構建縣級國土空間規劃“三線”相關機制

沈連軍

摘要：土地空間規劃的核心要素為：生態的紅線保護、城市發展邊界、永久性基本農田這三條控制要線。生態保護紅線是環保領域的“底線”，永久基本農田是土地領域的“紅線”，城鎮開發邊界則是各項建設發展的“上線”。以安徽省郎溪縣為例，縣級國土空間規劃具有承上、啟下的功能，體現了宏觀調控的作用。編制國土空間規劃是為了協調全縣生態、農業、城鎮三大空間格局，協調生態保護、永久性基本農田和城市發展邊界三條控制線，合理布局城鎮建設體系、產業發展平臺、公共設施等各類空間要素，以生態為首，以綠色發展之路為基礎，可極大提國土的空間治理力。

關鍵詞：縣級;國土空間規劃;“三線”相關機制

一、著力構建評估成效機制。深入開展當前城市總體規劃和土地利用總體規劃實施情況評價，評價資源環境承載力和土地空間開發適宜性，從指標執行、用途管制、兩規差異沖突、實施管理、資源開發利用與人口、產業等經濟社會發展的匹配性、規劃編制方法、規劃體系等方面，全面總結本輪規劃實施以來取得的主要成效和面臨的突出問題，分析兩規差異，提煉建議和創新思路，大力推動土地空間規劃在理念、空間和格局、治理等，實現全面轉型工作的開展。

二、著力構建專題研究機制。梳理基礎數據資料，系統分析現行各類相關空間規劃成果，針對國土空間規劃編制過程中的核心、難點、關鍵問題，以及未來發展需要，開展城鎮化與人口變化趨勢、區域協調與城鄉融合發展、“三條控制線”統籌勘定、重要自然資源保護利用、城鄉融合發展與鄉村振興、綜合交通體系、基礎設施和公共服務、歷史保護和文化傳承、國土綜合整治與生態保護修復、規劃體系與運行保障、“十四五”國土空間布局研究、區域產業發展布局全面開展各項專題研究。尤其要認真比對、研究、發現土地利用現狀圖、國土空間規劃圖、城鎮（村）體系規劃圖、國土空間“三條控制線”規劃圖、國土空間規劃分區圖、歷史文化名鎮名村保護規劃圖、綜合交通體系規劃圖、市政基礎設施布局規劃圖、國土綜合整治與生態修復規劃圖、城市“四線”控制圖、綠地與公園體系規劃圖、住房與公共服務體系規劃圖、綜合防災規劃圖、城市空間形態控制圖等圖件疊加重合部分與現狀差異處。

三、著力構建規劃目標機制。由單一的目標模塊轉變為矩陣式格局，協調縣域發展、鄉村振興、主體功能區及可持續發展等戰略，統籌布局縣域當前與長遠、局部與整體、需求與可能，科學研判未來發展趨勢、面臨問題和挑戰的基礎上，明確2035年的縣域空間目標，明確限制性指標、導向性指標，提出總體空間發展戰略，實現四個統一，即底圖、標準、規劃、平臺的統一要求，科學制定2025年的近期目標，與國民經濟和社會發展“十四五”規劃銜接好，遠景展望至2050年。郎溪縣圍繞“中國綠茶之鄉，江南水韻之城”總體形象定位，結合長三角高質量一體化發展及“一地六縣”等發展戰略，進一步強化生態約束，明確縣域整體空間格局，優化城鎮用地布局，提高城鎮化發展水平，提升土地利用效率;進一步加強產業集中布局，謀劃產業發展平臺;強化綜合交通服務能力，提升城鎮公共服務、市政設施、安全設施發展質量。在國土空間規劃中，將進一步明確生態保護紅線、永久基本農田、耕地保有量、城鄉建設用地規模、常住人口規模等約束性指標。

四、著力構建底線管控機制。以第三次國土調查數據為底數，以國土空間開發保護現狀評估，在資源環境承載力和土地空間開發適宜性評價的基礎上，堅持目標導向、問題導向和治理導向相結合，堅持縣級國土空間安全底線，優先劃定三條控制線，即生態保護紅線、永久性基本農田和城市發展邊界，優先考慮區域生態安全、糧食安全、環境安全、經濟安全和文化遺產，形成全縣空間規劃“一張藍圖”，指導經濟社會的高質量、高效率和可持續發展。

五、著力構建生態優先機制。優化國土空間格局，要推動各項建設由粗放擴張向集約方式轉變，逐步提高人均城鄉建設用地集約化水平，促進城鄉建設用地有機更新，促進綠色發展和生活方式的形成。郎溪縣堅持生態優先、綠色發展，打造生態品質優良的水城。劃定生態保護紅線、永久性基本農田保護紅線和城市發展邊界三條控制線，確定城市發展底線;強化山水林田湖草“生命共同體”意識，利用好山水自然資源，統籌森林、河流、湖庫、濕地、農田、礦產等自然資源系統保護，形成縣域整體生態空間保護格局，加強水資源、耕地資源、林草資源、礦產資源等保護與利用。積極踐行“兩山”理念，探索實踐“三美”模式，優化生態環境保護機制，強化綠色產業體系支撐，探索“兩山”理念實踐路徑，加快推進新和旅游度假區和其他旅游重點地區規劃建設。

六、著力構建用途管制機制。統籌考慮城鄉融合、區域協調、可持續發展對資源利用、為適應生態保護和經濟社會發展的需要，合理安排土地保護、開發和整治，促進形成科學、適度、有序的土地空間布局體系。加強土地利用管理，提高空間治理能力和水平。

七、著力構建人居和諧機制。堅持把人民對美好生活的向往作為出發點和落腳點。完善人地掛鉤機制，協調優化各類空間結構和功能布局，統籌生產生活生態，通過“增綠留白”等方式適當增加公共活動空間和開敞空間，改善人居環境，實現城鄉高質量發展、高品質生活，提升人民群眾的獲得感和幸福感。切實提升土地利用質量和效益，促進人與自然和諧共生。

強化規劃編制過程的公眾參與，人民滿意程度是衡量計劃執行水平的標準。

八、著力構建沖突協調機制。1.各部門規劃沖突。三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規劃銜接不夠，存在空間沖突。取多規重合部分為主，差異處建議以土地利用總體規劃為基礎。2.三條控制線的劃分有沖突。劃界程序、技術規范、管理規定缺乏統一標準，劃界工作統籌協調不夠，后續規范管理、嚴格監管存在諸多矛盾和沖突，三條規劃控制線之間存在矛盾，要依照“保護優先”、“生態優先”的原則進行處理：生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態功能不、面積不減少的情況下，性質不會改變;永久性基本農田應保證適度合理的規模和穩定性，數量和質量不下降;城市發展邊界應避開重要的生態功能，不得占用或者少占永久性基本農田。三條控制線的劃定可制定差異化的空間管控舉措。3.面積界線認定沖突。由于耕地、林地、草地、水域等面積，不同部門的調查標準、時點、精度不一致，造成了矛盾沖突基礎原因。以國土三調基礎數據和底圖地類界線為準。

參考文獻：

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