比較視野下中東歐轉型國家住房政策移植失靈的表現、成因和啟示

聶 晨

(北京航空航天大學 公共管理學院，北京 100191)

一、引 言

2014年末以來，隨著我國一線和部分二線城市房價的再次暴漲，居民的住房可支付能力進一步惡化，住房政策和住房市場都受到了前所未有的重視。2016年12月的中央經濟工作會議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，2017年11月十九大報告再次肯定了房住不炒成為中國住房政策的核心指導思想，表明了黨和政府讓住房回歸居住屬性的強烈意愿。考慮到我國市場化住房體系發展歷史較短，迫切需要學術界充分借鑒國際上相關的經驗和教訓。

然而在這一過程中，我國更多地關注了西歐和美國等傳統工業國家，或者東亞新興經濟體的發展經驗，而一定程度上忽略了在轉型起點上和過程中都與我國具有相似之處的中東歐國家，其住房體系變遷的教訓對我國具有重要的借鑒意義。首先，在住房體系轉型的起點上，我國和中東歐國家具有相似的制度基礎，即公有住房體系都作為社會主義政治和經濟體系的重要組成[1]：意識形態上，公有住房被視為社會主義下集體主義和平等的象征；實踐上，讓低租金住房和低價格的教育、醫療體系共同維持了以低工資為特點的生產優先于消費的經濟體系運行。其次，具有相似的政策基礎，即都排斥住房私有和排斥市場機制，由中央計劃下國家主導負責住房投資、分配和補貼。最后，遭遇了相似的體系困境，即雖然公共租賃住房體系在建立初期發揮了積極作用，有利于修補戰爭對城市的破壞，并在一定程度上緩解了住房不足[2]，但隨后都逐漸出現了投資建設不足、數量短缺、建筑質量低下、維護滯后、基本生活設施缺失、居住空間擁擠、規劃和管理的專業知識欠缺、配套基礎設施缺乏，以及不平等加劇等問題[3]。同時，在住房體系轉型過程中，我國和中東歐國家首先在價值觀基礎上具有相似性，即都尋求實現住房福利化到市場化范式的轉變，建立類似西方的住房市場；其次，價值觀追求路徑具有相似性，都圍繞存量住房私有化、增量住房市場化兩大措施演進；最后，在價值觀實現的約束上也具有一定的相似性，即一是私有化公房在住房市場中占有重要比例，二是私人租賃市場發展滯后，三是公共住房體系面臨重建，四是都有家庭支持的傳統。因此，對中東歐轉型國家住房體系變遷的討論，有助于我國在建立住房市場調控長效機制的過程中，探索如何結合我國實際有效借鑒國際經驗。

從20世紀90年代起，一些中東歐轉型國家在住房快速私有化后，開始移植了西歐國家政策的內容，試圖建立類似西歐的住房體系。這一政策移植過程吸引了諸多國際組織和學者的關注，而這些關注主要分為兩個階段。第一階段，即20世紀90年代中期，強調趨同視角，以世界銀行(World Bank)、赫耶迪斯(Hegedus)和托西斯(Tosics)、巴克利(Buckley)等為主要代表，認為中東歐國家以相似的計劃經濟模式下的“東歐住房模型”[4]為起點，經歷相似的以私有化、分權化和去管制化為特點的轉型后，最終建立類似西歐國家的穩定市場機制[5-6]，實現向另一種穩定模式的轉型。同時，克拉彭(Clapham)根據轉型過程中政策移植內容的趨同性，將轉型過程終點具體化為剩余化住房模式[7]。第二階段，即21世紀初，強調分異視角，其中以凱梅尼(Kemeny)和洛(Lowe)、岑科娃(Tsenkova)和特納(Turner)為代表，盡管也認同中東歐住房體系轉型起點普遍相似，但一方面，關注轉型起點上中東歐內部各國住房體系的特殊性[8-9]；另一方面，更注重轉型過程中中東歐國家分別移植了剩余化住房模式或者一般住房模式中的目標和內容。這一視角下，中東歐國家住房體系被認為將實現從趨同到多樣(convergence-divergence)的范式轉型。

以上兩個階段的研究主要從縱向維度上討論政策移植的起點和過程，但是不足在于：一是較少關注住房政策移植的長期影響，二是較少從橫向維度上與政策移植目標的西歐國家作對比，三是較少討論移植成功經驗或失敗的教訓。這主要因為，一方面，中東歐國家住房部門歷史上缺乏可以進行比較的統計數據[10]；另一方面，中東歐轉型國家政策移植被認為最終將再現西歐經驗，從而被住房研究忽視。

然而，政策的空間位移并沒有讓中東歐轉型國家再現西歐的經驗，也沒有實現住房體系范式向多樣化轉型。尤其在2008年全球金融危機沖擊下，中東歐住房部門出現了政策崩潰(policy collapse)[11]和失靈加劇的情況，不僅難以滿足居住需求，還威脅著經濟發展和社會穩定。在這樣的背景下，住房比較研究再次將目光轉向中東歐地區，分別對住房體系的三個組成部分，即住房自有[12]、公共住房[13]和私人租賃[14]進行了比較研究。

基于此，本文以中東歐國家住房體系整體為研究對象，通過與作為政策移植目標的西歐國家進行對比，討論中東歐國家住房政策移植失靈的表現、成因以及對我國的啟示。而在比較住房研究的框架下，西方學者提出了評價住房政策產出三個主要領域：財政、金融和住房市場政策，并通過五個主要方面反映：健全的法律和發達機制框架、透明且有針對性的住房補貼、競爭性的公私住房管理、良好運行的住房金融體系以及新房的有效供給[15]。而在中東歐國家轉型初期，岑科娃和巴克利等將以上五個方面與中東歐國家的住房改革相結合，細化為五個可操作的評價指標[16-17]：住房有效配置、住房居住質量、投資和生產的穩定性、住房價格的分化、購房的可負擔性。為了更好實現以上研究目的，也為了更好在比較框架下實現中東歐國家與西歐國家的有效橫向對比，本文將岑科娃和巴克利的評價體系與歐盟統計局、歐洲央行以及中東歐各國普查中可得的數據進行了結合，選取了四個可操作的比較指標，構建了對中東歐轉型國家住房政策移植效果的評價體系：第一，住房價格指標，體現市場配置能力以及投資和生產的穩定性；第二，住房信貸規模指標，反映金融市場的支持和限制程度；第三，住房可負擔性指標，展現購房成本高低；第四，住房居住擁擠率和住房剝奪情況，代表居住空間數量和質量情況。同時，在評價體系的基礎上，本文進一步考慮結合中東歐轉型特點與政策移植理論的最新發展，從福利供給網絡中的政府、市場和家庭三個層面，分析住房政策移植失靈的原因：一方面，試圖對中東歐轉型國家住房體系的比較研究形成補充；另一方面，希望形成對我國住房市場治理的有效政策借鑒，實現黨和政府讓住房回歸居住屬性的強烈意愿，建立符合中國本土特點的住房市場的長效調控機制。

二、中東歐轉型國家住房政策移植的范式：從趨同到多樣

中東歐國家住房改革始于20世紀90年代。表面上，是政府和國企難以繼續負擔住房建設、管理、維護和補貼成本[18]。而根本上，對內，中東歐國家尋求扭轉生產、分配和消費的不平衡，試圖讓低價私有化的且無負債的住房資產成為“休克療法”的緩沖器(shock-absorber)[19]，幫助居民在經濟重建過程中應對失業、物價上漲和收入下降等問題；對外，滿足國際組織和歐盟制定的市場規則，尋求融入歐盟經濟體。在轉型過程中，中東歐各國的住房部門先后受到了國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國和歐盟等外部因素的強力干預。因此，受到西歐和美國盛行的新自由主義意識形態的影響，以及來自國際組織貸款的制約，中東歐各國遵循了世界銀行建議的“住房私有化模型”(Housing Privatization Model)[20]，同時又受到了同期歐盟推行的以政策緊縮(policy retrenchment)為核心的指導。

在20世紀90年代前期，中東歐國家進行了第一階段的住房改革[21]。這一階段以快速和大規模的住房產權轉型為特點，主要包括四個方面：一是“贈予性私有化”，即向現有租戶以低價出售公共住房；二是資產返還，即向公房沒收前的所有者或其子嗣歸還住房；三是分散地方化，公共住房所有權從中央轉向地方政府；四是租賃轉型，由私有化的公共住房向保障住房轉型。

90年代后期，中東歐國家的住房改革進入了第二階段。這一階段聚焦于從西歐國家進行政策移植，通過對相關機構、法律、財政、金融體系進行長期調整[22]，促進住房體系向資本主義下市場經濟的穩定模式過渡[23]，并最終建立類似西歐國家成熟的住房市場。

經過兩個階段的轉型，中東歐轉型國家普遍成為了住房自有國家，實現并都長期保持著遠高于歐盟平均水平(69.5%)的住房自有比率(如圖1)，表面上實現了住房政策范式從中央計劃到市場導向、從供給驅動到需求驅動的轉型。

同時，中東歐轉型國家的住房政策移植曾被認為是能夠促使住房模式從趨同走向多樣化的道路[24]。盡管都以存量住房私有化和增量住房市場化為目標，以及存在地區差異，但因為中東歐轉型國家分別選擇移植了英語國家的剩余住房模式和歐洲大陸國家的一般住房模式的內容，出現了兩類轉型方向：第一類，包括了匈牙利、羅馬尼亞和斯洛文尼亞為代表的大部分中東歐轉型國家，較快進入了住房自有率接近甚至超過90%(如圖1)，而租賃住房只占5%左右的“超級住房自有社會”。同時，公共住房由地方政府供給，數量上被邊緣化，且僅面對弱勢群體，體現了剩余化模式特點。第二類，主要包括捷克、波蘭和斯洛伐克三個國家，住房私有化進程相對緩慢，盡管也進入了住房自有率70%到80%之間的住房自有社會，但繼續保有了占住房結構10%以上的租賃部門。同時，強調多渠道供給租賃住房，且覆蓋中等到低收入群體，體現出一般模式的特點。表1對比了作為中東歐國家中剩余模式典型的羅馬尼亞，以及一般模式的代表波蘭，展現了不同政策移植后兩國住房體系在自有住房比例、公共住房占比以及公共住房目標選擇、申請標準、供給來源、租金標準設計上差異。

表1 羅馬尼亞和波蘭公共住房體系的對比

三、中東歐轉型國家住房政策移植失靈的表現

盡管中東歐轉型國家表面上遵循了從趨同到多樣化的轉型范式，但是剩余化政策的空間轉移并沒有促使大部分中東歐轉型國家建立起該模式下繁榮的住房市場，讓住房資產成為家庭福利的基石；同時，一般化政策內容的學習也沒有促進捷克、波蘭和斯洛伐克建立類似歐洲大陸國家的一般性住房模式下穩定的住房市場，也并未讓住房成為家庭的社會權利。而與兩類移植路徑形成鮮明對比的是，中東歐轉型國家的住房體系在總體上呈現出普遍性的住房市場不穩定、金融市場不發達、購房困難加劇以及居住條件惡化的失靈問題；而具體到各轉型國家之間，住房體系則呈現出了不同程度的房價起伏、金融支持差異、購房過度負擔率波動，以及住房剝奪等問題。下面根據本文第一部分構建的評估體系，依靠住房價格變動、住房信貸規模、住房可負擔性、住房擁擠的代際差異與住房剝奪情況這四個主要指標，在比較視野下展現中東歐轉型國家住房政策移植失靈的表現。

(一)住房價格長期劇烈波動

在中東歐各轉型國家中，無論移植了剩余化住房模式還是一般化住房模式，都沒有建立起成熟和穩定的市場，而住房價格在過去十年間出現了遠超歐盟平均水平的波動。下圖2展現了2006年到2016年之間，歐盟平均住房價格指數在97.28(2013年)到107.78(2016年)區間內運行，而中東歐各國住房價格則出現了大幅度的波動。以移植了剩余化住房模式的愛沙尼亞為例，2007年住房價格指數達到了165.03，而2009年受全球金融危機重創后出現暴跌到十年谷底的88.06，到2016年到達了新的高峰169.34，波動范圍是歐盟均值的近8倍。同時，盡管一般住房模式以房價穩定為特點，但移植了一般住房模式的捷克，在有統計數據的2008年到2016年之間，指數變化的幅度仍然達到了歐盟均值的兩倍。房價的長期波動，不僅讓住房部門難以支持經濟增長，反而會加劇經濟震蕩，進而威脅政治和社會穩定。而在住房體系本身，價格波動影響了住房資源的有效分配。在供給側，影響住房投資和建設；在需求側，讓住房難以成為家庭資本累積的有效途徑，以及普遍的社會權利存在。

圖2 2006年第四季度—2016年第四季度歐盟和部分中東歐轉型國家住房價格指數變化趨勢

(二)住房金融市場不發達

盡管中東歐轉型國家在第二階段的改革中聚焦于修補包括金融市場在內的機制因素，然而，經過20多年的轉型，各國住房金融市場仍然處于不發達的狀態。如圖3所示，截至2011年，無論是與剩余化模式代表的英國發達的住房金融，還是與一般化模式下的德國適度發展的住房金融相比，中東歐各轉型國家住房抵押貸款的規模都較小。其中，以移植剩余化模式后住房金融體系最發達的愛沙尼亞為例，住房貸款僅占該國GDP比例(36.7%)，不到英國水平的44%；同時，移植了一般化模式后住房金融體系最發達的波蘭，其住房貸款占GDP的比重(19.6%)也僅為學習目標德國的43%的水平。

不發達的住房金融體系削弱了住房貸款對居民購房需求的支持，又制約著住房供給增長。一方面，阻礙居民通過增量新房市場實現住房需求；另一方面，影響了存量二手住房在市場上變現。因此，限制住房供需的同時，也導致了中東歐轉型國家的住房體系普遍出現了意味著住房市場失靈的“有資產、無市場”(property without markets)問題，以及私有化公房居民的“有房產、無現金”(cash poor)的困境。如圖4所示，從總體對比上看，與歐盟平均水平以及學習目標國相比較，無論移植了剩余還是一般的住房模式，中東歐轉型各國的居民獲得住房貸款支持的程度都低于歐盟的平均水平(26.9%)，以及作為學習目標的英國(36.1%)和德國(26.2%)。

圖3 2011年英國、德國與中東歐轉型國家住房抵押貸款占GDP的比例比較

具體對比可見，中東歐轉型國家內部政策移植的效果也存在較大的差異。例如，在同樣移植了剩余模式的國家中，愛沙尼亞有19.4%的居民居住在有貸款的自有住房中，而羅馬尼亞僅有0.9%的人口獲得住房貸款支持。這主要是因為政策移植的嵌入性的不均衡。首先，市場化進度差異。愛沙尼亞是中東歐國家中市場化機制建設最快速的國家，同時80%的住房貸款均以外幣形式發出[25]，這在促進住房金融規模擴展的同時，也在一定程度上成為市場的不穩定因素，導致了房價的劇烈波動。而羅馬尼亞，市場機制建設相對較慢，同時在更強的家庭主義的影響下，居民更傾向于依靠代際合作建房。在1992年到2002年之間，羅馬尼亞估計有13%的城市住房和59%的農村住房均是自建[26]。其次，具體政策執行差異。在私有化措施方面，愛沙尼亞自1995年起允許地方政府以市場價格出售公有住房；而羅馬尼亞則是推行贈與性的公房私有化。在公有住房歸還和改造方面，愛沙尼亞為租戶向公有化前的住房所有者購買該住房，以及所有者改造該住房提供國家擔保貸款；而羅馬尼亞在歸還政策上執行較為緩慢，也缺少類似的金融支持。

圖4 2015年歐盟、英國、德國與中東歐轉型國家居住在有房貸的住房自有中的人口占比的比較

(三)居民購房困難加劇

在中東歐國家轉型初期，由于新建住房質量更好，地理位置優越，價格較為昂貴，加上居民工資較低，出現比西歐國家高的房價收入比。但考慮到房價收入比在房價大幅波動下并不適用，以及各轉型國家的地區和城鄉差異性、居民收入不均衡等因素，歐盟為了更好進行跨國比較，引入了住房過度負擔率(Housing cost overburden rate)指標，將住房花費超過可支配收入的40%定義為住房負擔過重。

從靜態視角看，如圖5所示，截至2014年，中東歐大部分國家(除了愛沙尼亞和立陶宛)的貸款人群都經歷著高于歐盟平均水平(7.5%)的購房困難。尤其是羅馬尼亞，有40.9%的貸款購房人群都出現了過度負擔問題。而與羅馬尼亞同樣移植了剩余化模式的愛沙尼亞和立陶宛，其購房困難程度略低于歐盟平均水平，這里可以被解釋為政策移植的效果一定程度上被地方化因素所影響：第一，改革之前，前蘇聯軍隊撤出為兩國留下了大規模的住宅[27]；第二，在改革過程中，兩國租戶向公有化前的住房所有者購房都獲得了一定程度的金融貸款和補償；第三，在改革之后，兩國政府都對租房市場進行了適度干預[28]，讓私人租賃市場能支持部分低收入群體的居住，一定程度上緩解了居民的購房需求和購房壓力。

圖5 2014年歐盟和中東歐國家貸款購房人群住房過度負擔率(%)

而從動態視角看，如圖6所示，從2007年到2014年，在歐盟，剩余化住房模式代表的英國以及一般化住房模式典型的法國的住房過度負擔率均展現出輕微的下降趨勢。而在移植了剩余模式內容的羅馬尼亞，住房過度負擔率則呈現出快速上漲的趨勢；2014年的住房過度負擔率已經達到了2007年的近5倍；同時，在學習一般模式的斯洛伐克，除了受全球金融危機影響的2008年，住房過度負擔率也長期在20%以上高位運行，呈現出明顯的上漲趨勢。這意味著在住房可負擔性方面，政策內容的移植并沒有讓中東歐轉型國家實現學習目標國的水平，而是共同經歷著較嚴重的購房困難，并出現了不同程度的困難加劇的問題。

圖6 2007—2014年歐盟、英國、法國和部分中東歐轉型國家貸款購房人群住房過度負擔率(%)的變化

(四)居住條件持續惡化

中東歐國家房價長期波動，加上缺乏信貸支持，以及購房困難的加劇，除了限制對住房的投資和建設之外，也影響了大部分居民居住水平的改善。如圖7所示，截止到2012年，中東歐轉型國家的套均住宅面積都低于歐盟平均水平(96平方米)。其中，平均面積最低的羅馬尼亞僅有43.9平方米，不到歐盟平均水平的一半。而考慮到較小的居住面積可能導致居住數量不足和居住質量低下的問題，無論在引入體現居住數量的住房過度擁擠率(overcrowding rate)指標(見圖8)后，還是采用了比較居住質量的指標，即體現住房室內漏水、缺乏淋浴和衛生間等基本生活設施情況的住房剝奪率(Housing deprivation)指標(見圖9)后，從總體上看，在移植了剩余模式的轉型國家中，這兩個指標均都高于學習目標英國；而在移植了一般化模式的轉型國家中，這兩個指標也顯著高于學習目標德國。其中，在學習了剩余化模式的保加利亞、克羅地亞、匈牙利、羅馬尼亞以及學習了一般化模式的波蘭，青年群體中住房過度擁擠的比率都超過了50%，展示了居住條件在代際間的惡化趨勢。

而具體到轉型國家之間，居住條件差異最大的都是移植了一般化模式的國家。其中，斯洛文尼亞兩項指標略低于歐盟平均水平，而羅馬尼亞的兩項指標分別是歐盟指標的3倍和4倍。兩國間不均衡的住房數量和質量也可以被地方化因素所解釋：文化上，羅馬尼亞更傾向于大家庭共同居住；經濟上，羅馬尼亞在歐盟中貧困率和收入不平等比率都高于斯洛文尼亞；政策上，羅馬尼亞缺乏明確且連續的住房政策，且繼續尋求世界銀行等國際組織支持，而斯洛文尼亞在轉型過程中作為東歐最重視歸還政策執行的國家，對租戶向國有化前的房東或者子嗣購買該住房提供了金融支持，同時在改革后一定程度上重視對舊房的翻新改造、租金補貼和發展公共住房[29]。

圖7 2012年歐盟和中東歐各國平均每套住宅面積(單位：平方米)

圖8 2017年歐盟、英國、德國和中東歐各國總人口和青年群體中住房過度擁擠率(%)

圖9 2016年歐盟、英國、德國和中東歐各國居住在嚴重剝奪的住房中的人口比率(%)

綜上可見，經過20多年的住房改革，中東歐各國并沒能再現剩余化模式或一般化模式的住房體系，各項指標都沒有達到學習目標國的標準。盡管少數中東歐轉型國家因為在地化因素的影響，部分指標接近或超過了歐盟平均水平，但根據政策失靈的最新共識：“即使少數目標達成，但倡導者追求的根本目標并未完全實現”[30]，因此中東歐國家出現了政策移植失靈問題，并呈現出總體上問題普遍，具體上問題碎片化的特點。

圍繞政策移植和失靈，已經產生出大量文獻。例如被廣泛使用的多羅維茨(Dolowitz)和馬什(Marsh)模型提出的三個影響政策移植失靈的因素：無知的(uninformed)、不完全(incomplete)的以及不適當(inappropriate)的政策轉移[31]。而因為近年來全球化影響的增強，傳統解釋被批評為因果聯系過于簡單線性，較少考慮微觀層面，加上需要以積極輸入國和愿意輸出國為假設，政策學習中較少關注對失敗教訓的經驗總結等，政策移植理論衍生出新的發展方向[32]。考慮到東歐國家轉型過程中，外部受到國際組織的推動，內部復雜多樣，本文采用近年來被廣泛引用的麥克康奈爾模型[33]中政策失靈的三分類：政治失靈(political failure)，即移植政策被政府扭曲；程序失靈(programme failure)，即技術和內在缺陷阻止政策目標達成；過程失靈(process failure)，即缺乏政策過程協商及最后落實的能力。筆者通過這三分類并結合福利供給網絡組成中的政府、市場和家庭三個層面來分析移植失靈的原因。

(一)政府層面——政治失靈

除了宏觀上中東歐各轉型國家所處的不穩定的政治和經濟環境之外，各國政府缺乏明確和長期的住房意識形態，重視一次性的“移”而相對忽視長期的“植”，讓住房部門幾乎被市場主導。

在對住房體系分類的討論中，政府對住房的定位及其在福利政體的嵌入程度是關鍵所在。然而中東歐國家在轉型過程中奉行了一次性政策(one-off policy)，一方面，拋棄社會主義體系下住房意識形態的同時，實用性和工具性地將住房自有定義為“休克療法”服務的臨時性緩沖器；另一方面，受到國際貨幣基金組織、世界銀行、聯合國和歐盟等外部因素的強力干預，受制并依賴于外部引入的為轉型初期服務的短暫措施。而在轉型后，中東歐國家政府沒有普遍建立適應本國特點的住房意識形態來填補執行休克療法，以及外部干預減弱后對住房定位、作用和發展的空白，將主導位置讓渡給市場。例如，在中東歐各國中，羅馬尼亞缺乏長期和明確的住房政策，仍然尋求國際組織支持，而導致了住房金融發達程度、居民購房能力和居住條件指標都處于較低水平。因此，缺乏自主和持續的住房意識形態，不僅會導致政策內容的切割性移植，也會造成移植內容執行的扭曲。

(二)市場層面——程序失靈

中東歐國家通過執行快速而大規模的私有化，迅速進入了住房自有社會。但是，過快的住房改革步伐以及國際組織的干預與本土滯后的機制建設之間的矛盾阻礙了移植目標的實現。

首先，在金融市場方面，主要的機構被外資主導，為了規避風險而奉行西歐的房貸申請標準，讓供給側的中小開發商，以及需求側有迫切住房需求的中低收入的居民難以獲得貸款支持。同時，在經濟危機時期，各轉型國家政府被要求通過削減財政赤字來歸還國際貨幣基金組織等國際組織的貸款，影響了各國政府對發展住房金融市場的支持，以及對家庭購房首付和房貸利率的補貼。

其次，在住房市場方面，市場結構單一、供給渠道有限、價格昂貴的新建住房成為了單一供給主體。除了金融支持不力之外，由于在土地登記、產權界定、房產估值和抵押、稅收、交易成本、產權轉移等各方面都未發展出有效的政策規范框架，加上存量建筑質量老化，缺乏有效管理和維護，導致了：第一，移植的政策在二手住房市場難以發揮作用。盡管價格較低，但市場化程度滯后，難以與新建住房形成有效競爭；第二，私人租賃住房市場難以發展，成為了數量不足、質量低下、非正規的完全逐利的“自由”市場；第三，公共住房盡管照搬了剩余化或者一般化模式的內容，但由于缺乏機制支持和資金補貼，都經歷著數量不足和質量低下的問題，既未能發揮安全網的作用，更難以成為社會權利存在，結果是大量滿足條件的申請者停留在排隊名單上。例如，愛沙尼亞通過對購房和租房市場進行了一定干預，住房金融發達程度、居民購房能力和居住條件方面的指標都較為接近或者超過了歐盟的平均水平。

而中東歐國家住房機制建設滯后的結果是，一方面，由新建住房主導的住房市場規模難以擴大，容易出現價格大幅波動；另一方面，新生住房市場成為少數富裕階層“房炒不住”的投資工具，帶來了城市中貧富分區現象加劇，讓轉型后的住房市場成為了階層間收入不平等和住房不平等現象的放大器。

(三)家庭層面——過程失靈

在政府缺乏明確連續的住房支持、市場成為少數富裕階層牟利工具的背景下，家庭成為了大部分居民住房供給主體，而社會主義時期建設的住房則成為了居民住房福利的來源，影響了移植政策的落地。

中東歐國家中家庭提供的住房支持主要以三種模式進行。第一，共同居住。當難以為下一代購房提供金錢支持時，居住在日益破敗的私有化公房中的居民只能提供居住空間，滿足多代人和大家庭的基本居住需求；第二，繼承。大批被市場排斥的居民只能等待繼承父代或者親戚的破舊的私有化公房來獲得住房自有；第三，自建住房。部分居民只能依靠自力更生的方式，以非法自建、擴建和搭建簡易住房的方式改善居住條件。例如在羅馬尼亞，因為政府政策不明確，以及市場機制缺失，出現了大規模的自建住房。然而，多家庭居住、繼承紛爭以及非法搭建方式共同導致了住房進一步陷入產權界定困難，二手房和私人租賃住房供給不足、質量低下的惡性循環，并進一步造成了住房擁擠問題和住房剝奪問題在代際間的惡化。

五、對中國借鑒經驗的啟示

中東歐轉型國家住房體系政策移植后出現了失靈，并沒有實現學習的西歐住房模式。通過以上對其政策失靈表現和原因的分析，并且考慮到我國住房改革起點和過程中與其在制度基礎、政策基礎和價值觀基礎方面的相似之處，為我國以房住不炒成核心思想，促進住房市場的長效調控機制形成過程中如何借鑒國際相關的經驗和教訓，提出了以下三點啟示。

(一)要有明確和長期的住房意識形態

政府需要對住房的價值、定位和發展方向等有獨立、明確和長期的規劃，并從中界定好政府、市場和家庭在住房領域的關系。移植之前，政策的選擇需要符合奉行的住房意識形態；移植過程，需要避免外部力量的俘獲；移植之后，也需要圍繞住房意識形態對政策和市場的結合進行長期干預，吸取中東歐轉型國家政府奉行的快速、一次性和工具性的政策移植，受國際組織制約，并在進入住房自有社會后全面退出的教訓。而中國目前已經清晰確立了讓住房回歸居住屬性的核心思想，國際經驗的借鑒則需要為這一定位服務，并注意漸進推進和主動調控。

(二)要有匹配的住房機制結構

不僅僅要關注移植的住房政策與住房體系本身的吻合程度，更要關注與本土包括法律法規和金融體系等在內的住房相關整體機制結構的匹配性。吸取中東歐滯后的機制結構和外部力量干預影響了移植效果，僅發展出單一新房市場，以及僅僅為富裕階層服務的教訓。一方面，注意發展獨立自主、健康穩定的住房金融體系；另一方面，繼續在住房自有之外推進多元住房結構，在市場供給之外培育多渠道住房供給體系建設，才能實現自身機制結構的優化，配套環境的發展，具有更好的政策選擇和移植能力。

(三)要注意與存量住房資源的結合

移植政策的落地還要關注本土需求和已有資源的結合。中東歐轉型國家住房政策的移植關注培育新房市場，而忽視了大部分居民的住房需求和能動性，忽略住房結構中大量私有化公房的存在，讓移植的政策與存量住房資源脫節。而在中國的住房自有率超過80%[34]，同時住房在家庭資產中平均占比超過70%的背景下[35]，建立住房長效機制過程中的政策借鑒，需要關注大部分群體的住房要求的同時，也要考慮如何與住房現狀和住房存量資源形成更好的結合。