎化問題，相互獨立的地方政府、統屬不一的治理主體、分割碎化的治理功能使大都市區治理遭遇了治理信息碎片化困境，不同治理空間內的治理信息流動性不足，不同治理主體間的信息溝通渠道不暢，難以建構覆蓋大都市區全部治理空間的數據化治理框架。而“信息是國家行動的前提，是國家管控的基礎，也是國家行動的目標”[22]，信息的完整度和準確性直接關系到治理的效果，因此，治理能力的提升有賴于準確、充分而全面的信息，大都市區治理亦是如此。如果在大都市區治理過程中缺乏必要的信息支撐，就會導致治理決策的判斷偏差，引發一系列的治理風險。而人工智能通過運用先進的技術手段能夠搜集、整合大量的城市治理數據，并借助特定的計算邏輯和算法規則形成強大的技術能力，從而能夠“憑借其強大的技術能力將碎片化的信息進行整合，化約了可能存在的信息偏差帶來的治理風險”[23]。因此，在大都市區治理過程中，要建構完善的信息共享機制，消除不同治理主體間的信息鴻溝，弱化治理信息流動的行政壁壘、行業壁壘和數據壁壘，改善信息領域的條塊化狀況，提升大都市區內部的信息流動能力和信息共享能力，使分屬不同行政單元的治理主體能夠及時獲取大都市區的整體性治理信息，對大都市區治理過程中的政策傾向、資源配置規則和公共服務供給方向產生清晰的認知，從而形成清晰的治理目標，并據此不斷調整自身的治理行為。

（三）實現治理智能化，推動大都市區協同治理

受城市主體多元化、行政邊界碎片化和治理權威分割性等特征的影響，大都市區治理需要不同地方政府、多元治理主體的協同與合作，即進行協同治理。協同治理包括兩個方面，即協同治理體系和協同治理能力。協同治理體系強調在大都市區內不同治理主體、不同行業領域之間形成緊密相連、相互協調的治理制度體系，協同治理能力強調大都市區內的政黨、政府、社會組織等作為治理主體推動大都市區治理進程、主導大都市區治理方向的能力，這二者共同決定大都市區的治理效能。由于大都市區治理空間內存在著行政壁壘、行業壁壘和數據壁壘，大都市區治理過程中的協同治理體系建設和協同治理能力發揮面臨一定的難題。

而人工智能的發展實現了算法和數據的結合，人工智能能夠利用特定的計算邏輯和算法規則對數量龐大的治理數據進行快速、精準的分析，并在此基礎上自主生成治理決策，可以說，人工智能的發展推動了智慧城市的建設，也為城市治理的智能化提供了契機。治理的智能化使政黨、政府及其他治理主體實現了算法勾連，削弱了大都市區政治碎化對不同治理主體間協同合作的影響，強化了不同領域、不同治理主體間的數據關聯，推動協同治理體系建構。同時，借助人工智能技術，政黨、政府等治理主體能夠獲得充分、準確的治理信息，實時關注大都市區的動態治理數據，及時、有效地解決大都市區治理過程中遇到的瞬時性、突發性、常態性問題，如交通擁堵、突發性公共安全事件等的發展態勢，從而為大都市區治理提供必要的數據基礎和信息支撐，及時生成治理決策，提高治理的準確性和精細化水平。因此，借助人工智能的算法優勢，建構覆蓋整個大都市區治理空間的數據化治理框架，實現治理的智能化，能夠統合大都市區治理過程中形成的信息流、時間流和數據流，通過賦予人工智能特定的計算邏輯和算法規則，智能化地監控、處理大都市區的公共資源配置、公共服務供給、城區發展規劃、基礎設施建設等問題，基于算法和數據建構一個覆蓋整個大都市區的信息化治理秩序，推動治理的科學化、精細化、實時化和技術化，從而實現大都市區的協同治理。

（四）強化資源算法分配，實現治理資源均衡配置

受城市經濟發展水平、城市治理能力以及資源分配規則和供給意愿的影響，大都市區不同城市之間、同一城市不同治理空間之間存在治理資源配置不均衡的問題，治理資源配置的不均衡嚴重影響大都市區整體治理能力的提升和社會公平正義的實現。

算法作為人工智能的重要基石，其基本結構是“邏輯+控制”[22]，在人工智能的運行邏輯中，符合邏輯即正義，正義則必須得到控制并付諸實施，而人工智能的運行尋求的是最為簡便快捷的行為方式，即追求執行過程的簡單化和執行結果的最優化，何種路徑損耗最少，何種路徑執行起來最為便捷，執行何種路徑的收益最大，就執行何種路徑，而較少受到諸如道德倫理、公平自由等人類價值規范的約束，也較少具有政治性或經濟性的考量。因此，人工智能的參與強化了大都市區治理的機器倫理，在傳統政治倫理和市場倫理之外建構了新的技術倫理，借助技術倫理能夠削弱政治倫理的功利化和市場倫理的趨利性，防止社會資源在政治、市場因素的影響下過度集中，從而豐富了大都市區的治理倫理，有利于社會資源的均衡配置。所以，如果借助人工智能技術進行大都市區治理資源的分配，賦予人工智能人類倫理范疇的公平、正義、平等等價值倫理，塑造人工智能的人格化倫理價值，有效解決人工智能參與大都市區治理時的公共倫理難題，不失為一條克服大都市區治理資源配置不均衡的有效路徑。

在大都市區治理過程中，借助人工智能將治理資源的需求和供給數字化，建構治理資源的數字化分配規則，通過對治理空間的嵌入和治理過程參與，收集、分析不同治理空間生成的資源需求數據信息，根據這些數據化信息生成資源的算法分配方案，并將分配方案反饋給政黨、政府等治理資源的所有者和供給者，為大都市區治理資源的分配提供決策依據。整體而言，通過強化資源算法分配，能夠減少行政壁壘、空間區位和經濟因素對治理資源配置的影響，增強治理資源在大都市區空間內的流動性，防止治理資源的不當分配，實現治理資源的均衡配置，推動社會公平正義的實現。

由以上內容可以看出，人工智能的應用為應對大都市區治理困境提供了一個技術邏輯理路，而大都市區治理困境的解決也需要借助人工智能的技術運用，并在此基礎上形成了應對大都市區治理困境的技術治理路徑，從而完善了大都市區的治理體系，提升了大都市區的治理能力，豐富了大都市區的治理倫理，最終推動大都市區善治的實現。整體而言，人工智能與大都市區治理的耦合邏輯，如圖4所示。

五、結論

受城市化發展和城市主體多元化的影響，大都市區具有治理空間持續擴張、行政邊界碎片化、治理權威分割性等特征，導致大都市區治理面臨體系建構失序、整體性治理權力缺位、治理能力發揮不足和治理資源配置不均衡等治理困境。但傳統治理的治理結構往往具有科層制特征，治理結構的“條塊化”特征明顯，難以在整個大都市區范圍內生成一個整體性的治理權力，從而使大都市區治理決策的傳達和執行存在一定的僵化性。同時，傳統治理的治理手段受行政邊界、信息壁壘和行業壁壘的影響較大，面對大都市區的政治碎化現象，難以有效整合分散的治理信息，從而導致信息不對稱，影響治理決策的科學化和準確性，也限制了大都市區治理主體治理能力的發揮。最為重要的是，區塊鏈技術、大數據技術和人工智能技術的發展為大都市區治理帶來了新的治理議題，需要在此基礎上建構新的治理體系，但傳統治理顯然難以有效應對這一問題。而人工智能技術的應用為大都市區治理提供了一個有別于傳統治理的技術治理邏輯和技術治理路徑。通過人工智能技術的應用，能夠強化大都市區治理的技術特征，促進大都市區治理技術邏輯、資本邏輯和政治邏輯的有機結合，推動大都市區治理權力結構的扁平化和網絡化，增強對大都市區治理信息的獲取、整合和分析能力，實現大都市區治理秩序的數據化和治理過程的智能化，弱化因政治碎化導致的大都市區治理能力發揮不足和治理資源配置不均衡等問題帶來的不利影響。因此，通過對人工智能技術的應用，能夠有效克服傳統治理在大都市區治理中的不足，促進大都市區治理善治的實現。

需要指出的是，受“符合邏輯即正義，是正義就必須予以執行”的控制邏輯影響，人工智能容易形成功利主義倫理觀，在大都市區治理過程中機械地追求基于算法的最大效益，甚至為了實現這一最大效益而犧牲少數人的正當權益，從而容易侵犯公民權利，也會拉大大都市區不同城市間、同一城市內部不同城區間的治理差距，造成基于技術的新的社會不平等，導致人工智能正義倫理與人類道德正義倫理的沖突。而人工智能基于數據和信息生成治理決策的技術特征，使治理決策的精準性取決于治理信息獲取的完整度和準確性，為了提升治理決策的科學化和精準性，需要社會和個體盡可能多地向人工智能交付自身信息，這就為個人隱私維護和數據缺失空間的治理帶來了潛在隱患，從而為大都市區治理帶來算法倫理入侵、個人隱私空間坍塌、數據算法歧視等隱憂，這也需要我們予以有效規制。但無論如何，人工智能的發展特點決定了當前人工智能只是國家治理中諸多手段的一種，是國家治理體系和治理能力的延伸和補充，治理規則的制定和治理決策的生成最終還依賴于政黨、政府等治理主體。

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Abstract： Metropolitan area is a geographical， social and economic space with a certain population scale and population density， which contains multiple urban subjects and spans multiple administrative units. The diversity of urban subjects and the fragmentation of politics make the metropolitan area suffer from the governance dilemmas， such as the disorder of governance system construction， the absence of overall governance power， the lack of governance ability and the imbalance of governance resource allocation. While artificial intelligence forms the technology governance authority as a supplement to the traditional governance authority through building technology power， and independently generates governance decisions through obtaining and analyzing governance data. Gradually， artificial intelligence will become a subject of technical governance. The participation of artificial intelligence in metropolitan area governance has technical logic including power logic， algorithmic logic， information logic and ethical logic. And it provides a technical governance path as well. During the metropolitan governance practice process， through the construction of technological governance authority， the improvement of information sharing mechanism， the promotion of governance intelligence and the realization of resource algorithm allocation， the governance structure of metropolitan areas could be optimized ， the governance risks could be reduced， the collaborative governance could be promoted， and the mobility of governance resources could be enhanced. Thus， the balanced distribution of governance resources could be realized， which will greatly promote the realization of good governance in metropolitan areas.

Key Words： Artificial intelligence;Metropolitan governance;Technical logic; Technical path