文化治理視域下的公共文化服務體系建設

康璇

摘 要：文化治理從治理角度為公共文化服務體系建設提供了新的思路，公共文化服務作為文化建設的重要組成部分則促進了文化治理現代化。在文化治理的視角下，公共文化服務體系建設要推動公共文化服務的“多中心制”，要提高公共文化服務生產和供給效率，要優化公共文化服務的布局，要推進公共文化服務技術手段的變革。

關鍵詞：文化治理;公共文化服務;治理能力

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.012

進入新時代，黨和國家發展站在新起點，治國理政的任務之重和任務之艱對黨和國家機構設置及職能配置提出了新的要求。更少的統治、更多的治理，既是人類政治發展的普遍趨勢，也是解決實際問題的現實需求。黨的十八屆三中全會和黨的十九屆四中全會把治理理論上升到國家政策層面是適應時代之變的必然選擇。其中，推進文化治理體系和治理能力現代化是新時代文化建設的戰略任務，也是實現文化強國的有效途徑。文化治理從治理角度為公共文化服務體系建設提供了新的思路，公共文化服務作為文化建設的重要組成部分則促進文化治理現代化。

1 文化治理和公共文化服務體系建設的關系

1.1 文化治理為公共文化服務體系建設提供了新的思路

新中國成立以來，我國公共文化服務設施不斷完善，服務能力和水平逐步提升。與此同時，公民的文化意識逐漸增強、文化需求快速增長。但是傳統文化管理體制下的政府一方承受“管理全能”之重，公共文化服務脫胎于這種體制下的文化事業，受到管理主體、供給方式、供給手段、運行機制、管理體制等“遺傳基因”的影響，“供給效率”和“需求速度”不相適應，公共文化服務效能和公共文化滿意度不高。

“治理”視角下的多元主體是對傳統“管理”背景下政府單一主體的突破。多元主體的介入必然會帶來權力配置和行為方式的轉變，與之相適應的配套制度和設施也會發生相應的改變。文化治理理念在治理主體、治理方式、治理目標、治理結構等方面與過去的文化管理存在差異。比如，文化治理強調參與式和互動式管理，有利于激發社會文化創造的活力;文化治理需要搭建包容性的平臺，有利于促進政府職能轉變。文化治理作為國家治理體系和治理能力現代化的組成部分，它為公共文化服務體系建設提供了一種新的思路：逐步擺脫我國公共文化服務“文化行政”和“文化管理”的思維，更突出“治理的柔性”以及公民和社會的自主性。

1.2 公共文化服務體系建設促進文化治理現代化

文化治理是國家在文化生活領域進行社會管理的路徑選擇，其目的是厘清政府與市場、企業、社會組織、個人的關系，充分調動一切力量特別是政府以外的其他力量積極參與到文化建設中，發揮公民參與文化創造的積極性和創造性，保障公民文化權利。文化治理何以實現？依賴于文化體制機制創新、文化市場體系建立和公共文化服務體系建設等。公共文化服務體系建設作為文化治理的主要內容，一方面立足于“需求”，切實保障公民公共文化權利，不斷滿足廣大人民群眾日益增長的對美好生活的需要;另一方面立足于“供給”，按照公共文化服務的定位，為公民提供內容豐富、形式多樣、品質優良的公共文化服務。文化治理價值的實現離不開基本公共文化服務的供給，完善公共文化服務體系建設是促進文化治理的必然選擇。

2 公共文化服務的發展歷程

文化治理走過了從傳統管理向現代治理轉變的歷程。我國公共文化服務承繼于文化事業，但不等同于文化事業，“是一種基于市場經濟環境的公共文化發展模式的重構”。

2.1 改革開放前“辦文化”階段的文化事業

新中國成立之后的計劃經濟時代，一方面，我國實行高度集權的政治經濟體制，文化建設作為國家鞏固國家政權、加強社會整合的工具，在計劃經濟思維慣性下文化領域呈現出“去產業化”的特點。政府把文化作為一種“事業”，實行“統包統管式”的文化政策和體制;納入計劃體制進行管理的文化領域都被稱之為“文化事業”;所有的文化活動由政府負責、經費由國家財政支付，國家文化部門集文化服務生產者、管理者和供給者于一身，文化生產、分配、消費等依附于政府或文化單位來操辦和決定;文化管理人員和從業人員都屬于全民所有制或集體所有制事業單位的職員。當時，文化唯一的作用就是服從和服務于政治，文化政策直接體現國家意志，文化被當作傳導國家意志和意識形態的宣傳教化工具，具有很強的“政治化”色彩。另一方面，由于經濟落后、物資匱乏，政府只能基于計劃經濟體制構建簡單而平均、極其有限的集體福利制度。當時，政府借助高度組織化的“事業單位”整合社會資源，成為“辦文化”的唯一機構，壟斷性的資源配置結構導致了對民間力量的排斥，自上而下的配送方式具有單一性、計劃性，無法兼顧社會群眾多元化、多層次的廣泛需求，其結果就是文化生活貧瘠、文化事業發展遲緩、民間文化力量成長不足。但是新中國成立之初確立的國家文化事業體系為后來的公共文化服務體系建設搭建了框架、奠定了基礎。

2.2 過渡時期“管文化”階段的公益性文化事業

隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，政府大包大攬的社會管理方式顯然已不適應。1980年開始，文化領域借鑒農村經濟改革中的“承包制”做法。同時，各地文化事業單位嘗試開展“以文補文”活動，改革開放前政府全權統攬的文化事業逐步面向市場。但是因為文化自身特性決定不是所有的形式都能被市場化，文化領域的改革道路走得并不順利。1988年9月，《關于加快和深化藝術表演團體體制改革的意見》正式提出的“雙軌制”標志著在國家政策層面上公益性的文化事業與經營性的文化產業分途發展的思路已經基本形成。但是，事業體制下的管理方式和市場經濟下需求導向之間的割裂使得“雙軌制”改革步履維艱。直到14年后，2002年黨的十六大報告中首次將文化發展分為“文化事業”和“文化產業”兩個方面。市場機制的介入進一步優化配置文化資源，公民被賦予了更多的文化產品選擇權、消費權。但與此同時，盡管市場機制進入文化領域，政府和市場協同合作為人民群眾提供多樣化的文化服務和產品，但政府和市場的地位不完全平等。政府占據了主導和主體地位，遵循著“行政的邏輯”而非“服務的邏輯”的方式，政府仍然通過行政、法律、經濟手段對文化活動進行監督、控制、協調等。

2.3 新時期“治文化”階段的公共文化服務

進入21世紀，隨著新公共管理理論和服務型政府理念的提出和發展，以及經濟社會發展的現實需求，公共文化服務作為一種現代服務型政府的職能延展在2005年后的中央文件中被正式提出。2013年是中央在十八屆三中全會上正式提出國家治理體系和治理能力現代化的政策主張，我國正式進入“管理治理并舉時代”。隨著治理理念的出現，在文化建設的過程中國家越來越重視人民群眾對于公共文化服務的獲得感，越來越重視人民群眾在享受公共文化服務中獲得的國家認同感。這是一種把文化領導寓于公共文化服務的文化治理方式。公共文化服務的提出是把觸角延伸到了市場和社會，尋求更大范圍上的公益性、共享性，這既是新時期政府職能轉向的體現，也是國家治理體系現代化在文化領域的體現。

3 公共文化服務體系建設面臨的主要困境及原因分析

經過長期的發展，我國公共文化服務體系建設取得了長足進步，但由于文化建設底子薄、基礎弱，公共文化服務體系建設滯后于經濟社會發展，并且與人民群眾日益增長的精神文化需求還不相適應。

3.1 強弱不均衡

公共文化服務的第一性——公共性決定了其實現模式是以政府為主導、以公共財政為支撐。在各級政府的全力推動下，公共文化服務體系框架基本搭建。在治理背景下，鼓勵市場、社會、公民的參與并不是徹底要把政府力量排除在外，而是作為開放式的服務體系，社會廣泛參與、市場深度介入、公民積極參與才能夠更好地激發供給活力。近年來，從中央到地方都在提出“加大社會力量參與公共文化服務體系建設的力度”，然而實踐過程中政府以外的各種力量在參與構建公共文化服務體系中仍然只是配角。在實踐中，依然是按照以公益性文化事業為骨干的發展路徑慣性前行。與政府力量相比，市場力量相對弱，社會更弱。政府在發揮市場機制作用、鼓勵引導社會力量參與公共文化服務建設的思路不寬、方法不多、渠道不足，社會力量參與公共文化建設的廣度與深度有限，主體多元、依法辦文的治理意識、治理氛圍、治理格局并未真正形成。

究其原因，一是政府管理理念有待轉變。受制于計劃經濟和傳統行政管理思維，政府文化管理思路仍然是“管理”而非“服務”。國家針對公共文化服務體系的構建出臺了一系列的政策法規，但依然沒有明確具體的操作辦法。目前大多數文化主管部門引入社會力量的方式都是通過購買第三方服務成果來實現的，但受制于人員編制、利益糾葛、觀念保守等問題，市場在資源配置中的決定性作用未充分發揮，缺少相應制度和政策來激活和保障市場參與的方式多樣性和靈活性。二是公民主體意識有待覺醒。絕大多數公民對自身的定位仍習慣于公共文化服務的“受惠者”角色而非“創造者”，因此其主體意識、參與意識、服務意識均較薄弱，主動參與的內生動力不足。三是社會組織發展有待完善。社會組織在參與公共文化服務中是“配角”而非“主角”。我國社會組織自身發展還不成熟，還存在著承接主體數量不足、專業化程度不高、人員流動性過大等問題，其自治和法治觀念、契約和公益精神尚不成熟，尚難承擔公共文化服務社會化、市場化的重要參與者的社會責任。

3.2 供需不匹配

公共文化服務供給著力要解決兩個問題：公平與效率。公平是前提，效率是關鍵。公共文化服務如果只是在數量、種類上“做加法”，而未在質量、效率上形成與之匹配的供給，是難以真正滿足公民日益增長的文化需求。現在有一種誤區，認為“當前公共文化供給不足的主要原因是資金投入不足，增加公共文化投入就會增加公共文化供給”。公共文化的投入在財政投入的比例中歷來處于弱勢，增加對公共文化服務投入的想法很難實現。況且，即使一味增加投入，而沒有提高投入的產出率，其結果也是無益的。

具體表現在幾點：一是重設施輕內容。文化基礎設施建設在中央財政的大力支持下得到了顯著改善。公共文化設施面積、文化活動場次、接受或參與人數等具有顯性，而價值建設、內容建設和服務方式建設等具有隱性，在行政主導下公共文化供給更傾向于設施建設而非內容建設，從而造成了設施空置、項目遇冷、服務空轉的情況。二是重供給輕需求。從政府供給角度生產、輸送文化產品和服務導致供需脫節是我國基層公共文化服務生產供給過程中的一個“痼疾”。如“朝九晚五式文化供給服務”與“群眾長天候文化消費需求”的不匹配、“政府端菜式的文化產品服務招標購買”與“群眾多樣化文化需求”的不對口、“大水漫灌式的基層送文化”與“群眾實際文化需求”的不適應。三是重方式輕功能。目前的公共文化服務特別是基層公共文化服務主要還是定位在讀書、看報、看電視、看電影等基本文化需求方面，而對于文化價值導向的傳遞、維持秩序、文明傳承上的功能發揮還不足，比如對于迷信、非法教會等現象缺乏應有的介入和回應，對民間文化活動和非物質文化遺產等缺乏應有的延伸和發展，對群眾自發性精神消費缺乏有效的引導和規范。

3.3 布局不科學

公共文化服務設施的布局直接影響其使用效果。實踐中，由于缺乏應有的公共服務和文化的視野，文化設施作為城市公共空間的重要部分對城市公共文化形成的價值和意義沒有得到足夠的重視。

具體表現在以下方面：一是實體設施布局與人口需求匹配度不高。設施建設的目的歸根到底是要滿足人的需要。由于文化建設底子薄，在有限資金投入下，我國強調推進基本公共文化服務標準化、均等化，公共文化設施基本實現了按行政層級“全設置”。其益處是從總體上擴大了公共文化服務的覆蓋面，其弊端是在行政主導下過于僵化了“標準”“均等”的要求，過于強調“設施標準化”下，而對“需求均等化”重視不足。公共文化服務設施總量偏低，對于人口密度、人口結構、流動人口需求等因素考量不充分。二是大型設施建設與小型設施協調度不高。有些地方熱衷于建設標志性的文化場館，建設資金投入很大，但有效利用率卻不盡如人意。另外，一說到“公共文化設施”，聯想到的就是類似圖書館、美術館、博物館這樣宏大的建筑，而政府有些閑置的、零散的文化資產或資源卻沒有被充分利用起來。

3.4 技術不先進

隨著經濟社會的發展，我國的公共文化需求正在向更高層次發展，但是公共服務平臺建設的步伐總是滯后于文化科技融合發展的趨勢。

具體表現為幾點：一是“線上+線下”有待加強。隨著數字信息技術的日新月異，大部分人民群眾獲得公共文化服務的方式已經轉移到移動互聯網上。公共文化服務如果仍然停留在物理空間而不向數字空間延伸，那么基層公共文化服務將處于“技術邊緣化”的位置。二是“文化+科技”有待融合。隨著科技水平的提升和移動設配的普及，科技能為文化提供更好地支撐，但是現在文化資源通過技術手段實現電子化使用的程度還很低，立體、便捷的技術手段在公共文化服務范圍內還沒有得到廣泛的轉換和應用。三是“圈內+圈外”有待調整。受財力、人力、管理思維的限制，公共文化服務常常被局限在聽廣播、讀書、看報、看電影和使用公共圖書館、公共博物館等范圍內，而事實上公共文化服務供給應該因時而變、因人而異。

4 文化治理下公共文化服務體系的實現路徑

公共文化服務是衡量群眾獲得感、幸福感的重要標尺，是體現群眾生活質量的顯著標志，從治理角度來思索公共文化服務更契合目標。

4.1 各展所長：從“獨角戲”變“大合唱”

在法國著名學者羅西瑙看來，治理是區別于統治的一系列活動領域里的管理機制。多元主體的介入會帶來方式手段上的多樣化，擺脫過去完全依靠國家強制力量來實現的方式。文化治理下的公共文化服務體系建設必須推動公共文化服務的“多中心制”，通過多元主體參與和集體決策，既壯大參與力量，又給政府松綁：從包攬全局的“獨角戲”變為搭建平臺的“大合唱”。

（1）政府角色：從事必躬親到掌握全局。文化治理的出現并不意味著政府角色的全面式微或最終退場，而是政府角色將會有所轉變。一是方向從管微觀向管宏觀轉變。管理理念下，政府事無巨細地直接承辦公共文化事務、提供公共文化產品政府;治理理念下，政府在公共文化服務供給中仍然要承擔起做好規劃、引導方向、政策保障、財政保障、規范市場、創設環境的責任。二是職能從辦文化為主向治文化為主轉變。管理思維下，政府是舊體制下的“全能主義”政府，其傳統的職能是辦文化，如辦圖書館、辦博物館、辦藝術院團、辦文藝演出等;文化治理下，政府要建成所謂的“有限政府”，對于基本公共文化服務，政府要更好的地發揮兜底線、保基本、管覆蓋的作用;對于非基本公共文化服務，政府的職能是劃定非基本公共文化服務開放目錄，清理和規范涉及文化部門的審批事項，變事前審批為事后監管，推行政務公開。三是方式從直接參與到間接參與。對于基本公共文化服務，政府要托底，但是可以運用市場化手段，如政府購買服務、定向補助、委托經營、服務外包等方式實現生產和供給;對于非基本公共文化服務，政府要大力培育公共文化服務主體，引導和鼓勵市場進入公共文化服務各領域。

（2）社會組織角色：從舞臺邊緣走向中央。社會組織應是政府以社會化機制和方式提供公共文化服務的主要依靠力量之一。但是我國社會組織發育不全、力量不大，其始終徘徊在文化治理的邊緣。國家治理現代化不僅要有政府“在場”，更要依賴社會力量、社會組織的成長、壯大。一是從依靠政府資源生存轉向依靠自身能力在市場競爭中生存。在我國，政府在政社關系中始終處于政治力量和權力資源配置的絕對優勢地位，社會組織與政府之間有著千絲萬縷的聯系，諸如行業協會等社會組織與政府文化部門存在父子或依附關系。文化治理下，社會組織參與公共文化服務首先要切實推進政企分開、政事分開、管辦分離，削弱社會組織對政府的依賴度，培養其獨立承接公共文化服務的能力。二是從發展緩慢向大力培育轉變。發育成型的社會組織才有能力提供持續健康的公共文化產品和服務。因此，根據《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等政策法規規定，對符合登記條件的文化類社會組織，依法予以登記，簡化登記手續。同時，制定相應的政策優惠，吸引更多的社會力量參與到公共文化服務中來。三是從松散管理向規范運作轉變。文化治理向社會組織敞開大門的同時，文化類社會組織自身要建立健全內部治理結構，完善財務、資產、人員、績效等制度，建設形式多樣、結構合理、能力專業、治理規范的承接主體組織，依法依規承接、提供公共文化服務。同時推動相關法律和制度建設，明確社會組織準入和退出公共文化服務體系的機制;強化行業監管和服務，建立征信體系，提高其文化服務的專業性和規范性。

（3）公民角色：從共享者向共建者轉變。善治是公共利益最大化的社會治理過程，公民是多元治理主體的一部分。在公共文化服務體系中，公民不應被視為文化權益的被動接受者而忽略其自主性價值。一是鼓勵公民參與公共文化服務管理。這依賴于公民意識和公民權利意識的覺醒，并伴隨公民參與和共建公共文化服務能力和素質的全面提升。在此之上，充分重視公民自辦文化的潛力、調動公民自辦文化的熱情，特別要注重挖掘傳統文化和鄉村文化中的有益成分和深厚底蘊。二是保障公民參與公共文化服務供給。健全政策法規體系，保障公民參與公共文化服務供給，進一步完善公民文化需求利益表達機制和政府反饋機制。三是積極培育文化志愿者隊伍。鼓勵各方面人才成為文化義工，建立并規范文化志愿者管理運行工作機制，充分發揮文化義工在公共文化服務領域的重要作用。

4.2 事半功倍：從“一廂情愿”到“精準供給”

提高文化生產和供給效率，是推動公共文化服務精準供給的關鍵。過去，國家在公共文化服務供給中往往以“國家視角”或“行政視角”出發，“一廂情愿”開展公共文化服務供給導致文化服務供給與群眾文化需求之間無法無縫接軌。

（1）重視內容建設，全面提高內容適應性。公共文化服務內容具有的趣味性和新穎性、吸引力和感染力是其生命力和持久力所在。因此，政府在提供公共文化服務時需要因地、因時、因人制宜，不否定差別、不排除個性，分類指導、梯次推進公共文化服務體系建設。應充分挖掘民族傳統文化和傳承民族精神，開發富有本地特色或民俗特色的文化內容;利用傳統文化中的精髓為公共文化服務建設注入新的血液，包括利用非物質文化遺產保護、民族文化傳承保護的經營活動、鄉村廣場群眾文化活動、非政府投資的民俗文化館、農家文化大院、農村群眾文化演藝重點戶、地方特色文化產品展覽館等，讓公共文化服務通文脈、接地氣。

（2）改變供給視角，全方位對接百姓文化需求。新時代，人民群眾對美好生活的向往中包含了更多文化期待。以百姓文化需求為向導，是開展和創新公共文化服務模式的價值皈依。傅才武和李延婷在《公共文化建設為什么不能強化供給側財政投入方式：一個解釋框架》提到文化行業供給側投入模式推動文化存量供給會存在一些阻礙，而“以文化消費側政策創新引導文化供給側的模式”從總體上更符合市場經濟下公眾消費自主權不斷成長的大趨勢。因此，要著眼于“需求（消費）”，在覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡基本建立的基礎上，找準文化供給與不同區域、不同人群文化需求的適應點，制定公共文化服務提供目錄，建立以群眾需求為導向的公共文化服務供給模式，按照群眾需求推出定制性配送菜單，推動文化供需有效對接。

（3）發揮文化功能，發揮引領時代風尚的作用。公共文化服務體系是傳導社會主義意識形態的重要渠道，蘊含著政治和社會功能。只有創新公共文化服務內容和形式，讓具備正確價值導向的文化有效融入群眾的日常生活，才能使其在意識形態建設中發揮引領作用。這就需要挖掘和彰顯地方文化特色。“十里不同風，百里不同俗”，地方文化資源的存在有其歷史淵源，是公共文化服務與民相親最好的橋梁。應遵從當地群眾文化生活方式，找到傳統與現代的結合點，實現公共文化服務與當地文化生態相契合。比如結合鄉村振興戰略，利用鄉村資源、生態和文化優勢，發揮“新鄉賢”帶動作用，充分呼應群眾所需，從根本上實現文化的經濟資源價值、回歸文化治理功能。

4.3 優化布局：從“遙不可及”到“觸手可及”

公共文化的布局直接影響人民群眾享受公共文化服務的可及性。因此，要充分考慮公共文化服務的距離、場所、內容和方式是否便于人民群眾便捷地、有效地享受服務。

（1）優化規劃布局，增強文化獲得的可及性。城市規劃的本質是公共政策，其政策屬性主要表現為對空間利益的權威分配。因而，城市空間規劃在推動城市社會治理發展進程中扮演著重要的角色。一是把公共文化的布局嵌套在公共政策中。即是要充分考慮公共文化服務場館的選址是否便利城鄉群眾、服務設施是否能滿足城鄉群眾需要、服務程序是否符合城鄉群眾文化習慣、服務內容是否貼近城鄉群眾生活等。二是規劃布局中把可及性具化。依據城市規劃和公共文化政策體系要求，按照服務人口半徑和服務內容范圍，科學合理規劃、布局和建設各類公共文化服務設施，大力推進公共文化服務設施向消費終端延伸拓展，提高公共文化服務的覆蓋率和可及性。

（2）統籌整合資源，提高各類設施的利用率。一是統籌利用部門、行業內的分散資源。推進諸如體育部門管理的體育場館、文化部門管理的圖書館、科技部門管理的科技館、教育部門管理的青少年宮、工會部門管理的工人文化宮、博覽部門管理的會展場館等公共文化服務資源統籌利用、協同發展。二是整合閑散資源。充分利用比如中小學節假和學生放學以后的場地資源，面向社會開放，提高利用率。

4.4 技術融合，從“實體供給”到“虛實相接”

在數字化時代，數字技術、信息技術是公共文化服務的后盾。推進公共文化服務技術手段的變革，勢必能拓展公共文化服務的服務半徑。

（1）線上與線下互相支撐。隨著移動互聯網、大數據等新科技的廣泛運用，傳統公共文化服務及其設施也在通過智能科技的驅動下構建數字化、智能化、無人化、個性化為特征的新型發展空間形態，走實體渠道、電子商務渠道、移動電子商務渠道協同發展之路，才能形成線上線下互相支撐的文化體系。

（2）科技與文化互相融合。科技作為一種技術手段，為公共文化服務供給提供更廣闊的空間、更舒適的體驗、更高效的服務。要加快公共文化資源的數字化，運用大數據、云計算、人工智能等技術手段，精準分析文化消費方式、需求內容、獲取渠道等，調整供給內容和方式，提高公共文化服務供給的精準度。

（3）圈內與圈外融會貫通。基于管理的視角，傳統的公共文化服務主要定位在“5+1”，內容過于單一和機械，不能滿足新形勢下公民多樣化的文化需求。在非基本公共文化服務方面可以更多地發揮市場主體的作用，依據優惠有償服務的原則生產和提供多元化的公共文化服務。比如許多百度、搜狐、愛奇藝、優酷、騰訊、蝦米、酷狗、喜馬拉雅、當當、卓越等網絡媒體以及一些民營實體店向社會提供了良好的、有差別的、個性化的閱讀、音頻、視頻及信息服務等公共文化服務，公共文化服務的范圍不必完全局限于傳統基本公共文化服務范圍之內。

參考文獻

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