邊疆地區實現村民有效自治面臨的困境探析

朱珠

摘要：黨的十九大報告指出要“加強農村基層基礎工作，健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系”，其中， “自治”是本位。在邊疆地區，實現有質量的自治，以及在良好自治基礎上的有效鄉村治理，對鄉村振興戰略及整個國家都有著重要意義，但目前邊疆地區的村民自治面臨著許多困境，包括已有的自治引發了鄉村社會秩序的缺失、鄉村缺乏人才資源、自治主體治理能力不足以及自治的強制力有限等。無疑，要實現鄉村的有效治理，首先要解決的便是實現村民“有效自治”所面臨的困境，然后方能再去考慮“自治”與“德治”、“法治”的結合。

關鍵詞：邊疆;鄉村治理;自治;困境

引言

基于目前新農村建設已取得的成果以及城鄉發展不平衡不充分的現狀，為了充分促進鄉村的發展并以城市反哺鄉村，黨的十九大報告第一次明確提出要實施鄉村振興戰略，作為鄉村振興戰略的一個重要內涵，鄉 村治理影響著鄉村振興戰略的推行。至于如何進行鄉村治理，十九大報告在充分的吸取并總結浙江桐鄉的治理經驗的基礎之上，為我們指明了道路，即：“加強農村基層基礎工作，健全自治法治德治相結合的鄉村治理體系。”就邊疆地區而言，要構建“三治合一”的鄉村治理體系并進行有效的鄉村治理又因邊疆地區的特殊性而面臨著許多挑戰，僅就實現邊疆民族地區村民的有效自治而言都面臨多種困境。

一、相關概念界定

（一）鄉村治理的內涵

鄉村既是地域共同體又是血緣共同體，“村民小組是當前農村社會最基本的生產、生活和人情共同體。”當然，處于一個共同體之內的個體并非總是和諧的，也會產生一些不可避免的利益的矛盾和沖突。隨著社會的發展，異質性增強，貧富和階層的分化程度提高，利益愈發呈現出多元化的特征，由此引發的問題就是社會矛盾與沖突的加劇，而進行治理的目的在于解決這些問題。有學者強調：“治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”換一句話說，為了維護公共的秩序和共同體的存續，共同體內多個治理主體就利益進行不同程度的協商和妥協。鄉村治理則可總結為，包括了鄉鎮基層政府、群眾自治組織等在內的多元主體，為保證鄉村的活力和秩序，“以增進鄉村的公共利益為核心，進而規范鄉村社會行為，協調鄉村社會關系，化解鄉村社會矛盾，完善鄉村公共服務的治理活動及其過程。”

（二） “自治”的內涵

要構建“自治、法治、德治三治合一”的鄉村治理體系，應遵循我國的基層群眾自治制度，把“自治”放在本位。而所謂自治就是自我治理，強調人的自主性，和由上而下的治理方式，人民的自治能夠最有效的調動廣大人民群眾的積極性和創造力，為治理注入活力并能最大限度的節約治理的成本，鼓勵群眾通過“民事民議、民事民辦、民事民管”等方式創造自己的幸福生活。

二、對邊疆地區鄉村進行治理的意義

鄉村治理之所以會受到重視被寫到黨的十九大報告當中，無疑是因為其對家國社會存在著重要價值，在邊疆地區進行鄉村治理更是因為邊疆的特殊性而有著其獨特意義。這種獨特意義筆者認為可以從兩個方面來看，其一是鄉村治理對鄉村振興的意義，其二是振興邊疆鄉村的重要意義，其中的邏輯起點也就是振興邊疆鄉村對我國有著重要意義，而邊疆鄉村治理是實現邊疆振興的有效途徑，那就不妨從邊疆地區鄉村振興的獨特價值開始考察。

（一）振興邊疆鄉村的意義

作為我國疆域的邊緣性部分，我國的邊疆地區相較于非邊疆地區而言有著自然環境惡劣、經濟發展程度低、族群眾多、信仰復雜的特點。要實現鄉村振興，邊疆民族地區不可避免的是重點和難點。因為邊疆的特殊性實現邊疆鄉村的振興不僅具有諸如縮小城鄉貧富差距、實現城市反哺農村、使發展成果惠及包括農村人口在內的所有公民、擴大內需為我國經濟發展注入動力等這些普遍性的意義外，還有其獨特的重要價值，主要表現在振興邊疆的鄉村有利于構造一個以人為基礎的天然的屏障，從而降低邊防難度保障國家安全。實施鄉村振興并進行鄉村治理，營造良好的社會環境、完善基礎設施建設、提供更多的就業機會以增加村民經濟收入來吸引人口回流，以此增加戍邊人口資源而讓非法越境、非法偷渡、販毒和走私等沒有可趁之機。與此同時，上述的鄉村振興的措施也有助于提高邊疆村民的國家認同感，當然，鄉村振興之下的文化策略也使得民族的文化得到了弘揚，生態得到了保護。

（二）邊疆鄉村地區的有效治理對鄉村振興的意義

對邊疆地區鄉村的有效治理對振興邊疆地區鄉村的意義則主要表現在：首先，有效的鄉村治理之下，不同主體之間的利益能夠得到有效的協調，這就為鄉村振興提供穩定和諧的發展環境。其二，有效的鄉村治理能引領村民的思想，規范村民的行為，使得他們的思想和行為能夠與鄉村發展要求相適應，激發鄉村內在的創造力與發展活力，從而為鄉村振興提供動力。

總結來說，邊疆對一個國家而言，具有重要的意義，振興邊疆鄉村就是振興邊疆，保障邊疆的安全與穩定，保衛邊疆就是保衛國家。當然，要振興邊疆地區的鄉村就需要行之有效的鄉村治理，有效的鄉村治理需要良好的自治環境，但目前邊疆的鄉村地區的村民組織仍然面臨許多挑戰。

三、邊疆民族地區村民自治面臨的困境

（一）已有的村民自治引發的鄉村社會失序

基層群眾自治制度是我國四項基本政治制度之一，我國憲法的第111條第1款規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。”這種原有的社會自治引發了一些問題，比如，一些鄉村社會的秩序遭到嚴重破壞，村莊的土地，集體項目被地方勢力控制，賄選、暴力選舉等違法行為時有發生。邊疆地區鄉村的另一個顯著特點就是民族眾多、宗教信仰復雜，容易將民事糾紛上升為族群矛盾。另外，自治與基層政府治理之間的限度也比較模糊，對于鄉村的事物，基層政府存在缺位與越位兩種狀態，難以把控其中的平衡，基層政府通過行政命令強制干擾村規的制訂的行為使村規失去其本來的價值，但是對村莊所制定村規民約的內容和制定的過程坐視不理則是對一些過時了的與現代法律不符的村規民約的默許。

（二）引導自治人才資源的缺乏

正如前文中所述，邊疆鄉村出現了“虛空化”的態勢。雖說近年來我國邊疆民族地區鄉村的基礎設施水平和公共服務水平雖然得到了大幅度提高，但是相對而言，在就業機會、教育資源、文化生活等方面，城市比農村更具吸引力，青壯年勞動力為追求更好的發展機會和生活環境，紛紛選擇走出農村，走向城市，這對鄉村社會來說，是人力資源的流失，人力資源的流失必然伴隨著人才資源的流失，這也就意味著能有效引導自治的人才減少。另外，村干部因待遇低、發展機會有限而辭職的事情常有發生 。還有不可忽視的一點就是在人才引進方面，受到語言交流和生活習俗的限制，很少人可以適應邊疆鄉村的工作環境。邊疆地區族群眾多，有著獨特的飲食習慣與民風民俗，并且往往文化程度不高，掌握的漢語有限，這就要求去邊疆鄉村地區參與治理工作的人才通曉當地的民族語言并適應當地的生活方式。總結而言，邊疆地區的村莊缺少吸引力而導致有自治能力的青壯年的外流與引導自治的“村干”這一類人才的缺失，主體的缺失必然導致實現有效的自治成為一個難題。

（三）自治主體治理能力的有限與村民公共精神的缺失

筆者認為自治主體本身存在的問題主要包括兩點：其一是自治能力，其二是偏私性。就自治能力而言，人們進行個體的自我管理比較容易，但是一旦涉及到公共事務，就對人的文化及認知水平、邏輯及思考、權衡利弊的能力有要求。舉個例子，若村里要辦一個集體項目，需要進行民主決策，村民要進行正確的選擇就需要進行市場的考察、了解當前的經濟形勢，政策走向，分析此項目的前景等等，這就需要前文所述的文化知識、思考能力，權衡利弊的能力等。但是對邊疆地區一些少數族群聚居的村落來說，村民的受教育水平非常有限，一個村莊識字的人可能寥寥無幾，這就大大限制了決策的科學性，影響了自治的質量。

另外，人的“偏私性”在村民自治中是一個不可忽視的因素。費孝通先生在《鄉土中國》中提到，中國人傾向于“各掃門前雪”。也就是說，中國普遍缺少公共精神，人們更關注的是自己的私事而并不傾向于過“公共生活”，這就可能導致過渡的“民事民議、民事民辦、民事民管”會使村民認為是干擾到其正常生活而產生反感，反感情緒的產生必然公共生活的質量。還有一種情況就是治理能力的有限再加上對公共生活缺乏熱情而導致村里的重大事物的決策權僅掌握在少數的精英手中，那么，自治也就流于形式。另外，“偏私性”還表現在只關注自我的利益而忽視集體的利益，這種情況在進行民主選舉時表現的更加明顯，村委會進行選舉時“賄選”大行其道的根源正是在于此。

（四）自治的軟弱性

相對于內地鄉村，國邊疆民族地區的鄉村治理面臨著許多通過自治無法解決的問題，比如毒品問題、非法走私、非法婚姻、偷渡等問題是無法通過自治解決的，需要國家法律的強制力。

結語

在邊疆地區，要實現有質量的自治，以及在良好自治基礎上的有效鄉村治理，對鄉村振興戰略及整個國家都有著重要意義，但是，目前，邊疆地區的村民自治面臨著許多困境，包括已有的自治引發的鄉村社會秩序的缺失、人才資源的缺乏以及自治的有限性等。也正是因為這些問題的存在，才更需要“德治”與“法治”，當然，要構建“自治、法治、德治三治合一”的鄉村治理體系不僅需要解決“三治”分別面臨的難題還需要考慮如何有效的將三種治理方式結合起來。分化的農村需要復雜的治理，而復雜的邊疆，是艱難的治理，要實現邊疆鄉村的有效治理更是難上加難。

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