宅基地“三權分置”改革研究

王曉盈

[提要] 宅基地“三權分置”改革是一項基本的制度改革，同時也是實現鄉村振興、保障農民生產生活的主要推手。宅基地改革實踐應該以鄉村振興為主要引導目標，秉持著發展農村、致富鄉村、推動鄉村經濟的理念，尋找鄉村建設的新模式。本文從宅基地“三權分置”的提出入手，依據改革的必要性和現行宅基地改革模式，探討促進改革和實現振興鄉村的有效之舉。

關鍵詞：鄉村振興;三權分置;宅基地資格權;宅基地使用權

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年6月13日

為了提高基層人民的獲得感，增加農民的社會保障，黨和政府致力于鄉村基層的發展，對鄉村振興做出戰略部署。鄉村振興是以基層農村作為對象的戰略措施，而鄉村土地改革就是鄉村振興的主要突破口。宅基地“三權分置”改革是同鄉村振興共同提出來的，是優化鄉村規劃，提高鄉村經濟發展的基礎性改革。國務院也將抓住“三農”領域的重點問題，推進農業農村的發展建設，因地制宜的做好中央政策的落實，是提高農業、農村經濟的關鍵，落實好宅基地“三權分置”政策是必不可少的。

一、宅基地“三權分置”的提出與發展

隨著基層農民收入水平的提高，為了追求更高的生活環境，保證孩子擁有豐富的教育資源，不少農民傾盡所有財產進城買房，造成了宅基地的閑置與浪費。農村宅基地作為國家賦予農民的生活居住地，對農民的生活起到了社會保障的功能，因此，即使所屬宅基地存在閑置，農民也不愿意放棄對所建房屋的所有權和宅基地使用權。“兩權分置”的宅基地制度僅僅是對宅基地的權利分為所有權和使用權，對農戶之間的宅基地的流轉具有束縛性。即使農戶想對宅基地進行租賃或者買賣，考慮到今后可能會失去宅基地，僅會在親戚之間或者鄰居之間進行小范圍、短時間的流轉，或者是不考慮流轉。這樣不僅會造成土地的浪費，還會造成部分農戶不能及時分配得到宅基地而產生的用地緊張。因此，提出了宅基地“三權分置”改革，來改善以往的宅基地制度中存在的弊端，減少“空心村”的存在。

宅基地“三權分置”是將宅基地所有權、資格權、使用權進行劃分，提出資格權這一物權，采用登記入冊的方法對資格權進行保障，同時允許宅基地入市進行流轉。宋志紅（2018）對其法律內涵進行解析，“三權分置”就是采用出租或者轉讓的方式將宅基地進行流轉，從而來實現集體經濟組織、社會主體、農戶共享宅基地的權利。陳振等（2018）從宅基地“三權分置”的權利性質進行的探討，其認為農戶資格權只是一種身份性的權利，并非財產權，使用權具有保障功能屬于物權。張勇（2020）從政策內涵進行分析，認為制度的改革是為了實現宅基地的權能、產權結構和內容的發展變化，實現多方主體共享宅基地的權利。目前，宅基地改革迎來了新篇章，改革試點逐漸獲取成效，宅基地流轉市場也在逐步完善中。

二、宅基地“三權分置”改革的必要性

我國農村宅基地制度具有“集體所有，成員使用;一戶一宅，限定面積;無償分配，限制流轉;長期占用，適時收回”的特點。改革開放初期，為保證農民“居者有其屋”，將農村建設用地免費賦予農戶，提高國家對農民生活的保障功能。隨著農民生活方式的改變，人口大規模的流動，出現了建設用地資源的分配不均，導致這種福利性制度逐漸顯現出缺點，宅基地改革勢在必行。

首先，大量農民向城市流動，城鎮人口逐漸增加，不僅造成城市的住房壓力，還降低了宅基地利用率，不利于進行鄉村治理和進行合理的鄉村規劃。通過走訪調查發現，還出現戶均占宅基地面積遠大于法律規定的現象，且閑置、利用率低等現象突出。并且，隨著農民收入水平和生活質量的提高，越來越注重孩子的教育，選擇進城工作、買房、生活，享受生活和交通的便利，并長期在城鎮定居，但是并不愿意放棄農業戶口，村集體組織就很難收回其所閑置的宅基地。同時，農村人口的不斷增加，出現宅基地無序擴張和用地緊張等現行，影響基層的經濟建設和環境的優化。同時，大量農民工進城務工，也造成了城市住房緊張、房價巨漲，影響了人民生活的幸福感和獲得感。為了合理控制房價的增長，從農村建設用地入手是最為現實及方便的策略，放活宅基地使用權，允許農村建設用地入市，既可以實現農村宅基地的資本化，增加農民的生產生活的財產性收入，還有利于農村特色產業的落實，發展農村特色經濟，推動鄉村振興。

其次，農村居民認為宅基地是安家之處，對自身的生活起到一定的保障作用，并且沒有明確的制度允許宅基地流轉和租賃，從而遏制了宅基地的流轉。從經濟學方面來看，農民的財產性收入除了農田耕作收益的獲取之外，就是進城廉價務工，導致近幾年來農戶的財產性收益的提升一直沒有超過1%，主要原因是忽略了宅基地這一巨大的沉睡資產。如果農民可以將住宅像城市住房一樣進行流轉，其實際的財產價值就會被挖掘，提高農民實際擁有的財產價值。宅基地能夠進入土地流轉市場，就會將宅基地的經濟價值顯現出來，即使農民未將宅基地轉讓于他人使用，也會提升農民生產生活的信心，增加農民更快實現小康社會的目標。宅基地改革有利于為農民打造宜居的生活環境，還可以釋放農村建設用地，吸引商人下鄉投資，發展鄉村旅游、度假村等服務產業，建設農產品加工廠、倉庫、物流等經濟產業，提高基層經濟發展。

最后，讓農民工依靠自己微薄的工資進城買房并不是一件容易的事。哪里有住的地方哪里就有家，若農民工沒有能力購買屬于自己的住房，就不可能一輩子呆在城市，就很難放棄宅基地這一重要資產，更不會輕易放棄對宅基地的使用權。但是，如果允許宅基地入市，就可以將宅基地這個固定資產轉化為流動資產，使農民獲取額外的收益，降低農民購房的壓力，解決農民在城市買房的難題，同時也會實現城市房產去庫存，提高全國經濟發展水平，一舉兩得。

根據現實發展的需要，進行宅基地改革、放活宅基地使用權是進行鄉村治理的重要手段，不僅可以喚醒農村宅基地這一“沉睡的資產”，展現出宅基地的經濟價值，而且可以縮小城鄉差距，實現鄉村振興。

三、宅基地“三權分置”模式探析

為響應國家政策的號召，各地正在積極進行符合地區發展要求的宅基地改革模式，選擇符合當地實際情況的宅基地登記制度，在保證宅基地流轉的前提下維護好農民的基本權益。本文主要對三種典型的模式進行了簡要分析，以尋找促進“三權分置”改革的有效措施。

（一）登記模式。在“兩權分置”階段，國家已經對全國80%的農村宅基地進行了使用權登記，維護了農戶的宅基地使用權。各個試驗點為了更好地落實宅基地改革，在以往工作成果的基礎上，對農戶的宅基地資格權進行了登記并頒發了證書，通過登記實現權利的公平與保護。例如浙江省象山縣，為了保證農民的基本權益，流轉雙方必須簽訂宅基地使用權的流轉合同，并規定流轉年限，經鄉鎮政府同意后方可生效，并為轉入方和轉出方頒布相應的證書。山東省也逐步開展宅基地資格權認證工作，并為農戶頒發宅基地資格權證書。通過資格認證和證書的頒布，確保農戶的基本權益不受損，更有利于宅基地的流轉。

（二）農戶資格權的滅失和重新獲取模式。宅基地資格權作為農民一個新的權能，在權利的賦予上應該進行嚴格的條件審查，以保證公平與公正。為了落實和維護宅基地資格權，探索出農戶資格權的滅失和重新獲取的模式，其目的是消除進城農民的失去宅基地的憂慮，保留進城農民的還鄉渠道，鼓勵有穩定就業的在城農民且暫時不適用宅基地的農民放棄宅基地資格權。江西省余江區對該制度模式實踐，承諾實施宅基地改革后，農戶現有的各項權利和待遇不變，依舊享有原集體經濟組織的資產分配;對收回宅基地的使用權的進城生活的農戶，采用等價交換的原則，在住房、孩子教育、就業以及社保等方面提供相應的福利;對于主動放棄宅基地的農戶，為其頒布一定期限的后生效的“申請證”，允許進城農民在15年后根據自身需求，到自己所在的集體經濟組織重新獲取宅基地的資格權。

（三）村股份經濟合作社模式。浙江省德清縣著眼于農村宅基地住房保障功能和無權性財產權功能的分離與優化，提出了股份經濟合作社的模式。在法規方面，積極拓展宅基地用途，經過批準的宅基地可用于興辦農村電商、倉儲、餐飲、養老等農業新產業;同時，明確經濟合作社職責和服務范圍，其代表農民集體行使宅基地集體所有權，對宅基地的出租和轉讓進行合理安排，為農戶找尋合適的流轉對象;同時需要為農民辦理“宅基地資格權登記卡”，確定農戶資格權不受損;村股份經濟合作社將宅基地出租后，農戶定期收取土地租金，促使土地所有權落實到實處。該模式讓農戶資格權獨立成權，有利于將宅基地進行大規模的流轉，維護農民的基本權益，讓農戶減少不必要的麻煩。

各個土地改革試點根據其本身發展的需要，探索出了符合實際需要的改革措施與制度創新，并實現了豐碩的成效，提高鄉村的經濟發展。

四、宅基地“三權分置”改革措施

宅基地“三權分置”改革是基層農村房產制度改革的起點。通過宅基地改革，進一步增加了宅基地給農民帶來的福利和保障功能，賦予宅基地更多的保障功能和經濟利用價值;對大量閑置宅基地的收回，可以盤活存量宅基地;通過出租、轉讓等實現宅基地的經濟價值。為了更好的推動宅基地“三權分置”改革，促進宅基地規模化流轉，需要做好以下幾點：

（一）明確和優化宅基地使用權交易范圍。改革前，農村宅基地的交易范圍受限，只能在本村內進行使用權的轉讓，影響了宅基地價值的實現和閑置宅基地的整理與優化。各區域可根據土地利用的實際情況，適度擴展宅基地的交易范圍，以期提高宅基地的資本化程度，減少閑置浪費。但是，在擴大宅基地使用權的交易范圍的同時，必須嚴格把控“一戶一宅”這條紅線，不得進行無序的宅基地交易行為，村集體經濟組織作為交易的監督和管理人員，必須把責任落實到人，全面監督和監管流轉過程。

（二）界定和落實農戶宅基地資格權。農戶獲取宅基地資格權必須有一定的標準，不可盲目頒布宅基地資格權證書。依據法律的規定，對農戶的身份屬性進行確認，并進行身份登記并備案，嚴厲禁止城市人口或不符合資格權條件的外來人口侵犯當地農戶的合法權益。進行統一的不動產登記制度，為符合條件的農戶發放具有法律效益的宅基地資格權證書，為以后宅基地的流轉、調劑和申請提供明確的依據。為了增加農民自愿退出農村宅基地的意愿，降低宅基地的閑置狀況，可以采用重新獲取宅基地模式。當農民在城市落戶后生活條件得不到保障后，允許其攜帶相關證明，向集體經濟組織申請宅基地，再次獲取使用權，使農民的生產生活得到充分的保障，增強農民的幸福感和獲得感。

（三）發展宅基地房屋租賃。發展農村房屋租賃，必須建立城鄉統一的流轉市場，創建信息流通的網絡供應平臺。由于宅基地位置處于農村，并不會對城市的房地產業供需產生影響。因此，將農村房屋與城市住房共同入市，既能減緩城市住房短缺的壓力，為那些不愿意在城市居住的退休老人提供一個安逸寧靜的生活環境，同時又為農民帶來了一份基礎性的額外收益，也不用擔心自己的宅基地被無償的占用。通過對住宅的租賃，不僅可以減少宅基地的閑置，還有利于對村莊進行合理的規劃，改善居住環境。

（四）合理規定宅基地流轉對象及流轉權限。三權分置改革不同于以前的制度安排，在許多方面進行了不少的改變。“兩權分置”時期，只允許宅基地在村集體組織內部進行租賃和轉讓，不允許城市居民下鄉租賃和購買宅基地，會阻擋社會資金流入村莊進行投資。宅基地“三權分置”的創新點就是在改變流轉范圍、提高農民保障福利。因此應規定：一要允許農戶向村集體成員之外的個人和法人轉讓宅基地使用權，獲取轉讓收益;二要為農戶頒發宅基地資格權的證書，宅基地流轉必須登記證明，并規定宅基地的流轉年限，保障農戶資格權。

五、結語

通過對宅基地“三權分置”改革的必要性和典型模式的討論，提出了確定宅基地使用權的范圍、界定農戶資格權、探索宅基地房屋租賃和合理規定宅基地流轉對象及流轉權限等促進“三權分置”改革和鄉村建設的基本措施，為以后改革的落實提供建議。

主要參考文獻：

[1]宋志紅.宅基地“三權分置”的法律內涵和制度設計[J].法學評論，2018（4）.

[2]陳振，羅遙，歐名豪.宅基地“三權分置”：基本內涵、功能價值與實現路徑[J].農村經濟，2018（11）.

[3]張勇.宅基地“三權分置”改革：“三權”關系、政策內涵及實現路徑[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2020（2）.

[4]徐忠國，卓躍飛，吳次芳，李冠.農村宅基地三權分置的經濟解釋與法理演繹[J].中國土地科學，2018.32（8）.