中國高等教育治理現代化的問題與對策

杜長坤

摘 要：我國高等教育政策從傳統的“管理”走上“治理”的過程，其實是響應國家治國方針的重要轉型策略，這也是我國高等教育的根本性變革。當前我國高等教育治理的核心是決策權力的分配，它分為系統層、大學層以及基層學術組織三個方面的治理。本文首先闡述了當前我國高等教育治理現代化的現狀，然后分析了我國高等教育治理的現代化方式需要解決十個問題，分別是政校分開、社會問責、學校開辦體制、法人治理結構、大學董事會、大學校長選取機制、學術權力、大學內部組織結構、基層學術組織、大學章程建設。最后針對以上提出的問題給出切實有效的解決方式。

關鍵詞：中國高等教育治理;現代化;現狀;問題;對策

中圖分類號：G649 文獻標識碼：A 文章編號：2095-9052（2020）02-0107-02

一、中國高等教育治理現代化需要解決的問題

（一）政校分開問題

當前大學外部治理問題的根本在于處理行政組織與學校之間的關系。一直以來，社會對于大學與行政組織之間的關系認知仍然停留在大學附屬于行政組織的觀念上，大學不是作為獨立法人而存在，大學的管理方式和領導方式一般是通過行政管理系統治理大學。大學作為國際教育計劃的執行機構，大學的目標、師資資源配置、建設經費、人事任免、崗位分配等都是有行政組織部門管理的。此外大學的財務體系、人事制度以及教師員工福利制度也是對標行政組織機構，而大學也享受一定的行政級別。這就形成了政校不分開、管理和辦學不分開的治理局面，這樣的治理方式會形成權責不明的問題，大學內部管理缺乏創新性、自主性以及辦學積極性[1]。

（二）社會問責問題

社會在大學教育改革中發揮著重要的問責作用，但是傳統觀念下，行政組織對大學高等教育起到決定性作用，由此產生一種高等教育是由行政組織全權負責的，與社會無關。但是我國已經采取社會主義市場經濟體制，高等教育改革中市場發揮了至關重要的作用，因此要體現市場在教育資源配置中的決定作用。但是從當前我國教育資源配置來看，基層教育機構受到行政組織管理過多過細，缺乏自主決定權和自主活動空間，導致社會參與到高等教育機構問責和治理的能力比較薄弱[2]。

（三）大學辦學體制與撥款制度問題

高等教育撥款體制直接關系到大學的核心主體結構和相關規章制度，傳統的辦學撥款體制中辦學財政款項多從國家的公共財政教育財政經費中劃撥出來，教育經費來源渠道單一，而教育經費一般是由行政組織籌措和管理經費的使用。行政組織在辦學體制經費撥款制度中實施的是“基數+增長”的模式，隨著我國市場經濟的深入改革，高等教育經費來源渠道逐漸多樣化，撥款機制逐漸轉變為“綜合定額+專項補助”，這兩種辦學體制中的筆款制度中行政化色彩濃厚，阻礙行政組織職能轉變，缺乏錢款使用的透明性，所以最終撥款使用的公平性和公正性難以得到保證，導致高等教育經費存在很大的波動性。此外這兩種方式體現的公共財政缺乏普惠性質，民辦高校無法享受這一財政補貼[3]。

（四）法人治理結構問題

大學高等教育治理中法人結構的完善是一項核心問題，改革的重點是對大學內部的權利進行科學合理的配置，從而提高大學內部的自主性、合法性以及工作高效性。改革開放以傳統的大學辦學自主權雖然得到一定的提升，但是內部治理方式仍然采用舊制度，很容造成“一把手”壟斷的局面。雖然后期國務院頒發了《國家中長期教育改革和發展規劃》，提出要提升大學辦學自主權，促進大學治理結構完善，推進大學治理現代化進程。在這個文件的背景下，大學法人治理結構模式被應用進大學高等教育體制中，但是這種結構是黨委領導下的校長負責制，沒有構建決策與執行分權獨立制衡的制度，導致決策與執行在一條軌道上運作，形成了“政事部分”的體制，從而無法建立有效的責任追究機制[4]。

（五）大學校長選拔機制問題

大學校長的選擇與聘用是完善法人治理結構的重要組成部分，選擇一位有戰略眼光、果斷、有擔當的大學校長能夠帶領大學在激烈的教育市場競爭中獲得生存與發展機會，因此大學校長遴選是一個謹慎、莊嚴、周密而理智的過程。傳統計劃經濟時代，大學校長采用行政組織直接任命的方式。改革開放以后，任命制沿用，導致大學領導逐漸平庸化。

（六）學術權力問題

當前我國學術權力組織管理事權、人權以及財權呈現集中性，基層學術組織表現自身自主權較弱，導致學術創造力不足、活力不夠，最終導致學術氛圍不理想，難以培養優秀的學術人才。

二、中國高等教育治理現代化優化策略

（一）政校分開，簡政放權

為了提高高校自主辦學的積極性，增強大學的辦學活力，行政組織應該簡政放權，實行政校分開的現代化高校教育治理模式。為了響應國家高等教育現代化治理戰略轉型，必須要堅持決策與執行權責分開的分權制衡治理制度和模式，清晰劃分行政管理和辦學事業管理兩個部門的權力和職責，將高校與行政組織之間傳統的隸屬關系改革為一種現代化的契約關系。此外在探索高等教育治理現代化路徑中要積極探索負面清單管理方式，分清楚哪些事項需要行政組織來管控，哪些領域可以采用大學自主辦理，先試先行的方式。

（二）行政組織向社會賦權，建立社會問責機制

社會問責機制的建立需要行政組織簡政放權，將監督和問責的權利賦予社會，行政組織轉變職能，強化社會監督教育的職責，強化社會改革創新在教育中的作用。建立社會問責機制可以從以下幾個方面開展。

第一，建立基于大學教育機構的董事會制度，積極推進產業和教學的雙向融合，積極深入拓展學校與企業的互利合作。

第二，大學董事會要重點關注大學專業設置、人才培養目標、課程設計、培養方式、師資力量配置等方面的工作，發揮科學有效的咨詢作用。

（三）改革透支與管理體制，促進大學之間的良性競爭

大學的資金撥款制度的改革是建立在中國特色社會主義現代化大學制度改革基礎上的，當前我國大學的辦學體制呈現更多元化的局面，公辦與民辦、國家直屬以及地方大學等多維形式，不管是公辦還是民辦，都是屬于國家公益性質的教育事業。而國家直屬與地方大學都具有為國家培養人才的職責，因此在教育資源上應該享受同等待遇。因此未來在高等教育辦學體制與撥款經費上，要健全行政組織教育經費補貼，深入落實助學貸款、基金獎勵以及公益慈善捐贈等制度，積極鼓勵社會資源和社會力量辦學。在高等教育服務上，行政組織要見證放權，轉變行政組織職能，行政組織、企業、高校、社會民眾要團結一心，通力合作構建現代化高等教育。

（四）完善法人治理結構制度，建立權利制衡機制

法人治理結構制度下要始終堅持黨的領導，以校長負責制為主體，將決策權、執行權以及監督權進行分別獨立，構建三權分立的制衡治理模式。

首先，在大學治理事務上，黨委擁有最高決策權，然后可以建立決策性質的大學董事會，董事會與黨委屬于雙向進入的決策制度，在這個制度下要明確黨委的職責與作用，明確黨委書記的職責與作用。

其次，要明確校長的職責與作用，進而完善行政負責人治理模式，并為此建立一系列配套的決策、監督以及制定的規范操作章程。

（五）大學校長職業化聘用改革

大學校長對于學校的未來生存與發展至關重要，必須選擇有魄力、有遠見、有學問、有但當的人才，其一定是具備一定資質的專業化人才，體現職業化。大學校長職業化遴選標準主要有以下兩個標志。

第一，遴選體現民主化、程序化以及標準化，要采用公開招聘的方式。在招聘過程中要著重考核人員的領導能力、道德水平。除此之外還必須具備一定的學術領導經驗和能力，有社會工人的管理技能、工作熱情以及強健的體魄。

第二，大學校長要明確自身的角色定位，其是一個專業人士，而不是黨政干部，不能頻繁調動。

（六）落實基層學術組織自治

落實基層學術組織自治可以從下面三個方面開展。

第一，轉變管理重心，深入探索學部制度，將學科相近的幾個院系組織大的學部，這樣可以將權力從學校領導層下放到學部組織中，從而調動學部中教師的創造性和積極性。

第二，建立學術組織體制，比如設立學術帶頭人、項目科研制、課題組長制度等，建立扁平化的學術組織，從而最大限度發揮個人學術的創造力。

第三，是改革學術職業管理制度。可以從改革大學教師人事制度著手，比如教師聘用、人才分類管理、職稱評比制度，挖掘和調動基層教師的創造積極性。

三、結語

我國高等教育治理的現代化目的是激活學術核心地帶，提升學術創造力，強化大學培養高精尖端人才的能力。更實現高等教育治理的現代化，就必須轉變大學組織形式和管理方式，行政組織要簡政放權，賦權于社會，提高大學自身辦學的自主性和積極性，改革辦學體制和撥款制度，做到普惠性質的辦學。此外要完善法人治理結構制度，建立權利制衡機制，改革大學校長職業化聘用制度，這樣才能促進我國高等教育治理的現代化進程。

參考文獻：

[1]沈亞平，陳良雨.高等教育治理現代化的生態位困境及優化策略[J].中國高教研究，2016（3）：61-65.

[2]別敦榮，等.高等教育治理體系和治理能力現代化的基本原則[J].復旦教育論壇，2015，13（3）：5-10+59.

[3]陳良雨.教育治理現代化視閾下行政組織能力陷阱研究[J].教育發展研究，2015，35（12）：11-15.

[4]喻聰舟.面向2035的高等教育治理現代化——新時代我國高等教育治理現代化的審思[J].當代教育論壇，2018（5）：1-10.

（責任編輯：李凌峰）