自由貿易區NQI檢驗檢疫應用體系構建研究

◆陳德榮 崔繼峰 / 文

前言

自由貿易區的檢驗檢疫體系創新與監管模式的改革，已經成為我國自貿區發展的重要課題。一方面，《中共中央國務院關于開展質量提升行動的指導意見》等重大國家質量頂層設計要求“要夯實國家質量基礎……深化國家質量基礎融合發展……健全完善技術性貿易措施體系，為質量提升奠定堅實基礎”；另一方面，自由貿易區的高質量發展，需要以檢驗檢疫為基礎構建綜合體系作為有力支撐。作為改革創新先行者，上海自貿試驗區自創立起到2020年初已有310多項創新成果在全國分層次、分領域復制推廣，充分發揮了改革開放“試驗田”作用，其中在貿易監管、檢驗檢疫等領域正利用NQI技術實現改革效率效果提升。但相比美國、新加坡、荷蘭等貿易領先國家，自貿區檢驗檢疫機制還存在信息孤島、溯源鏈條不完整、數據難以呼應等問題。因此，在自貿區檢驗檢疫領域構建NQI體系、發揮NQI各要素綜合作用成為重要手段。

本文著眼于我國自由貿易區檢驗檢疫服務，立足NQI概念，對自貿區NQI檢驗檢疫綜合應用體系的構建進行了探索。

一、概述

國家質量基礎（National Quality Infrastructure，以下簡稱NQI）在聯合國貿發組織和世貿組織于2005年提出后得到迅速發展，包括標準計量、檢驗檢測、認證認可。

以上海自貿區為對象，自貿區NQI檢驗檢疫應用體系是指在自貿區改革發展中，發揮標準計量、檢驗檢測、認證認可在檢驗檢疫工作的重要作用，相互支撐構建簡化檢驗檢疫流程、提升貿易便利化水平的基礎技術手段，從而形成NQI的綜合應用機制體系。

上海是國家創新驅動發展、鞏固提升實體經濟的先端城市，上海自貿區更是服務國家“一帶一路”建設的橋頭堡。當前雖然面臨抗疫情、促發展的艱巨任務，但從長期來看，仍需要激發內生動力推進貿易便利化，提升自由貿易港（區）建設發展水平。在推進自貿港區檢驗檢疫機制改革中，發揮NQI技術基礎作用，將為提升國際貿易便利化及檢驗檢疫監管高效便捷提供有力技術支撐。

二、自貿區檢驗檢疫NQI應用現狀分析

（一）自貿區檢驗檢疫NQI應用現狀分析

推進自貿區深化改革，需要逐步解決存在的部分制度性貿易障礙，國家質量基礎（NQI）是一項重要的技術支撐手段。對于上海自貿區檢驗檢疫NQI應用現狀，本研究結合文獻及案例分析方法，選擇了自貿區生物醫藥領域內的一家生物制藥外企（擁有研發機構）和一家藥品進出口企業（區內擁有倉庫）開展深度訪談，并總結了自貿區檢驗檢疫NQI應用的主要問題。

1.企業體會和需求

從案例企業訪談來看，企業主要的體會在：自貿區內各區域之間及報關、檢驗檢疫信息系統間仍有信息對接錯位，前置審批與后續監管存在一定脫節；部分經營業務多證管理，個別證照出證緩慢導致其他證照即使提前出證也會拖累整體環節的效率；貿易產品分類監管中，對可溯源、國際風險級別較低的產品敏感度低，且重復檢驗制約物流效率；第三方采信制度覆蓋范圍狹窄，檢驗檢測和合格評定效能尚未充分發揮。從企業的需求來看，類似準入制、備案制、信用監管等措施是自貿區制度創新改革中可以進一步探索和實踐的領域。

2.主要問題及原因分析

（1）NQI支撐貿易便利化、透明化能力不足。NQI是協調國際貿易的關鍵性技術。但是，當前NQI能力水平尚未達到國際先進貿易機制的需求層級，重復性、低水平或差異性的標準、檢驗檢測、認證認可不能對接國際貿易，形成互聯、互通、互認的便捷機制。

（2）NQI支撐監管效率提升與改革的能力不足。生物安全、食品安全等非傳統安全形態是國門防線的關鍵因素，但NQI的建設發展水平在一定程度上制約著制度創新、流程優化，各要素各自為政、互不聯通、不相融合，不能充分地為企業經營與監管提供科學、客觀、完善的信任機制。監管部門面對各類不確定風險，只能在維護各類貿易參與主體最大便捷的情況下嚴守安全底線。

（3）自貿區企業對NQI的價值作用認識不清晰。國家質量基礎是增強企業貿易競爭力的工具，是打通中小微企業“走出去”的最后一公里。但部分企業缺少對最新法律法規、產品和服務相關標準及技術要求的關注和研究，也沒有專門培養或引進NQI專業人才和專業服務，往往看重標準計量、檢驗檢測、認證認可的顯性成本，而忽略因NQI信息不足、能力不強、服務不到位而帶來的巨大“隱性成本”。

（二）推進NQI應用體系建設重點措施

NQI綜合應用體系建設是一項系統工程，基于當前自貿區檢驗檢疫NQI的應用現狀及存在的薄弱環節、企業需求等，本研究提出體系建設的制度、手段等主要內容的探索。

1.開展體系構建的基礎工作

構建高效的NQI綜合應用體系必須夯實基礎工作，尤其重要的是研究編制上海自貿區國家質量基礎檢驗檢疫綜合應用體系的規劃及建設水平的評估指南，包括明確主體功能設置與建設目標、檢驗檢疫綜合應用體系建設成熟度評價、支持應用體系的運行機制與機構等，并開展標準、計量、認證認可、檢驗檢測等國家質量技術基礎資源整合，研究數量規模、誠信、品牌、綜合應用和服務質量、客戶評價等關鍵指標及評估方法等基礎研究活動。

2.制定NQI應用的關鍵制度

為了保障自貿區NQI檢驗檢疫應用體系構建的有效性，需要明確所需要的制度及其內容。

（1）建立健全信任機制

健全貿易參與主體的質量誠信體系。按照政府推動、企業為主、統籌規劃、分工協作的原則，建設與開發企業質量信用體系，實施分類監管。結合質量信用、質量競爭力指數測評，制定企業質量信用評價標準和指標體系，完善企業質量檔案的統計、分析機制，加強對企業質量信用等級評價和信用信息的動態管理。

建立認證認可檢驗檢測結果采信機制。在制定發布不適用于第三方檢驗結果采信目錄清單基礎上，積極推進擴大商品和項目的第三方檢驗結果采信，探索擴大檢驗鑒定結果互認的范圍。動態調整采信的商品類別和檢驗項目，鼓勵符合資質要求的檢驗檢測機構參與，實施被采信機構信息公示。建立檢驗認證機構對產品質量承擔連帶責任制度。

研究構建區內信息共享機制。推進整合檢驗檢疫業務信息、質量信用信息、產品監督信息、標準信息、認證認可檢驗檢測數據和電子商務產品質量信息等信息資源，加快實現與商品相關的傷害報告、食源性疾病、交通事故、火災事故等信息的共享，開展貨物通關、貿易統計、“經認證的經營者”互認等方面合作，構建一體化的風險監測數據共享與交換機制。

（2）構建風險管理機制

基于風險管理搭建檢驗檢疫工作機制。在方式上，設計一套風險管理量化評估規則；在手段上，將常規的檢驗檢疫串聯式工作流程轉變為并聯式工作流程；在保障措施上，建立一套與之對應的監督檢查規范，由此構架起檢驗檢疫工作新機制。開展以風險為導向的檢驗檢疫分級分類管理制度設計。圍繞檢驗檢疫分級管理的法律體系、制度運行機制、運行模式、風險評價體系等內容，明確檢驗檢疫分級分類管理的可行性和工作重點（圖1）。主要開展三方面工作：一是確定監管重點，不同級別的企業使用不同的監管頻次（表1），有效使用監管資源；二是企業由于自身原因導致級別降低而要求監管部門投入更多的監管資源，考慮由企業支付額外的監管成本；三是對于不同等級的企業，可以要求企業按不同頻次提供自查報告，督促企業提高自身水平。

明確檢驗檢疫分級分類管理的類型及措施。檢驗檢疫中的分級分類管理可從有害生物、產品、企業、檢疫措施以及檢驗檢疫人員的分類管理等類型制定具體管理措施。依據進出口產品的風險不同，可以分為無風險或低風險、中風險和高風險。根據進出口產品生產加工企業的生產規模、生產能力、工藝流程、生產管理、防疫措施、生產環境以及出口產品的種類、批量等因素，可將企業劃分成一類、二類、三類企業或A類、B 類、C 類等。檢疫措施包括預防措施、保護措施和減損措施，針對重大疫情疫病和突發事件頻發的情況，檢驗檢疫系統還須加強風險預警及突發事件的快速反應管理。檢驗檢疫人員可分為公務員、事業人員及企業人員三類，通過對檢疫人員開展業務技能的培訓、檢疫鑒定資質的認可、授權簽字資格認可、職稱評定、檢驗檢疫官分級評定等，督促檢驗檢疫人員不斷提高檢疫技術和管理水平。

3.研究NQI應用的信息化策略

推進NQI檢驗檢疫綜合應用服務的信息化實踐。建設貿易便利化為導向的NQI檢驗檢疫綜合應用信息庫，針對區內重點進出口產品在主要貿易國的市場準入要求，搜集整理并持續跟蹤相關產品的法規、標準和合格評定要求，建設NQI相關政策法規及標準庫、產品庫、企業庫等數據庫?；谫Q易參與主體的分類管理機制原則，開發基于質量信用的企業檢驗檢疫通關風險評估系統，通過編制計算機自動評估程序對檢驗檢疫風險評估工作進行軟件化和自動化處理，采用數據庫技術、通過軟件設計實現對既往風險評估信息的查詢比較和回溯管理。

圖1 企業風險分等分級監管制度運行模式（示意）

表1 風險等級與監督檢查頻次的對應（示意）

基于信息化手段，推進面向企業的NQI檢驗檢疫綜合服務供給與資源集成，構建自貿區NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺（圖2）。探索“互聯網+質量服務”模式，利用大數據、云計算、虛擬現實等現代信息技術，以政府部門為開發主體，專業技術機構、咨詢機構、研究機構、行業協會等共同參與，將貿易參與主體需要的服務、信息、資源進行全方位的深度整合和綜合集成，包括提供各種信息資源、利用應用新技術提升在線服務能力、建設NQI虛擬服務機構等，為相關企業尤其是中小企業提供質量基礎設施相關信息查詢、技術服務、咨詢和培訓等，為落戶自貿區的企業提供優質快捷的NQI資訊與技術服務。

NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺的建設將有力支撐政府通過進出口產品質量安全分析開展科學的監管決策，主要是制定包括嬰幼兒產品、血液制品等在內的進出口重點產品質量安全監管針對性措施；加強本地區的支柱產業和特色產業的質量安全監管，防范遏制區域性、行業性產品質量問題，促進行業市場的規范；通過大數據分析進行決策，實現監管方式從傳統的“有限抽批檢驗”向以風險控制為核心的“宏觀質量管理”轉變，突破各部門對數據資源的分割壟斷和封閉管理，推動質量信息資源共享利用。

三、NQI應用體系構建的風險與應對

標準計量、檢驗檢測、認證認可各要素已長期發展，但融合應用是近年來逐步興起的并引起國內外機構、學者及政府部門關注的一個研究領域，一直處在探索性實踐的進程中。構建NQI應用體系對于自貿區來說也存在一定風險。

目標風險：由于NQI各要素發展基礎不一、涉及主體多元，目標需求廣泛，目標控制任務較重，實際建設結果與預期系統目標之間存在一定風險。

路徑選擇風險：NQI的系統應用屬于探索性工作，而現有相關NQI綜合研究文獻和實踐案例較少，有必要更多借鑒已有NQI分領域的研究、專家經驗等進行實施，在實施路徑等方面面臨著走彎路的風險。

平臺建設風險：推進NQI應用的信息化實現，涉及NQI的基礎資源、貿易主體、貿易監管機構、消費者等多相關方以及云服務、數據源、系統安全等諸多因素，信息化平臺功能可能與預期的需求、相關方的期望不一致。

基于上述風險，除了科學切實推進NQI應用體系建設重點工作外，應采取以下預防措施予以關注：一是加強和細化需求調研工作，謹慎實施，充分借鑒國內外先進案例、方案，盡量考慮到各種可能出現的情況問題。在體系構建及規劃前期詳盡考慮建設過程中所需的資源，做出適當的資源規劃，合理調配資源。二是加強應用體系構建過程中的研討，建立有國家質量基礎、自貿區研究、國際貿易等多個領域專家組成的專家咨詢機制，保障體系規劃和實施有序推進。同時，通過例會等保持項目相關方之間的充分溝通和協商，根據各階段實施的實際情況，調整和修改實施計劃及階段目標。三是在體系建設過程中，參照已有或成熟的標準體系制訂相應的質量標準并嚴格考核執行，保證體系構建完成后的質量不至于出現嚴重偏差。

圖2 自貿區NQI檢驗檢疫綜合應用云平臺業務功能圖

四、結語

本文以上海自貿區為研究對象對NQI檢驗檢疫應用進行了初步的探索。基于案例分析以及理論探討，本文強調了自貿區NQI檢驗檢疫應用體系的構建，應該圍繞企業體驗和需求，進行主要問題以及原因的分析；構建了自貿區NQI檢驗檢疫應用體系建設的重點措施，以基礎工作、關鍵制度、信息化策略三個要素具體展開；提出了NQI應用體系構建的風險與應對內容。

囿于目前自貿區NQI相關資料、統計數據的缺乏，本研究還存在不足和局限，包括對企業的實際狀況及需求調研覆蓋范圍較窄；對應用體系的評價體系、參考指標以及具體的衡量方法、評分細則還未給出討論；等等。為進一步完善自貿區NQI檢驗檢疫應用體系建設的相關研究，適應自由貿易港的發展需要，后續可開展定量研究，包括夯實基礎調研，開展對自貿區現狀數據的挖掘，強化對數據的定量分析；選擇典型區域加強國內外對比研究。