淺談生態環境損害磋商與環境民事公益訴訟的銜接問題

楊琮雷 茍軼萍

摘要：生態環境損害賠償制度是貫徹生態文明思想，落實生態文明建設的重要舉措。《生態環境損害賠償制度改革方案》明確從2018年1月1日起，逐步在全國試行生態環境損害賠償制度。在方案指示下，最高人民法院也于2019年6月5日出臺《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行）》旨在從司法角度對生態環境損害賠償案件予以指導，尤其在總體上強調了環境民事公益訴訟和生態環境損害賠償的銜接。其中，“主動磋商，司法保障”作為原則性條款強調了磋商制度在生態環境賠償訴訟中的重要地位。事實上，國家政策對磋商制度的前置性雖予以規定，但對于磋商的制度的性質及其與環境民事公益訴訟的具體銜接并未予以明確。實踐中諸如重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務發展中心訴重慶藏金閣物業管理有限公司、重慶首旭環保科技有限公司生態環境損賠償訴訟案等涉及與環境民事公益訴訟銜接的案件也因缺乏理論支撐使之得出得結論并不具有普適性。因此，厘清生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟的關系，探索不同情境下磋商機制與環境民事公益訴訟的銜接模式對于構建生態環境損害賠償制度，進一步提升司法效率、節約司法資源具有重要意義。

關鍵詞：生態環境損害賠償;環境民事公益訴訟;磋商;司法確認

一、概述

（一）生態環境損害賠償磋商

一般而言，環境損害分為兩種，一種是因為環境損害而對人的生命權、健康權以及財產權帶來的損害，第二種則是專指生態環境本身的損害，與人身損害和財產損害并列。目前，我國的法律主要是保護第一種環境損害，對環境影響人的生命權、健康權、財產權的救濟，極少涉及對生態環境本身的救濟。鑒于此，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于 2015 年印發了《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，建立了生態環境損害賠償制度，對生態環境本身遭受侵害的救濟提供了政策上的支持，向中國生態文明建設邁出了一大步，在我國生態環境保護事業中具有里程碑式的意義。

生態環境損害賠償磋商是一種非訴的救濟程序，鑒于生態環境損害賠償磋商能夠簡化救濟程序、提高處理效率，并且為追責人與義務人提供了一個平等對話協商的機制，國務院在各地區改革試點實踐經驗基礎上制定《生態環境損害賠償制度改革方案》，將生態環境損害賠償磋商設置為生態環境損害賠償訴訟的前置程序，只有在賠償權利人無法磋商或者磋商不成的情況下，才可以提起生態環境損害賠償訴訟，這也是我國生態環境損害賠償制度建立的亮點之處。

如2017年4月11日，原諸暨市環境保護局會同當地公安局聯合突擊檢查浙江某建材公司，發現該企業在在線監測設備的取樣管上套裝管子，并噴吹中和后的氣體，將氮氧化物濃度由實際的 400 毫克/立方米左右降至在線監測設備顯示的 250 毫克/立方米左右，通過干擾在線監測設備，達到“達標”排放的目的。經鑒定評估，該案造成的生態環境損害數額為110.4萬元。該案發生后，原紹興市環境保護局會同相關單位與賠償義務人涉案企業開展磋商，達成以替代修復方式承擔生態環境損害賠償責任的協議，由賠償義務人在其所在地開展替代修復，建設一個占地面積 6372 平方米的生態環境警示公園。該項目總投資 286 萬元，其中賠償義務人自愿追加 175.6 萬元賠償金用于公園建設。修復項目由屬地政府進行組織、監督管理、資金決算審計。2018 年 12 月 18 日，紹興市中級人民法院出具《民事裁定書》對賠償協議進行司法確認。2019 年 1 月 16 日，替代修復項目通過評估驗收。比起訴訟，生態環境損害賠償磋商大大提高了生態環境事件的效率，也節約了追責成本。

（二）生態環境損害磋商與環境民事公益訴訟

在《改革方案》實施之前，環境民事公益訴訟是追究行為人生態環境損害民事責任的重要途徑。而在我國嘗試建立生態環境損害賠償、提出生態環境損害磋商之后，生態環境損害磋商與環境民事公益訴訟就成為了兩種并行的追究生態環境損害民事責任的機制，但是這兩種救濟途徑在救濟主體、理論基礎、救濟程序方面都有明顯的不同。

首先是主體的不同，生態環境損害賠償磋商的索賠主體為政府工作部門，而環境民事公益訴訟的起訴主體則是法律規定的機關、社會組織或者檢察機關;其次是理論基礎的不同，生態環境損害磋商的理論基礎主要是自然資源所有權理論，依據憲法和物權法的相關規定，國家對自然資源享有權利。基于自然資源國家所有，對造成生態環境損害的行為，國家當然可以依法追究行為人的責任，而政府作為國家的執行機關，自然可以代表國家追責。因此，政府作為生態環境損害的索賠權利人具有正當性。而社會組織和檢察機關有權提起環境民事公益訴訟的理論基礎在于程序訴權，根據《民事訴訟法》第五十五條、《環境保護法》第五十八條以及相關司法解釋的規定，對污染環境等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起環境民事公益訴訟。人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護行為，沒有適格機關和組織或者適格機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟;最后，二者在救濟程序上也存在不同。生態環境損害磋商是在全面評估調查的基礎上，賠償權利人與賠償義務人平等協商、答成協議的一個過程，在無法磋商或者磋商無果的情況下，工作部門應當及時提起生態環境損害賠償訴訟，而環境民事公益訴訟則是通過訴訟程序依法解決爭端。

盡管二者有諸多不同，但是二者在保護對象上具有一致性，因此針對同一生態環境損害，生態環境損害磋商與環境民事公益訴訟必然產生銜接問題或者順位關系。

二、生態環境損害磋商程序

磋商作為生態環境損害賠償制度的前置制度，其必須遵循一定的原則才能在節約司法資源的同時平衡各方利益，尋求更好糾紛解決之路。其開展需遵循以下幾種原則：

一是平等協商原則。目前學界對于磋商制度性質仍有爭議，總結歸納有三種觀點即完全私法性質、完全公法性質和公私二元論。以上三者觀點均是以整體觀審視磋商制度性質，均具有各自的意義和道理。然而，在研究具體磋商制度時，具備整體意義上的性質并不能完全決定具體實施程序的原則。因此，不能就磋商具備公法性質就完全否定賠償義務人所享有的權益，而片面夸大賠償權利人的權力。賠償權利義務人只有在平等協商原則的指導下，才能展現雙方真實意思表示，協商出具有公平意義的磋商協議，從而節約司法資源，提升糾紛解決效率。

二是公眾參與原則。公眾參與原則不僅是我國憲法規定的基礎性權利，也是公民環境參與權的重要體現。磋商制度中的公眾參與不僅包括信息的公開透明化，也強調磋商過程中的公眾監督。而信息的公開透明也為公眾實施監督權提供了保障。信息公開透明應當貫穿磋商程序的始終。磋商開啟前，賠償權利人應當公布賠償義務人的基本信息及其案件事由;磋商過程中允許相關人員予以旁聽，并且可以就相關事宜提供意見促進磋商;磋商達成協議后應公布協議，不得違背公眾利益。所謂磋商中的公眾監督權在于公眾有權對磋商過程中的不公平或違背公序良俗和社會利益的行為予以監督和舉報，使得磋商協議更加科學化、民主化。

三是高效原則。從解釋論的角度而言，磋商的目的之一即為效率。一方面，若不及時開展對生態環境損害的修復，將會使其遭受不可逆的破壞，造成更大的損失。另一方面，磋商機制不重效率而久拖不決，則致使其目的難以實現。因此，磋商制度的開展應當注重時效性。賠償權利義務人應盡快開展磋商，達成一致，及時修復生態損害。

平等協商、公眾參與和高效原則的指導應當在具體程序中予以開展，因此，厘清磋商的各個程序就尤為重要。我國磋商程序可以分為以下幾種階段：

一是磋商開啟階段。目前，磋商的啟動的時間點并未予以規定，但其啟動時間的底線應在生態環境損害受到擴張之虞前提出。在生態損害事實發生后，以市地級政府或者其指定的機關為主體的賠償權利人向賠償義務人送發生態環境損害索賠函。該索賠函件需包括專業生態環境損害評估機構鑒定后提供的事實，賠償權利義務人的相關信息、賠償義務人履行責任的形式等。其次，各地區也對磋商程序的啟動進行了具體的規定。例如《江蘇省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》規定了磋商小組的組成時間及其成員。

二是正式磋商階段。正式磋商階段中，對于已被專業環境損害鑒定機構予以確定的基本事實，賠償義務人不得就此磋商。但是可對履行責任的方式、履行責任的期限及賠償的數額進行磋商。要求修復受損生態環境的，應當依據生態環境損害鑒定評估機構的調查報告對生態環境修復的目標和期限予以協商。除此之外，為防止“磋而不決”，個別省份也對磋商的次數進行了限制。《貴州省生態環境損害賠償磋商辦法（試行）》第十八條明確了磋商次數不得多于2次。

第三階段為磋商協議成立或者未達成磋商。經過磋商后，其后續程序大致有以下幾種可能：一是磋商達成磋商協議并加以完全履行，此時即不必開展司法程序;二是磋商達成協議或申請司法確認，事后未履行或未完全履行的，可向法院申請強制執行;三是未達成磋商協議的，由賠償權利人提起生態環境損害賠償之訴。

在生態環境損害磋商中，可能存在與環境民事公益訴訟產生銜接問題的情形主要如下：1、磋商提起前或者磋商過程中，提起環境民事公益訴訟。2、磋商成功后，環保組織又就同一事項提起環境民事公益訴訟。3、磋商不成后，環保組織提起環境民事公益訴訟。

三、磋商與環境民事公益訴訟銜接的具體情形

（一）磋商提起前提起環境民事公益訴訟

生態環境損害賠償制度賦予了政府基于其監督責任，通過私法手段實現公法目的。生態環境損害賠償中磋商為法定前置程序。在實踐中，賠償權利人與賠償義務人磋商之前或者磋商期間，社會團體對同一生態環境損害提起環境民事公益訴訟的情形時有發生。那么，在磋商提起前或者磋商過程中，社會組織又就同一事項提起環境民事公益訴訟，二者之間的順位該如何規定？筆者認為，磋商優先于環境民事公益訴訟較為合理。主要有兩點理由：

第一，生態環境損害救濟的緊迫性。生態環境損害一旦發生后，如果得不到及時的救濟，就會面臨損害擴大以及二次侵害的情況。而環境民事公益訴訟是通過訴訟途徑解決糾紛，具有周期較長、程序復雜等特點，往往使得生態環境得不到及時的修復，實踐中對于一些簡單的生態環境損害案件，賠償權利人與賠償義務人往往能夠盡快達成一致，在較短的時間內能夠對生態環境損害進行修復。

第二，生態環境損害賠償磋商的制度功能。隨著國家和社會公共管理事務的增多，行政機關行使職能的方式方法也日趨多樣化。合作、互動、協商等“合作行政”逐漸出現，并與許可、秩序、控制等“大權力行政”并存。行政協商是這種背景下“合作行政”的典型形式之一。政府在介入和干預私人主體活動時，采用“合作行政”的方式，那么對話過程就是其中一個重要的程序環節。生態環境損害磋商制度功能就是如此，他的出現，有利于改善舊式的生態環境行政監管關系，有利于提高行政相對人對行政事務的參與度和關注度，也孕育了一種不同于傳統行政法理論的抽象的任何一種具體行政行為的第三種環境行政行為。

（二）磋商成功后，環保組織又就同一事項提起環境民事公益訴訟

磋商雖然是生態環境損害賠償之訴的前置程序，但從本質上看磋商仍具備一定的行政性質。換句話說，行政磋商雖然能夠在程序上阻止生態環境損害賠償之訴的展開，但是對其他替代性糾紛解決機制并沒有阻斷作用。在本文語境下的磋商成功，不僅包括賠償權利義務人對所訂立的權利義務全部認定，也包括部分權利義務的認定。在山東濟南章丘一案中，非法傾倒危險廢物的企業和賠償權利人部分權利義務達成一致，即磋商協議部分達成。針對未達成的部分，賠償權利人仍然提起了生態環境損害賠償之訴。那么這一情景能否應用于環境民事訴訟中呢？賠償權利義務人在部分達成磋商協議后，針對未達成一致的部分，社會公益組織或人民檢察院能否提起環境民事公益訴訟？筆者認為環境民事公益訴訟作為生態環境損害賠償之訴的替代性糾紛解決方案，當然應當對遺留的環境問題加以解決。首先，在理論層面，企業應當對其污染環境和生態破壞行為承擔責任。“污染者負擔原則”要求誰污染，誰擔責，企業應當對自己的環境不法行為買單。“企業社會責任理論”則要求企業作為社會中的獨立個體，在自身發展的同時應當注重社會公益，發揮社會價值。其次，實踐中的環境污染事件頻發，案件呈現多樣化的特征，因此案件的解決方法也應當多元化。環境污染和生態破壞惡果具有不可逆性和即時性的特征。磋商后，若未及時開展生態環境損害賠償之訴則可能造成污染結果的擴大甚至永久性損傷。

（三）磋商不成后，環保組織提起環境民事公益訴訟

生態環境損害賠償制度作為一種新型制度，無論在程序上還是實體上不可避免會存在一定的問題。在磋商過程中，由于信息公開制度和公眾參與制度的不完善，難免產生信息不對稱從而造成公共資源的浪費。環境民事公益訴訟作為維護生態環境安全的重要手段，與生態環境損害賠償之訴具有目的上的一致性。因此，兩者容易在程序上出現競合。在《生態環境損害賠償制度改革方案》出臺前，實踐中出現了諸如江蘇省環保聯合會訴德司達染料公司環境民事公益訴訟案件。在江蘇省環保聯合會提起生態環境損害賠償之訴后的公告期間內，省人民政府又提起了生態環境損害賠償之訴，此時產生了兩個針對同一被告的訴訟并行的局面。若不及時整合銜接生態環境損害賠償之訴和環境民事公益訴訟，則容易導致司法資源浪費，延誤生態環境修復效率。由于案件發生之時現行規范并未對生態環境損害賠償之訴和環境民事公益訴訟的銜接整合加以規定，因此，法院考慮到生態環境損害賠償之訴的提出在環境民事公益訴訟的公告期內，將賠償權利人和社會公益組織都作為“共同原告”參與環境民事公益訴訟。2019年發布的《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》才確立了生態環境損害賠償之訴的優先地位，明確僅對環境民事公益訴訟未被涵蓋的部分作出判決。但是，《若干規定》并未就行政磋商不成之后提起的環境民事公益訴訟的先后順序加以規定。行政磋商不成后，必然會引起生態環境損害賠償之訴，然而由于法律規范并未對磋商后提起生態環境損害賠償之訴的時間加以規定，這使得作為替代性糾紛機制的環境民事公益訴訟有發揮作用的空間。因此，司法機關應當盡快確立磋商和生態環境損害賠償之訴的間隔時間，進一步拓展公共信息公開的途徑和程度，以減少生態環境損害賠償之訴和環境民事公益訴訟的沖突。

參考文獻：

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作者簡介：

楊琮雷（1996-），男，成都市雙流區四川大學環境與資源保護法學專業 碩士研究生。

茍軼萍（1996-），女，成都市雙流區四川大學環境與資源保護法學專業 碩士研究生。

基金項目：四川大學法學院“研究闡釋黨的十九屆四中全會精神”專項研究課題“生態環境損害賠償磋商制度研究”（sculaw20190322）。