征地補償義務主體的制度困境與策略分析

唐信玲

摘 要：國家征地補償行為涉及政府、用地單位及農民集體等群體，由于《憲法修正案》中關于征地補償立法規定的不明確，使得土地征收方、被征收方之間存在著土地權利與經濟利益的糾紛。面對國土征地存在的法律缺陷、制度不完善問題，需要從博弈論、合作論視角下進行分析，通過制定更加明晰與規范的土地產權制度、征收補償條款，規制與督促征地補償主體行使義務，增強用地單位、農民集體的溝通合作與矛盾協調，從而推動征地補償機制建設、利益分配的雙贏。

關鍵詞：征地補償;義務主體;制度困境;策略

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）02-0062-02

自2004年我國《憲法修正案》頒布以來，全國人大對土地征收和征用的法律進行多次修訂，一方面隨著時代發展不斷提高征地補償標準，另一方面也對征地過程中的補償義務主體、物權等作出規定。但征地補償立法表述不清楚、義務主體難界定等問題，仍然嚴重影響著征地雙方之間的信任、補償利益協調，由此造成一系列被征收人權益受到侵害的問題。基于此，構建完善的征地補償法律、補償義務主體制度，強化多元主體的法律約束、行政約束，能夠有效解決現有的農地征收矛盾。

一、征地補償中義務主體的制度構建與界定

“土地征收”作為一種法律事實，在征地行為開展過程中即存在征地補償的法律關系主體，包括補償義務主體、被補償主體。其中被補償主體通常為農村集體或農戶，而補償義務主體的界定則較為模糊或爭議頗多。根據現有的《憲法修正案》《土地管理法》《國有土地使用權出讓收支管理辦法》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等法律法規，主要具有以下幾種觀點：

（一）國家政府為補償義務主體

《憲法修正案》中第十條、第十三條規定，國家擁有城市及農村土地的所有權，在出于公共利益考量情況下，國家可以依法對土地等財產進行征收或征用，并給予土地使用主體一定的補償[1]。因此只有國家政府具有土地征收權，其他主體不能行使該權利，所以政府應作為征地補償的義務主體。

（二）征收受益人為補償義務主體

由于征收受益人在土地征收過程中，通過一系列開發及其他商業操作，而從中獲取到豐厚利益，因此其應該作為補償義務主體。這一觀點認為，征收受益人在土地征收與使用中獲取的利益，正是被征收人已經損失的利益，該公共行政主體或私人作為補償義務主體，需要承擔起由土地征收帶來的補償義務。

（三）征收受益人不明確時可以將政府作為補償義務主體

在土地征收經營者或用地單位較為明確時，可以將其作為征收補償義務主體，否則要根據《憲法修正案》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等條款，認定政府為土地征收受益人和義務主體。如《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》中規定，在完成土地征收或出讓后，要為被征地農民集體或個人提供征地補償、拆遷補償、社會保障及生活水平補貼等方面的支出，這一規定變相承認了政府為征地補償義務主體[2]。

二、征地補償義務主體制度存在的困境與問題分析

（一）征地補償的義務主體及權益界定不清

現階段我國《憲法修正案》《土地管理法》《土地管理法實施條例》等，并未對土地征收行政主體、用地主體進行明確劃分，也沒有規定應由誰來承擔土地的補償義務。但實際上我國征收土地的經濟補償、其他補償，主要秉持著“受益人負擔”機制，由實際用地主體支付相應的土地征收補償款、被征收主體的安置費用等。這一做法看似合情合理，但實際在開展過程中遇到的阻礙非常大，多數用地主體往往難以支付高額的征地補償費，而是由政府進行先行墊付。但土地使用主體卻認為，依據《城市房地產管理法》的相關規定，國家政府對用地使用權的分配與劃撥，屬于行政方面的無償行為，只有在特殊情況下才需要繳納補償、安置費用，而且政府出讓或劃撥給用地單位的土地，通常指的是政府、用地單位之間的合同簽訂，本質上與土地集體征收不存在關聯。

（二）征地補償的收益與成本缺乏制度約束

對于政府或用地單位而言，征地預期收益、征地補償之間具有的差值，是其開展土地征收重要的動力來源，但與此同時，農村集體或個人也將自身獲得的征地補償費用、安置費用作為是否參與征地的主要因素。因此征地與被征地雙方在土地征收過程中，都以利益最大化作為目標，政府希望通過較低的征地成本，獲取到豐厚的土地開發收益、增值收益，農村居民也往往會考慮自身由于征地而出現的失業風險、社會生活保障及收益問題。而從當下有關土地征收與管理的法律條例來看，相應法律法規并未對征地補償資金、其他權益等作出明確的規定與約束，這使得征地主體雙方在利益博弈中會設置較高的經濟利益期望或條件，實際上二者之間很難就此達成協議，甚至會出現土地征收“兩虧”的結果。

（三）征地補償的收益主體、補償內容不合理

土地征用或征收的補償主體不明確、收益機制不健全等，是造成政府、用地單位及農戶矛盾糾紛的重要原因，也使得農民群體的土地合法權益受到嚴重侵害[3]。一方面現有的《憲法》《土地管理法》《民法通則》等法律，沒有對農村集體、農民的土地所有權作出明確界定，是否鎮集體、村集體或生產隊集體均擁有土地所有權，還是具體哪一級屬于征地補償的受益主體，需要進行重新考量與定位;另一方面，對于征收土地的直接補償、安置補償標準，是否達到地區土地征收的平均價格要求，是否屬于低價征收農地，也并未建立出合理的評定標準。因此現有征地補償制度的缺陷，使得普通農戶土地權益、經濟收益無法得到保障，也導致一系列征地補償矛盾糾紛事件的發生。

三、征地補償義務主體制度的創新與完善策略

（一）制定明確的征地補償義務主體界定機制

在《土地管理法》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等法律法規對征地補償義務主體界定模糊情況下，全國人大應展開《憲法修正案（2018）》《土地管理法》《土地管理法實施條例》的增補與修訂，包括對征地補償款項支付、征地開發權限、土地出讓或收入費用等要素，作出明確的補償義務主體規定，以防止用地單位出現拖欠款項、土地劃撥與使用不合規等問題。如可以對《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》制度中，有關征地補償、土地出讓相互合并的制度，納入征地補償義務主體的界定中，要求“誰使用出讓土地、誰提供征地補償”，這樣能夠有效避免征地補償中行政主體、義務主體分辨不清的問題，確保征地雙方實現等效收益。

（二）加強征地補償雙方的收益與成本協調

在各地區征地補償實踐過程中，往往會存在政府、用地單位、農村集體之間的矛盾問題。首先，用地主體、農村集體在開展征地補償博弈時，都會盡可能爭取到自身的最大利益，由此導致談判或協調的破裂;其次，用地單位、土地被征收人存在的法律關系，并不被認定為是一種公法行為，而往往作為私法行為講求雙方的協調補償，在這一征地補償形勢下，可以從《憲法修正案》《土地管理法》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等法案著手，加強征地補償主體、被補償主體的收益與成本規定，設定較為合理的上限、下限，并強制征地補償義務主體、被征地主體遵守相關規定。指派行政機關對整個征地流程作出監督管理，從而實現征地補償雙方收益標準、成本標準及賠償范圍的協調。

（三）完善征地補償的收益主體、補償標準

現階段我國農村土地征收補償，主要依據計劃經濟體制標準，對補償義務主體的土地補償費用、安置費用進行核算，但該核算結果并不代表土地后期開發的預期收益。同時某些農村集體會想方設法推行“權力尋租”制度，強調自身對于農村土地的所有權，以便謀取到不當得利，這也會造成農戶出現補償糾紛、暴力沖突的情況。因此在征地補償主體的界定與約束方面，要不斷完善現有的土地產權制度，明確劃分不同土地的所有權主體，降低權力尋租、侵害農民土地利益等事件的發生概率[4]。之后對《憲法修正案》《土地管理法》的征地補償標準，進行不斷完善與更新，既要遵循征地補償的市場經濟原則，又要體現土地衍生物的固有價值。通過對區域征地補償的平均價格進行考察，嚴格規定不同情況下需要支付給被征地農民的征地補償、失業風險、社會保障、生活補貼等費用，以完成對農村集體、農民主體征地合法權益的監管及保障。

四、結語

我國土地征收補償義務主體的制度，主要存在著補償義務主體不明確、征地補償標準不規范，以及不同農村集體或個人收益界定不清等問題。因此在以用地單位作為征地補償義務主體情況下，應展開《憲法修正案》《土地管理法》《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》等法律法規的創新與完善，增加更多有關征收補償義務主體、補償職權行使方面的制度規范，加強農民集體土地權益的實施與落實，進而最大程度保障征地補償制度的客觀與公正。

參考文獻：

[1]趙蒙可.淺析城鎮化進程中的農村征地補償信訪問題[J].浙江國土資源，2014（12）：43-45.

[2]陳維肖，陳常優.基于土地發展權的征地補償價格研究——以河南省周口市為例[J].地域研究與開發，2016（3）：119-122

[3]倪雪.農村征地補償協議的法律分析[J].法制博覽，2018（14）：232.

[4]朱瑞娜，周伯煌.刑行交叉視野下林地征地補償糾紛的類型化厘定[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2017（6）：51-53.

（責任編輯：林麗華）