礦山生態(tài)修復(fù)與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展研究

孫曉玲，韋寶璽，余振國

(中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

礦山生態(tài)修復(fù)是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是踐行“兩山”理論、生命共同體理念的重要抓手。但我國礦山生態(tài)修復(fù)仍存在修復(fù)治理方式較單一、缺乏規(guī)模的成熟市場、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展實踐不足等問題[1-2]。目前，我國在礦山生態(tài)修復(fù)政策制度[3-4]、礦山生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)[5-7]、綠色礦山建設(shè)[8-9]等方面開展的研究較多，而針對礦山生態(tài)修復(fù)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的文獻較少，如李建中[10]論證了“三期疊加”形勢下完善生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)政策的建議。現(xiàn)階段礦山生態(tài)修復(fù)被絕大多數(shù)礦山企業(yè)視為負擔(dān)，需要政府強有力的執(zhí)法監(jiān)督才會履行相應(yīng)責(zé)任。礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以將生態(tài)修復(fù)后產(chǎn)生的土地資源和生態(tài)資源作為基礎(chǔ)，將礦山生態(tài)修復(fù)從礦業(yè)開采活動的終點變?yōu)樾碌慕?jīng)濟活動起點，促使礦山生態(tài)修復(fù)由被動行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽园l(fā)行為，由片面追逐經(jīng)濟效益和短期效益轉(zhuǎn)變?yōu)樽非箝L期的經(jīng)濟-生態(tài)-社會復(fù)合效益。進行礦山生態(tài)修復(fù)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展探索，可以推動礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，促進礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

1 礦山生態(tài)修復(fù)發(fā)展分析

我國礦山生態(tài)修復(fù)起步于20世紀(jì)50年代，但早期主要是自發(fā)的、零散的造田植樹活動[11]?！锻恋貜?fù)墾條例》和《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》的出臺，明確了礦山企業(yè)的土地復(fù)墾和治理修復(fù)責(zé)任，標(biāo)志著我國礦山生態(tài)修復(fù)進入規(guī)范化管理階段。2015年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》要求加快推進綠色礦山建設(shè)，開展礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理。2016年原國土資源部等五部委聯(lián)合出臺《關(guān)于加強礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》，探索構(gòu)建“開發(fā)式治理、市場化運作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式。同年，“新增礦山恢復(fù)治理面積”作為綠色發(fā)展指標(biāo)體系之一，納入生態(tài)文明建設(shè)考核指標(biāo)。2018年自然資源部組建，“兩統(tǒng)一”職責(zé)的行使破除了以往治理對象單一、相互間統(tǒng)籌規(guī)劃不足、多頭獨立推進、工程銜接不夠等問題，使礦山生態(tài)修復(fù)得以按照完整的生態(tài)系統(tǒng)來考慮。2019年，自然資源部適時出臺了《關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》，提出了明晰的市場激勵政策，含金量高、可操作性強，促進了全社會參與礦山生態(tài)修復(fù)的積極性，使被動修復(fù)到主動修復(fù)變?yōu)榭赡堋?/p>

回顧我國礦山生態(tài)修復(fù)的發(fā)展歷程，是與我國社會經(jīng)濟發(fā)展理念密不可分的。經(jīng)濟發(fā)展理念上由“重經(jīng)濟發(fā)展，輕環(huán)境保護”到“經(jīng)濟建設(shè)與生態(tài)保護并重”；治理時序上由“先破壞，后治理”到“邊開采，邊治理”；治理方式上由“工程修復(fù)為主”到“工程與自然恢復(fù)并重”。隨著“五位一體”總體布局、“兩山”理論、生命共同體理念的提出，礦山生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵和目標(biāo)逐步拓展，從“簡單復(fù)綠”到“景觀再造”再到“與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”。

礦山生態(tài)修復(fù)是新時期下在礦山土地復(fù)墾和礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)基礎(chǔ)上的延續(xù)和提升，既包括兩者的治理任務(wù)，又強調(diào)了礦山生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的恢復(fù)，三者間的區(qū)別與聯(lián)系見表1。

表1 礦山生態(tài)修復(fù)與礦山土地復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的對比Table 1 Differences among mine ecological restoration,mine land reclamation and mine geological environment restoration

2 礦山生態(tài)修復(fù)案例分析

黨的十八大以來，礦山生態(tài)修復(fù)理念逐步提升，礦山生態(tài)修復(fù)工作取得了長足的進展。新發(fā)展理念的提出為破解礦山生態(tài)修復(fù)難題、增強礦山生態(tài)修復(fù)動力、培育礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈指明了方向。目前，國內(nèi)外已經(jīng)出現(xiàn)了一批礦山生態(tài)修復(fù)好的模式(表2)，其共同點是在礦山生態(tài)修復(fù)理念方面，均注重考慮自然特點，充分利用現(xiàn)有地形原貌，結(jié)合當(dāng)?shù)厝宋奶厣诨謴?fù)生態(tài)的同時設(shè)計出各具特色的景觀；在后續(xù)的經(jīng)濟活動中，均結(jié)合環(huán)境現(xiàn)狀、區(qū)位條件，在符合上位規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進行產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，植入特色產(chǎn)業(yè)，進行商業(yè)運營開發(fā)。

但由于國情的不同，國外案例更注重自然生態(tài)恢復(fù)和保留原始景觀特色，如德國北星煤礦生態(tài)修復(fù)項目，在修復(fù)過程中強調(diào)對礦場歷史及現(xiàn)有風(fēng)貌的保護，對礦區(qū)廢棄建筑設(shè)施進行改造利用，打造成諾德斯頓公園、特色景觀和特色空間；國內(nèi)案例更注重土地資源的開發(fā)利用，如湖州南太湖廢棄礦區(qū)綜合

治理項目，采用PPP模式，實施通盤規(guī)劃、綜合設(shè)計與治理，充分保留現(xiàn)有植被山體，在14家關(guān)閉礦山的5 000畝①土地上打造綠色智能制造產(chǎn)業(yè)園，其中民營資本投資250億打造了龍之夢超大旅游綜合體。

表2 國內(nèi)外礦山生態(tài)修復(fù)典型案例對比Table 2 Comparison of typical cases of mine ecological restoration at home and abroad

3 礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合SWOT分析

礦山生態(tài)修復(fù)不僅可以恢復(fù)因礦業(yè)開發(fā)活動破壞和退化的礦山生態(tài)系統(tǒng)，而且可以復(fù)墾出可供開發(fā)利用的土地資源和生態(tài)資源，實現(xiàn)自身價值的同時可以為周邊地塊帶來增值溢價效應(yīng)。例如，天津老虎頂?shù)V區(qū)復(fù)墾后，當(dāng)?shù)卣?00萬元/畝的價格將土地出售，土地價值是治理前的50倍。

3.1 礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的意義

礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展可以充分利用修復(fù)后的土地資源和生態(tài)資源，對政府、社會和企業(yè)均具有積極意義。從政府和社會的角度來看：促進礦山廢棄土地資源循環(huán)再利用，推動修復(fù)后的生態(tài)資源合理開發(fā)利用；吸引社會資本投入廢棄礦山生態(tài)修復(fù)，減緩政府財政壓力；促進生態(tài)資源資產(chǎn)化，形成完善的生態(tài)產(chǎn)品價值評估體系，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值；實現(xiàn)綜合治理開發(fā)，帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增加了周邊民眾的就業(yè)機會和經(jīng)濟收入。

從企業(yè)的角度來看：推動礦山生態(tài)修復(fù)企業(yè)市場化、專業(yè)化發(fā)展，促進產(chǎn)學(xué)研一體化，吸引大量的人才投入礦山生態(tài)修復(fù)工作，從而提升礦山生態(tài)修復(fù)的技術(shù)水平和管理水平，優(yōu)化治理成效；礦山生態(tài)修復(fù)后可以通過產(chǎn)業(yè)植入獲得一定的經(jīng)濟收益；為礦山企業(yè)擴大規(guī)模，開發(fā)新產(chǎn)品、新服務(wù)等提供了機會；挖掘礦山自身價值，如礦業(yè)遺跡、歷史文化價值等，實現(xiàn)礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

3.2 礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的SWOT分析

當(dāng)前我國礦山生態(tài)修復(fù)尚處于產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的初始探索階段，實踐中雖具有一些優(yōu)秀的案例可供參考借鑒，但是也還存在一些阻礙，礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的機遇與挑戰(zhàn)并存。下面基于SWOT模型進行分析闡述(圖1)。

圖1 礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合SWOT分析Fig.1 SWOT analysis of the industry integration of mine ecological restoration

3.2.1 優(yōu)勢(Strengths)

1) 可利用的土地資源。礦山生態(tài)修復(fù)可以整理出部分可供利用的土地，其中修復(fù)為農(nóng)用地的可以進行農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；修復(fù)為建設(shè)用地的可用于發(fā)展工業(yè)、商業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，緩解土地供應(yīng)壓力；原狀為建設(shè)用地修復(fù)為耕地的，可緩解城市建設(shè)和耕地保護的矛盾。

2) 優(yōu)質(zhì)的生態(tài)資源。一方面，礦山生態(tài)修復(fù)后的生態(tài)條件變好，能夠提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，可以通過適度開展生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值；另一方面，礦山生態(tài)修復(fù)后良好的生態(tài)環(huán)境可為周邊地塊帶來增值溢價效應(yīng)，吸引社會資本投資。

3) 較好的地理區(qū)位。一般來說，礦山企業(yè)周邊交通相對便利，基礎(chǔ)設(shè)施配套較完善，而且有相當(dāng)一部分礦業(yè)城市是因礦而興，礦區(qū)本身就位于城鎮(zhèn)周邊，具有較好的區(qū)域優(yōu)勢，土地開發(fā)利用價值較高。

3.2.2 劣勢(Weaknesses)

1) 缺少多元化的融資工具。目前，我國礦山生態(tài)修復(fù)資金主要來源于礦山企業(yè)和政府，缺少優(yōu)惠貸款、綠色金融、債務(wù)融資、股權(quán)融資等多元化的融資工具，民間資本投入受限。

2) 資金風(fēng)險較高。礦山生態(tài)修復(fù)周期長，不確定性較高，需要的資金投入大，無明確的收入回報機制，資金風(fēng)險較高。

3) 缺少專業(yè)復(fù)合型人才。礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合涉及生態(tài)學(xué)、地質(zhì)學(xué)、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)等多個學(xué)科知識，目前這方面的復(fù)合人才比較缺乏。

3.2.3 機會(Opportunities)

1) 市場規(guī)模大。 據(jù)初步統(tǒng)計，2018年全國礦山損毀土地面積約327萬hm2，按照我國當(dāng)前約25萬元/hm2的平均礦山生態(tài)修復(fù)投入，礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)模達到8 000億元以上。

2) 符合國家政策導(dǎo)向。當(dāng)前我國高度重視生態(tài)文明建設(shè)，倡導(dǎo)構(gòu)建以生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化為核心的生態(tài)經(jīng)濟體系[10]。礦山生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，亟需推動其市場化、產(chǎn)業(yè)化運作，形成新的經(jīng)濟發(fā)展方向。

3) 社會資本充裕。經(jīng)濟下行壓力下，受新冠疫情和房地產(chǎn)調(diào)控的影響，大量的社會閑置資金缺少合適的投資方向。

4) 有可借鑒的實踐案例。當(dāng)前，無論國內(nèi)還是國外都涌現(xiàn)了一批與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的礦山生態(tài)修復(fù)案例，如發(fā)展特色景觀、綠色智造產(chǎn)業(yè)園、休閑度假區(qū)等。

3.2.4 威脅(Threads)

1) 配套法規(guī)制度不夠完善。雖然我國已出臺了一些與礦山生態(tài)修復(fù)有關(guān)的法律法規(guī)，但是缺乏專門性法律規(guī)定。關(guān)于礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策制度也只是原則性的規(guī)定，缺乏詳細的指導(dǎo)。

2) 政府信用及治理體系準(zhǔn)備不足。礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合在融資、修復(fù)、開發(fā)過程中需要強大的組織協(xié)調(diào)能力，在政府信任度方面還存在新官不理舊賬、地方政府債務(wù)風(fēng)險較高等問題。

3) 缺乏靈活的退出機制。礦山生態(tài)修復(fù)周期長、風(fēng)險高，沒有靈活的退出機制，無法保障社會資本的安全，導(dǎo)致社會資本知難而退、望洋興嘆。

綜上所述，礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展能充分利用礦山生態(tài)修復(fù)后的土地資源、生態(tài)資源，充分發(fā)揮地理區(qū)位優(yōu)勢，也具備較大的市場規(guī)模、符合國家政策導(dǎo)向、擁有充裕的社會資本和可供借鑒的成功案例，然而也存在阻礙礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的劣勢和風(fēng)險。因此，礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要以“兩山”理論為支撐，以法規(guī)制度為保障，以恢復(fù)礦山生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以土地資源循環(huán)利用和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)為目標(biāo)，探索設(shè)計有合理收益回報的發(fā)展模式。

4 礦山生態(tài)修復(fù)與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式

礦山生態(tài)修復(fù)與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是在礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)上，遵循上位規(guī)劃的要求，結(jié)合項目所在地生態(tài)敏感性、區(qū)位條件、可利用資源、資金保障等進行綜合決策。后續(xù)土地開發(fā)利用程度越高，對場地安全性要求越高，產(chǎn)業(yè)投入資本越高，風(fēng)險較大，需一定的收益模式進行平衡。后續(xù)不進行土地利用的項目，對場地安全性要求較低，僅需要較低的修復(fù)和維護成本，但主要依靠礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任主體保障資金供應(yīng)。此外，文化教育和健康養(yǎng)老等社會公益產(chǎn)業(yè)，也應(yīng)以政府投入為主(表3)。

1) 礦山生態(tài)修復(fù)+生態(tài)保護發(fā)展模式。該模式是基本保留原廢棄地形態(tài)，通過開展礦山生態(tài)修復(fù)，實現(xiàn)礦山廢棄地復(fù)綠，恢復(fù)礦山生態(tài)，主要作為生態(tài)保護區(qū)，不進行土地開發(fā)利用。該模式適合生態(tài)脆弱性較高的區(qū)域，大多數(shù)與城鎮(zhèn)距離較遠、交通不便，修復(fù)方式為以自然修復(fù)為主，輔以適當(dāng)?shù)娜斯じ深A(yù)措施，以生態(tài)效益為核心，需要較低的修復(fù)資金。

2) 礦山生態(tài)修復(fù)+生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。該模式是借助礦山生態(tài)修復(fù)土地以發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)為核心，開展特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品深加工服務(wù)，是經(jīng)濟新常態(tài)下農(nóng)產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要途徑之一，同時充分利用周邊地形地貌打造田園綜合體、生態(tài)休閑觀光園、自然文化課堂、戶外活動基地等，吸引游客觀光體驗現(xiàn)代田園生活。該模式適合生態(tài)敏感性一般的區(qū)域，交通相對便利，采用自然恢復(fù)和工程措施相結(jié)合模式，產(chǎn)業(yè)以生態(tài)農(nóng)業(yè)為主，具有明顯的生態(tài)效益和經(jīng)濟效益。

3) 礦山生態(tài)修復(fù)+生態(tài)旅游發(fā)展模式。該模式是在礦山生態(tài)修復(fù)后的土地上發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)，充分利用現(xiàn)有場地特點，保留一定的礦山廢棄設(shè)施，按照景觀生態(tài)學(xué)基本原理，進行旅游基礎(chǔ)設(shè)施提升，開發(fā)成為自然公園、特色景觀、生態(tài)體驗區(qū)等。該模式適合生態(tài)敏感性一般或較低、交通便利的區(qū)域，采用人工干預(yù)下的自然恢復(fù)模式，以旅游產(chǎn)業(yè)為核心，注重經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，打造豐富的休閑旅游產(chǎn)品。

4) 礦山生態(tài)修復(fù)+文化教育發(fā)展模式。該模式是在礦山生態(tài)修復(fù)后的土地上充分利用礦山遺留資源，融入本地文化特色，建設(shè)文化產(chǎn)業(yè)園、文化活動中心、青少年科教基地、地質(zhì)(礦山)博物館等。該模式適合生態(tài)敏感性較低、交通相對便利的區(qū)域，注重社會效益，兼顧生態(tài)效益，以政府資金和公益性投資為主。

5) 礦山生態(tài)修復(fù)+健康養(yǎng)老發(fā)展模式。該模式是在礦山生態(tài)修復(fù)后的土地上發(fā)展健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，打造集養(yǎng)老公寓、醫(yī)療服務(wù)中心、老年大學(xué)、休閑觀光中心于一體的綜合型養(yǎng)老社區(qū)。該模式適合生態(tài)敏感性要求低或較低的區(qū)域，政府投資的項目注重社會效益，社會投資開發(fā)的項目兼顧社會效益和經(jīng)濟效益。

6) 礦山生態(tài)修復(fù)+房地產(chǎn)開發(fā)發(fā)展模式。該模式是在礦山生態(tài)修復(fù)后的土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，如建設(shè)綠色智能制造產(chǎn)業(yè)園、高端度假區(qū)、會議中心、物流倉儲基地、居民住宅區(qū)、大型商業(yè)綜合體等。該模式適合生態(tài)敏感性低、距離城市較近、土地開發(fā)利用價值較高的區(qū)域，人工干預(yù)程度高、前期投入高、后期回報高但風(fēng)險較高，更加注重經(jīng)濟效益。

表3 礦山生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式Table 3 Development mode of mine ecological restoration and industrial integration

5 結(jié) 語

當(dāng)前，我國正處于經(jīng)濟下行和結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵期、精準(zhǔn)脫貧和污染防治的攻堅期。礦山生態(tài)修復(fù)與多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，可以充分利用礦山生態(tài)修復(fù)后的土地資源和生態(tài)資源，緩解城市建設(shè)用地壓力，提高生態(tài)產(chǎn)品供給，有利于補齊全面建成小康社會的生態(tài)短板，打造新的經(jīng)濟增長點，促進人與自然和諧發(fā)展。

根據(jù)生態(tài)敏感性、區(qū)位條件、可利用資源、資金保障等影響因素，提出了礦山生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的六種不同模式。下一步的研究重點是如何按照“市場化運作、科學(xué)化治理”的要求推進礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)化，充分利用土地資源、生態(tài)資源和地理區(qū)位優(yōu)勢，激勵礦山生態(tài)修復(fù)主體的創(chuàng)造性和積極性；完善配套法規(guī)制度、加強政府信用及治理體系建設(shè)、培養(yǎng)復(fù)合型人才，打造有利于社會主體參與的有利環(huán)境；設(shè)置優(yōu)惠貸款、綠色債券等多元化融資工具，降低社會資本風(fēng)險，明確“廢棄資源-可利用資源-資產(chǎn)-資本-價值”的收益途徑和收益分配方式，吸引社會資本參與礦山生態(tài)修復(fù)。