我國“雙一流”建設政策工具的特征及其與政策目的的契合性

龐圣民　李卉

摘 要：為進一步提升我國高等教育水平，國務院適時推出了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（下稱“《方案》”）。但要實現政策文本向政策預期目標高效轉化，需要科學、合理的政策工具組合結構。本文基于政策工具理論的視角，運用文本內容分析和文本計量分析的方法，從政策工具和“雙一流”建設要素這兩個角度對《方案》所采取的政策工具進行分析。研究發現，雖然我國“雙一流”建設的政策工具較為全面與多樣，但政策工具組合結構不盡合理，且從建設要素來看，師資力量、人才培養等方面的政策支持力度不夠。未來，政策目標應成為制定“雙一流”建設政策時需要考慮的核心問題，應根據政策工具的屬性與功能，進一步完善政策工具結構，注重政策工具的系統性、互補性與連續性。

關鍵詞：一流大學;一流學科;“雙一流”政策工具;建設要素

一、問題的提出

“雙一流”建設是我國在新時代背景下為提高高等教育的綜合實力和國際競爭力，為實現中華民族偉大復興而作出的重大戰略部署，其標志著我國高等教育的建設與發展進入了新階段，對我國高等教育的發展具有重大的現實意義及深遠的歷史意義。中國高等教育發展始于新中國成立，經歷了以下五個歷史發展階段。

第一階段，起步與發展階段（1949年至1965年）。這一階段為重點高校建設階段，主要表現為國家先后出臺了《高等教育部關于重點高校和專家工作范圍的決議》《中共中央關于在高等學校指定一批重點學校的決定》等重要文件，先后確立了中國人民大學、北京大學、清華大學等67所重點建設院校。

第二階段，停滯階段（1966年至1976年）。由于文化大革命的影響，我國教育文化事業的發展遭遇了嚴重的阻礙，高等教育的發展處于停滯狀態。

第三階段，恢復發展階段（1976年至1986年）。經過十年文化大革命的沖擊，我國于1977年恢復高考，1978年出臺了《教育部關于恢復和辦好全國重點高等學校的報告》，標志著我國重啟高等教育事業的發展，此后我國重點高校增至88所。

第四階段，“重點學科，一流大學”建設階段（1987年至2014年）。1987年，重點學科評審工作首次開展。國家為應對新世紀的發展挑戰，實施“科教興國”戰略，高等教育改革正式開啟，“211工程”與“985工程”相繼啟動，并相繼出臺了一系列文件，促進高等教育重點學科與一流大學的建設。

第五階段，“雙一流”建設階段（始于2015年）。在新時代背景下，為進一步提升我國高等教育水平，實現“兩個一百年”奮斗目標及中華民族的偉大復興，我國于2015年出臺了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（下稱“《方案》”），并于2017年和2018年出臺了《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》、《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，發布了我國建設一流高校及學科的名單，包括42所世界一流大學和92個一流學科，標志著我國高等教育“雙一流”建設進入了實質性發展階段。

“雙一流”政策的出臺體現了我國高等教育的發展模式由國家自上而下的單向指定管理轉變為注重績效評估和動態調整的多元治理。[1]但要真正實現預期的目標，從紙上談兵走向現實離不開保障政策良好高效運作的機制。政策的執行是一個復雜且受多種因素影響的過程，其中政策工具的選擇與適用尤為關鍵。正如萊斯特所說，導致公共行動失敗的原因不是政府管理人員的能力低下或是他們瀆職，更多的是由于他們使用的工具不合適或行動方式不合理造成的。[2]因此，《方案》作為我國“雙一流”建設的頂層設計，基于政策工具的視角對其文本內容進行分析，有助于發現我國“雙一流”建設政策中政策工具的結構、特征、與目的的契合性等，解釋其中存在的結構性問題，為未來“雙一流”建設政策的完善提供理論支撐。

二、基于政策工具視角的二維分析框架構建

（一）二維分析框架設計

以政策工具為視角，構建對我國“雙一流”建設政策內容分析的框架主要包括分析方法、文本選擇、政策工具的選擇及建設要素的確定。

第一，分析方法。本文采用內容分析法，即以特定的政策文本內容為量化分析對象，通過數量統計的方式對內容進行分類統計，并據此對統計結果進行分析。同時，通過引入政策工具與“雙一流”建設要素兩個維度建立二維分析框架。

第二，文本選擇。本文文本確定為《方案》的原因在于，其是我國“雙一流”建設的統領性文件，層級最高，具有標志性意義，是中央和地方相關配套政策的基礎。

第三，政策工具選擇。政策工具是將“雙一流”建設政策轉化為具體行動，實現“雙一流”建設目標的手段或方式。[3]不同的學者從不同的角度對政策工具進行了分類。例如，豪利特和拉米什以政策工具的強制性程度為標準將其分為強制型、自愿型與混合型;[4]麥克唐納和艾莫爾認為，政策工具的目標不同則所屬的類型不同，主要包括命令型、勸導型、制度變遷型和能力建設型;[5]羅斯威爾和澤格菲爾德從政策執行的主體出發，將其分為供給型、環境型和需求型，[6]該理論在弱化政策行政強制性的同時，凸顯了政策的供給方、需求方與外部因素的地位，與我國“雙一流”建設突出高效自主治理的理念相符，具有較強的理論指導性與實操性，故為本文所采納。

第四，建設要素的確定。關于“雙一流”的建設要素，有學者認為應包括教育質量、教師質量、科研成果、師生表現等，[7]也有學者認為應包括資源投入、規則制定、績效管理與交流合作等[8]。本研究從《方案》的文本內容和具體的政策措施出發，將“雙一流”建設要素分為師資力量、人才培養、科學研究、文化傳承、成果轉化、制度建設及國際合作等七個要素。

（二）二維分析框架解析

1.政策工具的維度。以羅斯威爾和澤格菲爾德的政策工具理論為基礎，本研究認為《方案》中體現的政策工具類型可分為三種，即供給型、環境型和需求型。

供給型政策工具是指中央和地方政府為高校提供資金、資源和政策支持，并加大對師資隊伍、科研人才、信息服務、基礎設施建設等支持力度，擴大對“雙一流”建設的供給，增強“雙一流”高校建設的自主性，不斷推進“雙一流”建設。

環境型政策工具一般包括能對“雙一流”建設起到方向引領與規范發展作用的外部因素，比如目標規劃、財政援助、法律管制、稅收優惠、服務管制及策略措施等，為“雙一流”的建設提供有利的政策環境。其中，策略措施的功能在于細化宏觀規劃，使之具有實操可行性。

需求型政策工具主要是通過政府采購、服務外包等方式激發市場需求，為“雙一流”建設注入動力，拉動高校“雙一流”建設的進程，具體包括兩種措施，即購買服務和市場塑造。其中，購買服務是指政府向高校有償購買服務;市場塑造是在高校“雙一流”建設過程中，政府通過頒布相關政策、采取相關策略，為其提供穩定并具有激勵性的市場環境。

2.“雙一流”建設要素的維度。在《方案》體現的“雙一流”建設七大要素中，師資水平、數量和資源的配置方式是構成師資力量的主要內容;人才培養是指培養專業型人才，使之具備高創造性、強實踐性、復合多元化等特點，以滿足時代發展的需求;科學研究是指以提高基礎研究水平為著力點，創新科研組織模式，建設國際一流的學科和領域;文化傳承是指在中華優秀傳統文化和社會主義核心價值觀的引領下，形成具有中國特色的大學精神與大學文化;成果轉化是指加深產教融合，增強“雙一流”建設對產業技術變革、產業結構優化升級、市場經濟發展的驅動力;制度建設是指包括“雙一流”高校建設的責任制度與內部治理結構在內的制度體系的科學化、規范化建設;國際合作是指通過加強與世界一流大學的國際合作，使我國高校的老師、學生具備國際化的視野，師資力量具備國際化的水平，從而促使我國高等教育國際地位的不斷提升。

因此，政策工具與“雙一流”建設的關系為：供給型政策工具推動“雙一流”建設的發展;環境型政策工具影響“雙一流”建設的發展;需求型政策工具拉動“雙一流”建設的發展。

（三）二維分析框架模型

結合政策工具與“雙一流”建設要素這兩個維度，構建我國“雙一流”建設《方案》的二維分析框架模型，如下圖1所示。

三、《方案》文本內容的二維度分析

以上述構建的二維分析框架模型為基礎，運用文本內容分析和文本計量分析的方法，研究“雙一流”建設《方案》的具體內容，將之編碼歸類，在政策工具與“雙一流”建設要素兩個維度上對“雙一流”建設《方案》中的政策工具使用結構以及各建設要素政策工具的分布進行研究。

（一）《方案》文本內容編碼

按照不可細分原則與“章—節—具體條文”規則對《方案》文本內容進行編碼，得出以下編碼表，如表1所示。

（二）政策工具維度的分析

根據政策工具維度的分類要求，將《方案》中79份編碼單元按照相同或相近原則進行所屬政策工具分類，結果如表2所示。

根據表2數據所反映的《方案》中政策工具使用的分布情況，分析如下。

第一，《方案》文本內容同時涵蓋了供給型、環境型和需求型政策工具。政策工具的使用較為全面，但經定量分析，發現政策工具的使用呈現一定的類型化特色。在所使用的79個政策工具中，供給型政策工具數量為14個，占比17.72%;使用頻率最高的政策工具是環境型，該政策工具類型的數量高達60個，占比達到75.95%;需求型政策工具的使用數量為5個，占比6.33%。從各政策工具所使用的頻次與比例來看，環境型政策工具占主體地位，側面反映出在我國“雙一流”建設中，政策側重以為高校的發展營造良好的外部環境的主旨，強化高校“雙一流”建設的主體地位，逐步實現發展理念由“管理”向“治理”的轉變。

第二，在供給型政策工具中，資金投入、人才培養、設施提供、信息服務等均有覆蓋，數量分別為5、7、1、1，在供給型政策工具中占比分別為35.72%、50%、7.14%、7.14%，這在一定程度上反映出我國“雙一流”建設偏重于資金投入與人才培養，具有內資的合理性。一方面，在“雙一流”建設中，創新能力與研究能力建設是重要內容，而這往往需要大量的資金與穩定的財政支持，否則難以成功。另一方面，人才培養是“雙一流”建設的重要內容，政策工具的使用偏重人才培養是應有之義，但設施提供與信息服務工具數量僅有1個，占比很低。盡管在“211”“985”建設階段，高校硬件設施得到了很大的提升，但“雙一流”建設應更加重視軟件設施的土坯。此外，在數字化與大數據時代，信息服務工具應得到重視，信息的發展要實現跨主體（政府、高校、社會）、跨學科、跨領域、跨國內區域的共享，做到公開與透明。

第三，在環境型政策工具中，目標規劃、稅收優惠、服務管制與策略措施數量分別為15、0、14、31，分別占比25%、0%、23.33%、51.67%。在環境型政策工具中，有一半以上為策略措施，反映出我國“雙一流”建設的急切心理以及提升高等教育發展水平和發展高等教育強國的迫切要求。目標規劃占比四分之一，說明我國“雙一流”建設工程具有目標一致、方向清晰的特點。服務管制工具使用較多而稅收優惠工具使用為0，這共同反映出“雙一流”建設的管理較為分散，需各部門形成聯動協調機制。

第四，在需求型政策工具中，購買服務與市場塑造工具使用數量分別為0、5，占比分別為0%、100%。就需求型政策工具的功能而言，適當比例地使用購買服務與市場塑造工具，能形成一種市場導向，引導非政府資本向“雙一流”建設流動，通過外部需求和投入刺激高校可以更加積極主動地參與“雙一流”建設。但《方案》中卻較少使用需求型政策工具，因此在政府、高校、社會之間很難形成合力來共同拉動“雙一流”建設的發展。

（三）“雙一流”建設要素維度的分析

在基于政策工具維度對《方案》文本內容進行分析的基礎上，引入“雙一流”建設要素對《方案》中設計的“雙一流”建設要素的64份文本單元進行量化分析，得出“雙一流”建設要素分布表，如表3所示。

根據表3數據所反映的《方案》中“雙一流”建設要素的分布情況，分析如下。

第一，《方案》中涉及“雙一流”建設要素的64份文本單元中，涵蓋了“雙一流”建設的師資力量、人才培養、科學研究、文化傳承、成果轉化、制度建設、國際交流等七大要素。各要素所使用的政策工具數量分別為4、7、10、3、5、26、9，占比分別為6.25%、10.93%、15.63%、4.69%、7.81%、40.63%、14.06%。使用頻次最多的建設要素是制度建設，其次是科學研究與國際交流，人才培養、師資力量、成果轉化等建設要素使用得相對較少。

第二，就具體各建設要素而言，在師資力量要素中，使用供給型與環境型政策工具數量為2，不涉及需求型政策工具;在人才培養要素中，使用供給型政策工具數量為7，不涉及環境型與需求型政策工具;在科學研究要素中，使用環境型政策工具數量為10，不涉及供給型與需求型政策工具;在文化傳承要素中，僅涉及3個環境型政策工具;在成果轉化要素中，環境型政策工具只有5個;在制度建設要素中，供給型、環境型與需求型政策工具的使用數量分別為3、21、2;在國際交流要素中，未使用供給型政策工具，環境型與需求型政策工具使用數量分別為8、1。

綜上整體而言，《方案》側重于“雙一流”制度建設要素中的政策工具使用，如加強黨的領導、完善高校內部治理機構和績效制度等，而在關于師資、人才與成果轉化的要素中使用政策工具數量較少。但“雙一流”建設的目的在于教育、科研與產業發展的融合，因此師資、人才與成果轉化應是使用政策工具的主要方面，如此才能更好地促進產教融合，為社會經濟的發展提供強勁的驅動力。

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

為全面深入研究我國“雙一流”建設《方案》中政策工具使用結構的科學性與合理性，本研究從政策工具與“雙一流”建設要素兩個維度對《方案》文本內容進行了分析，得出如下研究結論。

第一，我國“雙一流”建設《方案》政策工具使用較為全面，但政策工具使用結構需進一步科學優化。在所使用的三類政策工具中，環境型政策工具占據主導地位，占比高達75.95%，表明國家希望通過為高校“雙一流”建設營造良好的外部環境，來促使高校不斷提升自我治理水平與能力。然而如果過度使用環境型政策工具，并過度強調高校“雙一流”建設的主動性與自發性，但相關配套的供給型與需求型政策工具使用不足，則將導致“治理”理念無法得到充分、有效、系統的支持，影響“雙一流”建設的進程。此外，各類政策工具內部具體工具的使用結構也不盡合理。如在環境型政策工具中，目標規劃與服務管制工具占比將近一半;目標的宏觀性決定其實際操作性不強，而服務管制的強制性則會在客觀上阻礙高校多樣化和特色化建設，[9]不利于“雙一流”建設目標的實現。同時，供給型政策工具中的信息服務與設施提供工具的使用也嚴重不足，與建設現代化高等教育治理體系和提升治理能力的目的不符。需求型政策工具則被忽視、弱化，未充分發揮其對實現政策目標的拉動作用。

第二，“雙一流”建設中各建設要素使用政策工具數量的分布存在較大的差異，制度建設要素所使用的政策工具數量占主導地位，師資力量、人才培養與成果轉化要素所使用的政策工具數量相對不足。“211”“985”工程等高等教育建設經過數十年的發展產生了身份固化、缺乏競爭、重復交叉等諸多問題，在此狀況下，我們應明晰組織體制改革與權力體系的重構是“雙一流”建設的重點，同時不能忽視高等教育“育人”的根本職能與“服務社會”的根本目的，應加強師資力量的建設與人才培養的力度。師資與人才是高等教育發展的邏輯起點，也是“雙一流”其他建設要素（如科學研究）的基礎。以教育促進科研水平的提升，增強創新活力，服務經濟社會的發展的功能決定了不能忽視成果轉化要素政策工具的使用，然而其目前使用占比過小。正如一部分學者所言，“雙一流”建設的最終目標是為地區經濟和社會發展提供更好的服務，是為幫助地方經濟和社會發展解決難題，如果這些功能得不到實現，那么即使獲得了“雙一流”的名稱也沒有意義。[10]

第三，政策工具利用不足，政府治理手段單一，不利于充分發揮“雙一流”建設政策的效用。只有各類政策工具的有效組合、相互配合，才能形成合力。然而，從政策工具與“雙一流”建設要素二維疊加的角度來看，僅有制度建設要素同時使用了供給型、環境型與需求型三種政策工具，師資力量與國際交流使用了兩種政策工具，人才培養、科學研究、文化傳承、成果轉化要素均只使用了一種政策工具。由此不難看出，不論是在《方案》制定方面，還是在“雙一流”建設具體建設要素的發展方面，《方案》對政策工具的利用能力均不足，無法系統性地運用各類政策工具。環境型政策工具使用的過溢，足以反映出政府治理手段的單一性。

（二）政策建議

作為綱領性文件，《方案》的制定目的是為了“雙一流”建設和發展高等教育強國，它明確了“雙一流”建設的指導思想、基本原則、總體目標，以及建設改革、組織形式等方面的內容。但從政策工具與“雙一流”建設要素二維角度分析，我國“雙一流”建設尚需進一步改進與完善。以上述文中分析為基礎，本研究從以下角度提出政策建議。

第一，進一步加強政策目標對政策工具選擇的指導。從政策目標與政策工具的邏輯關系來看，任何一項政策的制定與出臺均是先確定實現的目標，后制定具體的政策措施（或稱“政策工具”）。因此，對于政策目標的確定以及對所確定政策目標的認識程度，決定了政策工具的選擇與組合，進而對政策目標的實現產生重要影響。一般而言，政策目標具有單一目標與多元目標、長遠目標與短期目標的區分。就“雙一流”建設《方案》的目標而言，首先，在于打破“211”“985”工程所帶來的身份固化、競爭缺失、交叉重復等問題，建立公平、開放、市場化、合作、共享、透明、高質量的高等教育。那么，在政策工具的選擇上就應該側重于市場競爭、信息共享的需求型政策工具與信息服務工具。其次，實現高校發展理念由“管理”向“治理”的轉變與教育體制改革也是《方案》的目標之一，這就要求處理好政府行政管理、社會參與與高校自主治理的關系，找到三者關系的平衡點。除了使用擴大辦學規模與保障辦學基礎設施的供給型政策工具外，還應綜合使用其他政策工具，以此加強高校能力建設、完善內部治理體系與提升治理能力、強化文化自信等無形價值的培育。再次，雖然“雙一流”建設闡明了“2020”“2030”“本世紀中葉”的短期（或階段性）目標，但從《方案》文本內容來看，它更側重于長期目標的規劃，不僅缺乏對短期目標的具體描述與激勵，也缺乏相應的政策工具，所以容易導致“躍進式”的發展。因此，在“雙一流”建設目標多元性的基礎上，應兼顧長遠與短期目標的實現，科學合理地選擇政策工具。

第二，根據政策工具的功能，優化政策工具結構，形成政策工具合力。每一種政策工具均有其獨特且不可替代的功能與價值，但同時其作用又是有限的。因此，政策目標的實現，往往需要多種政策工具的配套使用;組合結構的科學性與合理性直接影響政策目標實現的高效性與完整性。從理論上講，與市場經濟“供給—需求”理論一致，供給型與需求型政策工具這兩者的數量應保持大致平衡，而環境型政策工具中的刺激和支持這兩類工具應著重應用，以發揮更重要的推動和引領作用。但正如上述分析，目前在《方案》中，環境型政策工具成為主導，被大量應用;相對而言，供給型政策工具缺乏，需求型政策工具的實際功能被削弱。誠然，環境型政策工具的使用能增強高校“雙一流”建設的自主性，為“雙一流”建設增添活力，但供給型與需求型政策工具使用的不足，將導致“雙一流”建設發展后勁不足。在未來“雙一流”建設政策制定過程中，應適當加大供給型與需求型政策工具的使用，更加合理、充分地組合使用供給型、環境型與需求型這三類政策工具。同時，應充分發揮供給型政策工具的推力和需求型政策工具的拉動作用，形成三種政策工具的合力，共同促進“雙一流”建設的發展。具體而言：首先，加強供給型政策工具的使用，在進一步加強資金投入與人才培養政策工具使用的同時，重視發揮設施提供與信息服務工具的功能，尤其要重視信息化合作、開放、共享、透明目標的政策工具選擇導向。其次，加強對需求型政策工具的重視，增強市場塑造，尤其是增加購買服務政策工具的使用頻次，進一步完善管理、辦學、考核評級三者分離機制，使公平公正、自由競爭的發展理念更加深入人心。再次，為實現環境型政策工具內部結構的優化升級，應更加重視稅收優惠工具的激勵與促進作用。

第三，完善“雙一流”建設要素與政策工具供給的匹配。在“雙一流”建設的七大要素中，師資力量、人才培養、成果轉化均未得到應有的重視，未來政策的制定，應加強對這三方面政策的供給。首先，人才是發展的根本，是評價學校和學科所需要參照的核心指標，也是“雙一流”建設的中心，應加大對人才與人才培養的鼓勵與激勵，可通過供給型政策工具中的資金投入，對人才與人才培養機構進行財政補貼與實物獎勵等，或通過設施提供工具，加大對科學研究實驗室等基礎設施的支持。其次，師資力量的建設也是“雙一流”建設的重點，只有一流的師資方能培育出一流的人才，從而創造一流的科研成果。因此，“雙一流”的建設要注重高校教師隊伍自身的長遠發展：通過環境政策工具，在高校內部建立公平公正的崗位、職稱、薪酬體系;通過供給型政策工具為學科領軍人物、創新團隊提供政府補助、購房優惠等;通過需求型政策工具塑造國際性、全國性或區域性的平臺，服務高校人才，并不斷推進彼此間的學術交流與合作。再次，“雙一流”建設的目的在于服務經濟社會的發展，因此，政策供給方面不應停留于制度建設、經費支持、資源分配等方面，應更加重視“雙一流”建設成果的轉化。比如通過需求型政策工具，采取“政府—高校—企業”合作的方式，建立科研機構，形成三者協同合作的創新機制，加快成果應用轉化的速度，更好地服務經濟社會發展。

第四，重視協同機制的構建，保證政策工具的延續性與一致性。協同機制是指“雙一流”建設中各政府部門之間的協同機制。目前，我國教育體制改革（或“雙一流”建設）的管理體制是：國家教育體制改革領導小組負責頂層設計——教育部、財政部、發改委負責實施推進——教育部負責日常工作。這一體制的中間環節就是建立一個各部門協同配合的發展機制，不斷促進“雙一流”建設，高效率地選擇和使用政策工具。政策工具的連續性與一致性是指政策工具應與政策縱向的歷史發展與橫向的關聯保持一致。就政策的縱向歷史發展而言，“雙一流”政策與“211”“985”政策并非是完全割裂的，相反其是對“211”“985”政策的漸進式延續與改變，這種漸進式改變的優勢在于能使新的“雙一流”政策在實施與執行的過程中不至于遭受巨大的阻力。因此，“雙一流”建設政策工具的選擇應在延續歷史政策工具的基礎上有所改變與發展，在供給型政策工具中加強信息服務，在環境型政策工具中實施符合新時代、新要求的策略性措施工具，在需求型政策工具中進一步規范高校的多元化發展與社會監督。就政策的橫向聯系而言，它是指“雙一流”建設并非是孤立的政策個體，而是與其他國家戰略，如“科教興國”“人才強國”“創新驅動發展”“民族復興”等相互聯系。在此背景下，“雙一流”建設作為我國高等教育領域的發展政策，其目的不單在于在大學與學科領域達到世界一流水平，更在于以建設“一流大學”與“一流學科”為手段，提升國家科學技術水平，引領國家創新發展。因此，在“雙一流”建設具體政策工具的選擇上，應與其他戰略和政策的目標、政策工具保持內在的一致性，進而充分發揮政策與政策工具的協同合力作用。

隨著“雙一流”建設的不斷推進和快速發展，市場環境、發展需求與時代要求也隨之不斷改變。因此，在“雙一流”政策的制定過程中，政府應打破政策工具選擇的偏好與單一性，從實際出發，推陳出新，探索新的政策工具，全方位地促進“雙一流”建設健康穩步的發展。

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（責任編輯 陳志萍）

收稿日期：2019-10-31

作者簡介：龐圣民，江南大學法學院副教授;李卉，華中師范大學教育學院副教授。（武漢/430079）

*本文系江南大學基本科研計劃青年基金項目“雙軌制高等教育對勞動力市場回報的影響研究”（JUSRP11979）和江蘇省“雙創博士”項目“高等教育的水平分層對勞動力市場回報的影響”的研究成果之一。