彰武縣封山禁牧工作探討

摘要 ? ?本文詳細(xì)闡述了封山禁牧實(shí)施背景，分析了封山禁牧抓而不實(shí)的原因，并提出了針對(duì)性的建議，以期為彰武縣封山禁牧工作提供參考。

關(guān)鍵詞 ? ?封山禁牧;實(shí)施背景;原因;建議;遼寧彰武

中圖分類(lèi)號(hào) ? ?S755 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 ? ?A

文章編號(hào) ? 1007-5739（2020）16-0186-02

彰武縣是典型的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與放牧型為主的畜牧業(yè)發(fā)展激烈沖突的代表。全縣存欄牛20萬(wàn)頭、羊50萬(wàn)只，雖然推動(dòng)圈養(yǎng)十余年，目前仍有近40 %飼養(yǎng)量以放牧為主，放牧型畜牧增長(zhǎng)模式幾乎仍占全縣畜牧業(yè)發(fā)展的半壁江山。全縣從2004年開(kāi)始實(shí)施封山禁牧，至今仍矛盾突出。本文對(duì)該縣封山禁牧工作進(jìn)行探討，以期為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供參考。

1 ? ?封山禁牧實(shí)施背景

1.1 ? ?源于保護(hù)生態(tài)環(huán)境

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，人口激增與隨之而來(lái)的開(kāi)墾、放牧等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不斷蠶食大自然原本的樣貌，干旱逐年加劇的現(xiàn)實(shí)使人們的生態(tài)恢復(fù)活動(dòng)成效降低。廣大農(nóng)民能夠輕易從事并獲得明顯增收的低成本、放牧型畜牧業(yè)在特定歷史時(shí)期迅猛發(fā)展，與靠天吃飯的“種田”相結(jié)合，使農(nóng)民在收入上更趨穩(wěn)定。這也促進(jìn)了鄉(xiāng)村有序發(fā)展，豐富了田園生活，保障了農(nóng)村基本穩(wěn)定。同時(shí)也因?yàn)榉拍粱顒?dòng)時(shí)常毀壞幼林、季節(jié)性毀壞地表植被，形成“沙借風(fēng)勢(shì)”的揚(yáng)沙天氣被社會(huì)詬病，放牧者吸煙等因素偶爾引發(fā)森林火災(zāi)也是負(fù)面影響之一。因此，國(guó)家針對(duì)防沙治沙、森林管理、草原管理等在法律方面都規(guī)定有“禁牧”條款。

1.2 ? ?封山禁牧主要依據(jù)的3個(gè)法律法規(guī)的適用性

一是《遼寧省防沙治沙條例》（2009年5月27日遼寧省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)的地方性法規(guī)）。條例中明確規(guī)定，防沙治沙規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃、水資源綜合規(guī)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃相銜接。市、縣林業(yè)行政主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)，依據(jù)上一級(jí)防沙治沙規(guī)劃，結(jié)合本地實(shí)際，編制本行政區(qū)域防沙治沙規(guī)劃。沙化土地實(shí)行分類(lèi)保護(hù)，分為封禁保護(hù)區(qū)、綜合治理區(qū)、適度利用區(qū)。彰武縣乃至全市均沒(méi)有編制防沙治沙規(guī)劃，沒(méi)有這個(gè)施政依據(jù)，縣級(jí)政府就無(wú)法具體確定封禁保護(hù)區(qū)和綜合治理區(qū)這2 個(gè)禁牧區(qū)域，也無(wú)法實(shí)施禁牧措施。二是《草原法》（1985年6月18日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)的法律，2013年6月29日修訂）。依據(jù)該法，縣級(jí)政府為了草原的永續(xù)利用，保持草畜平衡，可以規(guī)定特定草原進(jìn)行禁牧、休牧和輪牧區(qū)。同時(shí)縣級(jí)政府支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)牧民開(kāi)展草原圍欄、飼草飼料儲(chǔ)備、牲畜圈舍建設(shè)的義務(wù)。三是《遼寧省封山禁牧規(guī)定》（省政府令第238號(hào)自2010年1月15日起施行，屬地方政府規(guī)章）。該規(guī)定為保護(hù)和培育森林資源，改善生態(tài)環(huán)境，依法依規(guī)而制定，封山禁牧范圍為本省行政區(qū)域內(nèi)所有林地。各級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)封山禁牧的具體工作。畜牧、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門(mén)按照各自職責(zé)，做好封山禁牧有關(guān)工作。

2 ? ?封山禁牧抓而不實(shí)的原因

2.1 ? ?廣大農(nóng)村養(yǎng)殖戶(hù)要生活

對(duì)于農(nóng)民養(yǎng)殖戶(hù)而言，低成本繁育是核心。放養(yǎng)不用額外準(zhǔn)備飼料，不占場(chǎng)地，產(chǎn)生的糞便也少，這對(duì)養(yǎng)殖戶(hù)來(lái)說(shuō)非常具有吸引力。一方面，政府要保護(hù)生態(tài)，另一方面，農(nóng)民要生活。彰武縣是畜牧業(yè)大縣，一直在禁死和放活之間徘徊。禁牧工作外緊內(nèi)松，毀壞幼林的情況每年都有發(fā)生[1]。

2.2 ? ?基礎(chǔ)工作難以支撐

圈舍及場(chǎng)地建設(shè)、草料來(lái)源、儲(chǔ)備場(chǎng)所、飼喂人員、設(shè)備、糞便清理設(shè)備和堆放場(chǎng)所等必備項(xiàng)使個(gè)體養(yǎng)殖成本幾何倍數(shù)增長(zhǎng)。放養(yǎng)與圈養(yǎng)方式的改變，給養(yǎng)殖戶(hù)生活方式帶來(lái)巨大影響，僅靠個(gè)人投入，利潤(rùn)微乎其微。

2.3 ? ?政府財(cái)力投入不足

縣級(jí)政府每年都從國(guó)家和省市積極爭(zhēng)取更多的畜牧業(yè)資金，用于各種圈養(yǎng)方向的項(xiàng)目，直接投資和補(bǔ)貼資金都有。但2013—2018年連續(xù)6年干旱讓更多農(nóng)民選擇以畜補(bǔ)農(nóng)，努力奔小康。目前，能從上級(jí)爭(zhēng)取到的財(cái)政資金要想覆蓋全縣所有養(yǎng)殖戶(hù)，并使各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到全面圈養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，顯然是杯水車(chē)薪。

2.4 ? ?養(yǎng)殖用地供給不足

近幾年可供畜牧養(yǎng)殖的一般耕地和荒地幾乎沒(méi)有，使用林地需要辦理征占審批，成本更高，土地資源限制了畜牧業(yè)整合發(fā)展出路。無(wú)法整合，還要民生。為使兩者兼顧，地方政府更愿意保持現(xiàn)狀[2]。

2.5 ? ?破解執(zhí)法困境尚需時(shí)日

一是基層場(chǎng)站是林地管理的基層單位，但卻沒(méi)有執(zhí)法權(quán);二是村規(guī)民約是自律性規(guī)定，不能作為行政執(zhí)法依據(jù);三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍沒(méi)有建設(shè)起來(lái)，完全依靠縣林草局綜合執(zhí)法隊(duì)伍，并不能及時(shí)高效管理是全縣普遍存在的現(xiàn)象。這個(gè)問(wèn)題只有隨著森林公安轉(zhuǎn)地方公安局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍建立后才能根本扭轉(zhuǎn)。

3 ? ?建議

3.1 ? ?科學(xué)決策應(yīng)因地制宜

新形勢(shì)下，放牧主要影響兩方面。一是影響生態(tài)環(huán)境建設(shè);二是在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提級(jí)升檔的背景下，牛羊帶著糞便污染問(wèn)題仍以原有方式自由出入村屯，明顯違背事物的發(fā)展規(guī)律。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，靈活禁牧是大勢(shì)所趨。利用“皇家牧場(chǎng)”優(yōu)勢(shì)，再現(xiàn)“風(fēng)吹草低見(jiàn)牛頭”情景，壯大個(gè)體養(yǎng)殖戶(hù)經(jīng)濟(jì)并有序管理，消除負(fù)面影響考驗(yàn)的是政府治理能力。

3.2 ? ?全面禁牧之前應(yīng)設(shè)置緩沖期

全面禁牧可效仿取消縣城三輪車(chē)的基本操作，設(shè)定緩沖期（以3年為宜）公告全縣，借助市場(chǎng)行為消解現(xiàn)實(shí)矛盾。有意向、有能力圈養(yǎng)的，抓緊時(shí)間改造圈舍、試練飼料儲(chǔ)備、研究糞便處理途徑等，1年初步探索、2年基本成型、3年完全適應(yīng)。不適應(yīng)的養(yǎng)殖戶(hù)基本也能完成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，不再養(yǎng)殖。緩沖期一過(guò)真正實(shí)施全面禁牧，民意聚合，阻力已降至最低。

3.3 ? ?緩沖期內(nèi)應(yīng)處理好的工作

3.3.1 ? ?關(guān)鍵性的持續(xù)畜牧業(yè)財(cái)政投入。尤其是3年緩沖期，爭(zhēng)取省政府政策與資金支持，在土地使用、圈舍改造、儲(chǔ)窖建設(shè)、飼料基地建設(shè)、糞污堆放與處理方面加大支持力度，加快建設(shè)速度。并將養(yǎng)殖戶(hù)新購(gòu)置的各種與養(yǎng)殖相關(guān)的機(jī)械設(shè)備納入農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼范圍[3]。

3.3.2 ? ?解決緩沖期內(nèi)牛羊糞便污染村內(nèi)道路問(wèn)題。解決牲畜糞便污染村內(nèi)道路的，現(xiàn)階段就按“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”原則，由造成污染的養(yǎng)殖戶(hù)進(jìn)行及時(shí)清理。

3.3.3 ? ?做好飼草飼料多元化工作。例如嘗試開(kāi)展灌木飼料林的利用。對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)有小葉錦雞兒灌木林進(jìn)行試驗(yàn)，待效果獲得養(yǎng)殖戶(hù)認(rèn)可后再以其個(gè)人承包的用材林地和承包荒地或一般耕地建設(shè)此類(lèi)灌木飼料林。

3.3.4 ? ?繼續(xù)對(duì)重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行禁牧。盡量不采用全時(shí)段禁牧，在夏季和秋季水草豐茂時(shí)（非森林草原防火期），應(yīng)允許在重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域以外的區(qū)域內(nèi)放牧[4]。對(duì)造成國(guó)家、集體、他人財(cái)產(chǎn)損失或損毀幼林、草原的違法行為依法處理。

4 ? ?參考文獻(xiàn)

[1] 楊海平.渭源縣開(kāi)展封山禁牧工作的困境與思考[J].甘肅林業(yè)，2018（6）：29-30.

[2] 南天慧，吳楊.朝陽(yáng)市封山禁牧工作芻議[J].防護(hù)林科技，2014（1）：61-62.

[3] 李曉軍.淺談凌源市封山禁牧工作中存在的問(wèn)題及改進(jìn)措施[J].防護(hù)林科技，2013（4）：54.

[4] 岳家彩，岳茂.交城縣“封山禁牧”工作實(shí)施中引發(fā)的思考[J].畜禽業(yè)，2017（7）：98.

作者簡(jiǎn)介 ? 張景俊（1974-），男，遼寧彰武人，工程師，從事森林培育、保護(hù)地管理工作。

收稿日期 ? 2020-04-27