淺論我國地方政府債務管理問題與對策

陳月平

摘要：許多國家和地方政府的運行都普遍面臨舉借債務的問題，債務并不可怕，如能合理舉債，并加強債務管理，就能發揮財務杠桿作用，拉動經濟增長。但如果債務管理不到位，又會引起債務風險較高，引發經濟與社會問題。再加上，一些地方政府債務比較特殊，管理時需要特別注意?；诖耍恼铝⒆阌诘胤秸畟鶆宅F狀，指出其中存在的問題，分析地方政府債務管理的原因，并就如何促進地方政府債務管理改革提出相應的策略。

關鍵詞：地方政府;債務;管理

引言

目前，地方政府舉債問題比較普遍，有悖于《預算法》的規定。造成這些債務出現的原因是多種多樣的，地方債務有利有弊，通過合理借貸，能夠為當地經濟建設與發展提供資金支持，也能用于完善當地公共設施，推動地方的發展。但是，如若無節制借貸，也不重視債務管理，就會引發債務問題，導致政府部門面臨財政風險，債臺高筑，進而對國民經濟發展、政府公信力以及社會安定都造成十分不利的影響。

一、我國地方政府債務管理的現狀及存在的問題

（一）債務數量龐大

目前，我國地方政府債務存在的最大問題就是債務數量龐大。根據財政部官方網站的最新公告，當前全國地方政府債務余額242075億元。其中，一般債務126115億元，專項債務115960億元;政府債券240186億元，非政府債券形式存量政府債務1889億元?？梢哉f近幾年地方政府債務有增無減，并且呈現一個極大的規模。

（二）債務增長快，政府壓力大

在當前債務規模較大的基礎上，我國地方政府債務仍然呈現快速增長的狀態。以2010年到2013年三年的增長率為例，2010年地方政府債務為6.71億元，2013年增長到10.89億元，三年增長率為62.3%，然而從2010年到2020年，十年時間，地方政府債務直接翻了一倍多?？焖僭鲩L的債務，對地方政府部門帶來極大的壓力。同時，債務存在于我國各級地方政府部門，包括省級、市級與縣級，甚至縣級地方政府部門的債務是增長最快的，與此同時，地方政府部門財政收入的增長，卻要緩慢得多。收支不平衡，導致地方政府壓力日益增長。

（三）債務資金投向單一，收益較小

地方政府部門借貸資金投向主要是用于基礎設施建設與公益事業，如文體事業等，這些建設往往收益小，并且收益需要較長時間才能實現，這就導致地方政府難以通過債務資金投資收益來償還債務。而一個地方的發展，又離不開公益事業的發展，地方政府面臨巨大壓力，在財政收入增長緩慢的前提下，為了地方各項事業的發展，進行一系列借貸，導致入不敷出。

（四）舉債主體存在不合法行為

按照我國《預算法》規定，在許多情況下，地方政府不能進行債務舉債。但是地方政府為了滿足各項事物的支出，因此，往往打法律的擦邊球，利用多個主體進行舉債，導致舉債主體存在諸多不透明的現象。目前，地方政府部門進行舉債的主體涵蓋各個單位等，包括融資平臺、政府部門和各個機構、經費補助事業單位、國有企業、公共事業單位等。同時，我國地方政府債務來源種類多，具有一定的隱秘性，不夠公開和透明，甚至在部分地方政府存在兩手賬，即一份公開的登記造冊的公開債務，一份隱秘債務，隱秘債務往往難以估算，加劇了地方政府債務管理的風險。

二、導致地方政府債務管理問題的原因

（一）地方政府追求政績，盲目借貸

隨著經濟發展，近年來我國地方政府出現了大規模地方債務，最主要的原因是地方政府為了追求政績，而導致盲目借貸。部分地方政府部門缺乏科學規劃，為了政績，也為了更好地與其他地方政府展開競爭，根本就沒有考慮當地經濟發展的客觀條件，沒有結合當地經濟發展的實際。而是為了政績，一味地搞面子工程、形象工程，導致大量不必要的政府投資。如前幾年多地風行的文化古城，結果各地沒有從自己當地的文化特色、歷史傳統出發，統一規模建設所謂“小故宮”“仿城樓”，投入大量財力、物力、人力，最后在工程完成之后，無法吸引游客的目光，最終導致投資難以收回，浪費了大量資金。

（二）市場幾乎無條件為政府提供借貸

我國是社會主義國家，即便近年來國家大力發展市場經濟，鼓勵各大中小企業的發展，鼓勵金融市場更多地把優惠、紅利傾斜中小企業，但是在金融市場，尤其是各大銀行，最心儀的客戶仍然是政府。各大銀行都愿意將貸款發放給政府，并且愿意成為政府的擔保，這一做法導致政府借貸幾乎無門檻、無條件限制，進一步刺激了政府的無序借貸。

（三）政府需要大力建設公共設施

當前，政府確實有借貸的需求。隨著時代的發展以及人們生活水平的提高，我國發生了翻天覆地的變化。人們日益增長的物質與文化生活需求，都要求地方政府大力改善公共設施，發展文化、旅游等公共事業等。以某地地方政府為例，其在短短五年時間，建成了五條地鐵線，這些舉動的確促進了城市經濟的發展以及人們生活水平的提升，比起之前提到的政績工程，這些公共設施是有必要進行的。但是類似于地鐵這樣的公共設施建設，需要非常龐大的政府投入，地方政府僅靠財政收入難以進行，這就促使地方政府不得不進行借貸。

三、促進地方政府債務管理改革的策略

（一）大力推動經濟發展，增加地方財政收入

地方政府支出需求與地方政府收入不成正比，是導致地方政府大力進行借貸的主要原因。但是，所有債務都是需要償還的，地方政府必須大力開源節流，以增加財政收入，減少借貸，否則會造成地方債務持續增加，對地方政府造成不可逆轉的風險與壓力，最終甚至導致地方政府破產，失去公信力。因此，地方政府要從當地經濟客觀發展規律出發，順應時代乃至整個國家及全球經濟發展趨勢。努力發掘當地發展特色，引進人才，發展高新技術，推動當地經濟的發展。

（二）國家要完善法制體系

國家要加強法制建設，推動《預算法》《債法》等法律法規的健全，保證地方政府在進行借貸時有法可依。中央政府要加強對地方政府預算管理的引導，對地方政府的舉債規模、舉債結構、舉債用途等進行詳細的審核與監督，對于打法律擦邊球的行為也要堅決制止。

（三）引進人才，提高預算管理能力

由于部分地方經濟發展差，難以吸引優秀的預算管理人才，但是地方政府財務管理需要專業人才進行規劃與管理。一是因為原有的債務比較龐大，不進行規劃和管理將會導致惡性循環，造成嚴重后果;二是對于未來經濟財務的計劃，只有有了良好的財政預算計劃，才能一步步減少借貸規模，推動地方財政良性發展。因此，地方政府要提高人才待遇，引進一批優秀的財務人才，對過往的債務進行梳理，制定償還計劃，并對今后的預算進行更科學的編制。

（四）優化債務結構

地方政府要優化債務結構，目前地方政府的債務基本是長期債務，年限較久。要想完善債務管理，應該采取短、中、長期債務相結合的債務模式。同時，合理控制風險，按照借貸資金的需求，有針對性進行規劃，進一步減少利息的支出，對一些收益高、周期短的資金支出，可以使用短期借貸，而對一些收益少、周期長的資金支出，可以適當延長借貸周期。

結語

我國地方政府債務規模雖然很大，但是尚處在一個整體可控的范圍內。解決地方政府債務問題，不僅要靠國家加強對地方政府債務的監督、引導，還需要各級地方政府自身從根本上來解決。要積極向新型投資、新興消費和“一帶一路”的新三駕馬車靠攏，同時，大力發展PPP項目，實現多元化融資。此外，要開源節流，增加收入，減少不必要的支出，引進人才，加強債務管理，優化債務結構，才能擺脫巨額債務帶來的發展限制。

參考文獻：

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