國家治理現代化視閾下PPP模式的定位重塑與可持續發展*

李麗琴

(福建江夏學院 會計學院,福建 福州 350108)

國家治理體系和治理能力現代化是開啟社會主義現代化國家新征程的制度保障，是后國際金融危機時代的現實選擇，是奪取全面建成小康社會勝利的關鍵所在。其作為全面深化改革的總目標之一，在十八屆三中全會首次提出，并經十九大進一步確認。十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》更是將堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作為全黨的一項重大戰略任務。推進國家治理現代化需要一系列的制度創新，PPP模式蘊含著國家治理現代化的諸多要素，作為一種現代化的公共服務制度創新，其根本目的不僅是為了解決政府融資和債務問題，更是要建立一種協調政府、市場和社會關系的有效機制。在實踐過程中，由于政府過度關注PPP模式的融資功能而忽視其治理功能，使得其逐步偏離國家治理現代化的進程。因此，只有在科學剖析和理解PPP的內涵的基礎上，深度挖掘其中的治理現代化元素，才能回歸PPP模式的本源屬性，以此促進“以人為本”PPP模式的可持續發展，使其成為推進國家治理現代化的重要工具。

一、PPP模式與國家治理現代化的內涵界定

國家治理現代化是在一個國家范圍內，各治理主體對社會公共事務的合作共治，意味著政府、市場和社會之間的關系將再一次發生變革(何增科，2014[1]；俞可平，2014[2]24)。PPP模式作為一項重大的制度創新，不僅創新了公共服務的供給模式，更重塑了政府、市場和社會之間的關系，二者有著高度的內在契合性。

(一)PPP模式的定義解讀

PPP模式是特定歷史環境和全球政治經濟環境下的產物，現代意義上的PPP模式起源于20世紀90年代的英國，是對傳統意義上由政府負責并主導的社會公共服務體系的補充或替代。從現有研究來看，各界對PPP模式的理解并未達成共識，對其概念的界定存在差異。聯合國開發計劃署(UNDP)強調PPP模式是多元主體(包括政府、營利性企業和非營利性企業)基于某個項目的合作關系[3]15，英國財政部和歐盟認為是公共部門和私人部門的一種合作關系[3]17，在合作的過程中，合作主體為了共同的利益，共擔風險，共享收益。就我國而言，PPP模式的概念基本沿用國外的理念但有所改良。財政部與發改委都強調PPP模式中政府與社會資本的合作關系，但發改委主推的是屬于特許經營的PPP模式，二者都強調PPP模式中的合作共贏關系，將其作為提高公共產品質量和效率的制度創新。盡管各國或機構對PPP模式的定義尚未形成一致的表述，這主要是由于傳統意義上對公共和私人的兩大領域的劃分模糊不清所造成的，但這并不影響PPP模式在實踐中的應用。總結各方定義，可以歸納出幾個關鍵詞：一是合作，每種概念表述中都提到政社合作，盡管對政府和社會部門的界定不同；二是契約，強調各主體在合作框架下的利益共享和風險分擔；三是共贏，合作的目的是利益共享，提高基礎設施領域及公共服務的供給效率。

(二)國家治理現代化的內涵闡釋

西方國家較早開始對“治理”(governance)進行研究，對公共部門管理改革的回應是其研究的主要內容，在這一過程中，公共部門處理社會事務的方式經歷了從“統治”到“管理”再到“治理”的演變。治理是在沒有強權力的情況下，基于共同目標的協商與共識，強調多中心治理，意味著多個處理主體共同處理公共事務，這必然要求政府轉變自身的角色定位與職能任務。漢語語境中的“治理”通常指“國家統治和管理”，國內學者對“治理”的研究保持了國外治理研究的一般性，但在治理主體、治理方式以及治理成效上形成了特色。綜合國內外“治理”的研究，其實質是對市場和政府失靈的回應，隨著第三部門的興起與發展，公共利益實現方式具有一定的“社會中心主義”色彩，強調多元、民主、合作。而“國家治理”則代表了一種更為綜合的、可操作的評價體系。“國家治理體系和治理能力現代化”在十八屆三中全會上首次定為全面深化改革的總目標之一，十九大報告再次確認這一總目標，十九屆四中全會全面部署國家治理現代化工作。自“國家治理現代化”提出以來，國內學者從不同學科，基于不同層面對其進行了廣泛的研究，并形成了一系列的研究成果，表1歸納了比較有代表性的觀點，以便于理解國家治理現代化。

表1 國家治理現代化觀點摘要

盡管學者們對國家治理現代化的理解不盡相同，但大致可以總結出一些共識：一是治理主體多元化，強調政黨、政府、社會、市場多元主體協調完成國家治理任務；二是治理方式現代化，要實現科學化、民主化、法治化、透明化的治理手段；三是治理目標理性化，要以實現可持續穩定和發展的良性治理作為國家治理現代化的目標。

二、PPP模式與國家治理現代化的內在契合性分析

從上文對PPP模式及國家治理現代化的內涵界定中我們可以看出，盡管學界對二者并沒有形成一致的界定，但對其基本內涵達成了一定的共識。PPP模式的關鍵因子與國家治理現代化內涵要點存在內在的契合性，圖1詮釋了二者的契合關系。

(一)PPP模式多方博弈主體之間的合作突出國家治理主體多元化

PPP模式強調公私合作，通過引入市場機制尋求多方合作，進而提高公共服務的質量和效率。它以“政府—市場—社會”三元結構為背景，通過項目內、外部形成的合作網絡中的正式和非正式機制發揮作用，形成了內、外部協調運轉的有效治理架構，反映了公共產品和服務供給領域的多元治理特征。這打破了傳統公共服務偏“單中心”的供給政策框架，是“一元之治”向“多元之治”的變革。PPP模式作為一種優化的項目采購機制與復雜合同關系的融合，實現了政府、市場、社會的協調互動關系，參與合作的各方利益主體形成了法律框架下的平等伙伴關系。

(二)PPP模式內在的契約精神彰顯治理手段現代化

“多元共治”的合作關系必然導致合作主體間利益訴求的不同，這會使得PPP模式中合作主體在合作目標上產生分歧。要促使PPP模式中的多元主體形成良性的共治局面，需要建立科學的合作機制來制衡雙方的私利目標，明確各自的權利和義務。PPP模式通過構建合理的合作框架所形成的內在契約關系充分彰顯了治理手段的現代化。首先，法律法規和制度規范有助于合作的法治化。PPP模式通過建立相應的法律體系和制度規范，通過法治的形式來引導并規范合作各方的行為。其次，開放的合作秩序有助于合作的透明化。開放的合作秩序意味著PPP模式項目具有公開透明的信息披露機制，能夠減少信息不對稱，保障社會公眾的利益。再次，合理的決策程序有助于合作的民主化。PPP模式項目中政府與社會資本是公正平等的伙伴關系，在合作過程中，雙方通過民主的方式制定合理的合作程序并在合作中積極履行合同義務。

(三)PPP模式利益共享的共贏目標體現治理目標的理性化

PPP模式是一種由多元主體構成的復雜合作模式，各主體之間既有合作又有競爭。合作主體通過設置合理的治理架構，清晰界定各方權利義務，利益共享、風險共擔、共治共贏的治理局面能有效促進治理目標理性化。治理目標的理性化意味著治理效能更加高質有效，治理理念更加人性合理。一是市場機制的引入能夠有效解決公共產品提供的數量和質量問題，提高治理有效性。政府在公共服務領域存在失靈問題，PPP模式中市場機制的引入可以解決數量和質量問題。二是政府與市場主體合作的最終目的是實現公共利益最大化。在PPP合作框架下，各方共同磋商協調，共同回應社會公眾需要，使得公共產品的提供能夠更加人性合理，能最大限度實現公眾利益。

三、PPP模式的發展與治理現代化的路徑偏離

(一)PPP模式的發展現狀

20世紀80年代，BOT在基礎設施領域的應用是我國PPP模式的早期探索。2014年，在相關部門的齊力推動下，全國掀起PPP模式的發展熱潮，并在基礎設施和公共服務領域得以快速發展和推廣。根據全國政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺的統計，2014年以來，截至2019年第三季度，全國項目管理庫中累計投資額達14.1萬億元，投資項目達9249個，落地率65.3%，累計開工率58.9%。其中，交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發是PPP項目較為集中的行業。從分布的省份來看，貴州、云南、四川是PPP項目累計投資額排名前三的省份[15]。

(二)國家治理現代化過程中PPP模式的路徑偏離原因

盡管PPP模式在我國得到了快速的發展，但在實踐過程中，由于過于注重其融資功能而忽視其治理價值與功能，使得其在促進國家治理現代化的過程中逐步產生了路徑偏離。

1.多元共治格局虛置導致治理主體多元化路徑偏離

PPP模式是要通過構建“政府—市場—社會”協調機制實現風險共擔、利益共享的良性治理局面，但在實踐中，由于PPP模式中各參與主體權責利不對等，社會資本及公眾的參與積極性并不高，多元共治的格局虛置，偏離了治理主體多元化的路徑。一是社會資本進入比例不高。PPP模式發展的關鍵在于吸引社會資本參與項目建設，但在我國，由于項目自身收益的不確定性，政府行為不當以及民營企業融資難等原因，民營企業參與PPP項目的積極性并不高。截至2019年第三季度，參與PPP項目的民營企業數量3705家，占社會資本的比例為34.6%[15]。這樣，中央或者地方的國有企業成為PPP項目中社會資本的大多數，原本的“政社合作”實際上異化為“公公合作”。二是公眾參與度低。PPP模式的公眾參與能夠發揮其外部監管作用，但由于公眾并未意識到自身利益相關者的地位，參與意識和能力不足。同時，由于信息公開渠道缺失以及公眾參與機制不完善，鮮有民眾參與其中，PPP模式中的民眾參與形同虛設。

2.上位法缺失導致治理手段現代化路徑偏離

PPP模式多個參與主體間的利益協調需要系統完備的法律框架加以規范，但目前我國PPP的法律環境仍不夠完善。中國PPP立法工作由發改委到財政部的各自主導，再到由國務院牽頭兩部委共同推進，至今并未形成一部權威的PPP法律。現行的PPP法律法規除了國務院頒布的條例外，大多數為各部委的規定、辦法、通知以及各級地方政府的相關政策規定。中國現有的PPP法律政策不僅層次較低，而且法律政策間還存在著不協調不配套之處。上位法缺失以及法律規制間的不協調導致PPP模式發展缺乏強有力的法治保障。這也導致PPP模式開放的合作秩序、合理的決策程序難以保障，使得PPP模式法治化、透明化、民主化的治理現代化手段無法實現。

3.融資功能異化導致治理目標理性化路徑偏離

PPP模式被賦予兩種功能，一是提高基礎設施及公共服務的效率，二是解決財政實力與支出需求不匹配問題。PPP在我國快速發展的過程中，后一種功能被放大，很多項目在效率提升上并沒有發揮應有的作用。盡管PPP模式蘊含著成本降低，效率提升的精神內核，但在我國實踐中，PPP模式被地方政府推崇的主要原因是因為其可以發揮融資功能，將地方政府的支出承諾拉長，進而緩解財政壓力。然而在缺少良好規范的情況下，PPP模式的融資功能被進一步異化。各地出現了各種違規融資和監管規避的行為，債務資金充當資本金，明股實債等情況時有發生。PPP模式融資功能的異化導致其提高公共服務供給質量和效率的目標將落空，廣大公眾的利益訴求也難以實現，偏離了治理目標理性化的路徑。

四、國家治理現代化視閾下PPP模式的本源回歸與可持續發展

(一)PPP模式的本源回歸與發展路徑

PPP模式是一種新型的社會治理模式，多方主體的合作、內在的契約精神以及共治共享的目標是PPP模式的內涵表達，其與國家治理現代化存在高度的內在契合性。但在實際操作過程中，由于PPP模式融資功能異化，導致其逐漸偏離了國家治理現代化的路徑，主要原因在于各界對PPP模式本質的過度延伸，導致其功能異化。要促進PPP模式的健康發展首先要正本清源，重塑定位，并制定相應的配套措施。

1.正本清源，回歸PPP模式本質定位

PPP模式的出現意味著公共部門投入降低，地方政府可以將財政支出拉長到項目運作的時間段里，在一定程度上可以緩解地方債務問題。但PPP模式化解地方債務存在差異性，要根據具體情況進行分析，盲目擴大PPP應用領域，反而會擴大地方政府的隱性債務。當前各地應用PPP模式中出現的異化問題是對其本質的過度延伸。各地方政府僅僅抓住了PPP融資的工具屬性，而沒有發揮其本質功能。要發揮PPP模式推進國家治理現代化的作用，需要正本清源，從PPP模式的本質出發，充分發揮其提高基礎設施及公共服務質量和效率，增加社會公眾福利的功能，在不斷規范的發展中逐步回歸PPP的本源。

2.法治引領，促進PPP模式規范發展

PPP模式在推廣過程中出現的各種問題，除了各地方政府對其融資功能的過度放大外，缺乏強有力的法制保障也是其不規范發展的重要因素。只有PPP模式的應用范圍、操作程序以及PPP模式中各方利益的保障措施得以在法律層面加以明確，才能促進PPP模式規范發展，發揮其本質功能，推動國家治理現代化。總體上，要按照“法律+政策+實施細則”建立健全PPP模式的制度規范體系。從短期來看，應在前期各類政策的基礎上，摒棄部門之爭、概念之爭，盡快頒布和實施PPP管理條例。從長期看，PPP立法應統御全局，從條例上升為法律，形成以合同為中心，涵蓋合作伙伴關系、PPP操作流程、政企雙方權責界定等方面的獨立完整的法律體系。

(二)PPP模式的可持續發展與治理現代化回應

法國特許經營100多年實踐探索以及英國1992年PFI模式是PPP模式得以發展的實踐總結，在此基礎上總結提煉，PPP模式得以認可和推廣，成為一種基礎設施項目運作理念。從其發展的階段演進來看，學界將PPP模式分為三個層次，分別為PPP1.0、PPP2.0以及PPP3.0階段，或稱為第一代PPP、第二代PPP、第三代PPP。其劃分的依據主要從各階段的政策取向出發，PPP1.0側重PPP的融資功能，以彌補公共財政預算缺口為主要目的；PPP2.0以提高公共產品供給效率為主要目的，而PPP3.0將實現以人為本的可持續發展為目標(李開孟，2018[16]；熊偉，諸大建，2017[17])。聯合國歐洲經濟委員會2016年頒布了《實現聯合國可持續發展目標以人為本的政府和社會資本合作(PPPS)善治指導原則(草案)》，全面推動PPP3.0模式。PPP3.0是現代PPP理念的重大創新，將以人為本和可持續發展作為運作理念和目標定位，致力于解決經濟社會發展的公平和效率問題，并納入了社會和環境的考量指標，是未來PPP模式的發展方向。從推進國家治理現代化的角度看，實現以人為本可持續發展的PPP3.0模式無疑是一次理想的治理制度供給創新。十九屆四中全會從13個“堅持和完善”提出了國家治理體系和治理能力現代化的具體推進路徑。以人為本的PPP3.0模式從以下幾個方面回應了國家治理現代化的具體要求。

1.堅持和完善人民當家作主制度體系，發展社會主義民主政治

堅持和完善人民當家作主的制度體系，就要堅持人民的主體地位，通過健全民主機制，確保人民依法通過各種途徑和形式參與國家事務的管理。PPP3.0模式要求極大地提高公眾在公共事務中的知情權和參與權，從而更好地維護公眾的利益。現代信息技術的發展為公眾知情權和參與權的實現提供了技術保障和支持。一方面，公眾意愿的民主表達使得PPP3.0模式提供的公共產品能最大限度地滿足人民的需求；另一方面，公眾的有效監督可以提高公共產品的供給質量和供給效率。但需要注意的是，應該對公眾的知情權和參與權進行有效的引導以避免造成負面效果。

2.堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力

堅持和發展中國特色社會主義制度要求構建中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家是其內在要求。PPP模式中相關利益主體的權益需要法律進行規范與制約，法治化是PPP模式得以發展和延續的前提和保障。PPP3.0模式更是將法治化要求作為“政府—企業—公眾”三方制衡機制的規范與保障。PPP3.0模式中的法治化要求和建設是中國特色社會主義法治體系在現實制度建設中的推進和踐行。

3.堅持和完善統籌城鄉的民生保障制度，滿足人民日益增長的美好生活需要

中國共產黨立黨為公、執政為民的內涵建設要求是增進人民福祉、促進人的全面發展。建設過程中，我們應不斷創新公共服務供給方式，加強基礎性、普惠性、兜底性的民生建設，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。PPP2.0模式強調其在提高公共產品供給質量和效率上的功能，對公平問題并未過多關注。PPP3.0模式強調要發揮PPP模式在提高公平性上的功能，強調PPP模式要以人的需求為導向，以人為本。給社會公眾提供優質、低廉、覆蓋面廣的公共產品和服務是PPP3.0模式追求的目標，以此發揮其在促進公共服務均等化方面的積極作用，讓更多地區和人群分享改革成果。

4.堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展

堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是堅持和完善社會主義基本經濟制度的要求，應積極推動混合所有制經濟發展。發展混合所有制，是產權制度層面股份制的確立，而不是簡單將多種經濟成分進行混合。PPP模式組成SPV項目公司來運營PPP項目，每一份標準化的股權都有明確的股東，各股東之間在法治化環境下組成契約關系。SPV的股權結構天然具有混合所有制的特征，而且能有效發揮國有資本的帶動作用，逐步擴大民營資本在PPP項目中的份額。PPP3.0模式在未來法治化框架下能夠實現公有制與非公有制的相互合作與潛力釋放，從而推動經濟高質量發展。

5.堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全

PPP模式是社會治理制度的創新，其通過引入社會資本共同參與公共產品提供，充分調動廣大民眾積極性，或直接參與，或建言獻策，或監察督導，讓公共產品的提供更加優質高效，更符合廣大人民的利益，體現了共治共建共享的社會治理制度創新。PPP3.0將以人為本和可持續發展作為發展理念，其提供的公共產品更能體現廣大民眾的利益訴求，是對共治共建共享社會治理的充分回應。

6.堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計，我們要促進人與自然和諧共生，堅持走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。PPP3.0模式強調經濟、社會和環境的協調發展，其關注資源環境的可持續發展，將環境維度納入PPP3.0模式下的決策因素。PPP3.0模式從環境的承載力出發，發揮其在改善資源、環境、居民生活上的作用，以此推動生態文明建設，推進國家治理現代化。