運用大數據建設“智慧人大”
—— 廣州市人大常委會推進數字化智能化工作的探索實踐

文 楊欣松 胡至微

2017年以來，為貫徹落實黨的十九大關于“建設科技強國、網絡強國、數字中國、智慧社會”的戰略部署，推動廣州在全省實現“四個走在全國前列”中當好排頭兵，廣州人大常委會主動作為，積極推進信息化建設，于2018年7月2日完成“廣州智慧人大”系統建設并全面上線運行。系統以大數據應用促進人大工作，標志著廣州人大在信息化、智能化應用方面進入了新的歷史時期。

系統建設的時代要求和工作理念

建設“廣州智慧人大”系統是人大工作適應新時代要求，以信息化創新人大工作方式，以大數據促進人大工作提質增效的重要舉措。

（一）建設“廣州智慧人大”系統是貫徹落實中央決策部署、適應數字時代的必然要求

黨中央、習近平總書記高度重視信息化工作，對全面推進大數據戰略，作出了一系列重要部署。習近平總書記在主持中共中央政治局就實施大數據戰略進行第二次集體學習時強調，“大數據是信息化發展的新階段”“大數據發展日新月異，我們應該審時度勢、精心謀劃、超前布局、力爭主動”“要運用大數據提升國家治理現代化水平”“加快建設數字中國，更好服務我國經濟社會發展和人民生活改善”。省委、市委就加強網絡安全和信息化工作出臺了一系列文件，省人大常委會就建設“數字人大”工作進行了部署。新的發展趨勢表明，數字化是新時代的重要標志。廣州市人大常委會黨組主動順應信息社會發展要求，決定運用“互聯網+”和大數據技術建設“廣州智慧人大”系統，以大數據支撐立法、監督、代表服務和機關工作，實現監督的不間斷和自動化、智能化、移動化，用實際行動把思想統一到黨中央的決策部署上。

（二）建設“廣州智慧人大”系統是發揮廣州市人大信息化良好基礎、工作再上新臺階的必由之路

作為全國改革開放前沿地，廣州的信息化發展起步早、發展快，市政府數據信息共享廣度和應用深度處于全國領先水平。廣州人大勇于創新、敢為人先，2002年率先在國內人大系統采用電子表決系統代替傳統的舉手表決方式表決會議議題，2004年在國內人大會議首次采用了無線電子表決方式表決大會的各項議題。2017年7月，全國人大在廣州召開推進地方人大預算聯網監督工作座談會，廣州市人大常委會作為先行先試單位應邀參加會議并介紹預算聯網監督系統建設經驗，受到全國人大財經委、全國人大常委會預算工委的充分肯定。近年來，廣州市人大常委會規劃建立了信息化建設基本框架，建設了統一管理和服務的信息平臺，形成了系統運行維護管理體系和信息安全保障體系。巨大的創新勇氣，以及良好的自身和外部信息化基礎條件，使“廣州智慧人大”系統得以較快的速度建成應用。

（三）建設“廣州智慧人大”系統是創新人大履職方式、充分發揮人大職能作用的客觀需要

隨著我國經濟社會快速發展和民主法治建設深入推進，人大工作在國家政治生活中的地位越來越重要、作用越來越突出。相較政府系統，人大系統的信息化建設應用相對滯后，當前工作理念和模式，已難于滿足人民群眾和社會各方面對人大工作的新期待新要求。因此，有必要發揮網絡信息技術數據量大、速度快、范圍廣、互動性強等特點和優勢，通過建設人大的信息化系統，進一步提高立法質量，推動人大監督與社會監督、輿論監督的有機結合，提升討論決定重大事項和人事任免工作水平，密切常委會同代表、代表同人民群眾的聯系，促進人大工作更加快捷、透明、高效，不斷增強依法履職能力。“廣州智慧人大”系統的應用，特別是移動端的拓展應用，創新了履職方式，使市人大能夠更高效、更充分履行好憲法法律賦予的各項職能。

系統建設內容

“廣州智慧人大”系統按照“一套標準，二個體系，五層架構，十二大應用系統”的主體框架規劃建設，覆蓋市人大6個主要業務領域，有40余個功能模塊，實現了聯網數據采集、在線實時監督、可視化技術分析、多指標預警督辦、立法智能輔助、在線管理服務等功能。具體內容如下：

智慧立法管理系統。該系統包括立法流程、立法計劃、智能搜索、立法資訊、專家庫等9個功能模塊。實現了立法全流程在線操作和監控，立法流程在線編輯功能在對法規文本進行修改后，一鍵即可生成法規對照稿和清稿；文本比對功能實現了法律法規文本的相似性和差異性比對分析，對地方性法規與上位法的相似性進行比對，可以避免立法中的照搬照抄和廣州市地方立法違反上位法的規定；智能搜索功能根據關鍵詞，在法律法規數據庫中精準查找和定位上位法或其他地方性法規及具體條文，提高了合法性審查和參考借鑒的效率。

聯網監督平臺。平臺包括預算聯網監督、司法工作聯網監督、經濟運行聯網監督、城鄉建設環境與資源保護聯網監督、農村農業聯網監督、教育科學文化衛生聯網監督、涉外管理聯網監督7個聯網監督子系統，覆蓋了廣州市人大所有監督業務范圍。各系統根據監督工作的需要，確定了采集的數據范圍，實現了對相應業務數據采集、清洗和管理，對監督的預警值進行科學設置，利用大數據分析結果，對主要指標達到閾值后發生異常變化的情況進行分級提醒預警，客觀、及時反映監督問題，發揮人大監督能動性，提升監督質效。

代表履職服務平臺。平臺完成了7個子系統之間各種數據的互聯互通和相互融合，將人大代表的基礎信息和履職信息全面數字化，為代表提供會議文件、建議管理、預算審查、活動組織、學習培訓和履職查詢等服務，代表還可以通過385個網上聯絡站開展進社區活動和與群眾互動。

機關綜合業務系統。機關綜合業務系統實現了公文處理、會務組織、黨建工作、請休假、出國（境）管理、后勤行政管理服務智能化，促進人大機關工作更加便捷高效。公文處理系統與全市電子公文交換系統無縫對接；會議材料可以通過會務服務系統即時發送至參會人員；智慧黨建系統實現了一體管理、實時監督、動態提醒、便捷教育和智能服務；請休假管理系統可實時查詢掌握請假信息并留痕；因私出國（境）管理系統實現了出國（境）申請次數限制、審批數據統計；通過視頻會議系統可以遠程召開會議；信訪管理系統讓群眾信訪實現了移動化。廣州人大網通過升級改造，以嶄新的形象進一步成為市人大工作信息公開的重要渠道、對外宣傳的重要窗口、服務公眾的重要平臺。

基礎支撐平臺和內部數據中心。基礎支撐平臺和內部數據中心是“廣州智慧人大”實現高效管理和大數據智能支撐的重要部分，是系統的核心模塊。

1. 基礎支撐平臺

該平臺是進一步優化的業務架構基礎平臺，能更好實現用戶和權限管理、移動門戶、統一門戶引擎、統一流程引擎、統一報表引擎、企業數據總線、公文處理集成等，為“廣州智慧人大”提供各項公共功能的技術支撐，實現了對各個業務系統的整合，保障了整個系統的完整性、靈活性和擴展性，為用戶提供了只需要一套用戶賬號和密碼，即可依權限使用系統內所有相關功能模塊的良好用戶體驗。

2. 內部數據中心

內部數據中心依據數據標準和規范，對“一府一委兩院”所報送的不同部門來源、報送渠道和數據格式的業務數據進行清洗梳理和集中管理，實現數據信息資源整合和交換共用。主要有以下功能：一是數據采集。推進數據采集上報的智能化建設，打通人大機關與“一府一委兩院”間的信息渠道，依法采集其上報的數據信息，夯實了聯網監督大數據分析的基礎，實現了全過程、全領域的監督。二是數據分析。系統建設了專門的數據分析模塊，將原始數據轉化為人大監督的依據。預算聯網監督系統的大數據分析模塊，實現了根據數據模型自動提取數據，一鍵生成預算分析報告，實現了報告的數據化，提升了預算審查的深度和廣度。三是數據可視化。通過可視化多維方式展示，能夠方便非專業人員快速理解數據分析結果和掌握趨勢規律。四是數據交換與共享。實現了市人大內部的數據共享，對外與市政府信息共享臺平連接，能夠實現與外部的數據信息交換。

系統建設成效

“廣州智慧人大”上線以來，共采集了“一府一委兩院”51個單位的數據主題6 500多個和數據報表20 000多張，搜集整理法律法規資料30 000多份，以數據為支撐實現了監督效能的巨大提升，變事后監督為過程監督，變局部監督為全面監督，變被動監督為主動監督，實現了工作效率的大幅提升和管理服務的便捷高效。

監督實效顯著提升。常委會依法要求各政府部門和司法機關按時、主動上傳有關數據信息，徹底脫離了粗放的監督模式。以司法工作聯網監督子系統為例，采集了來自于市法院、市檢察院、廣州海事法院、廣州知識產權法院、廣州互聯網法院、廣州鐵路運輸中級法院、廣州仲裁委員會7個單位的數據，過去掌握不全面不具體的案件收結存、案件執行、案件程序性信息、審查逮捕、起訴、法官履職等相關數據全部定時自動聯網入庫。預算聯網監督子系統已完成全市11個區和35個鎮的系統建設，實現了預算聯網監督的市、區、鎮三級縱向到底；使用數據穿透工具，可以從全市預算報表一層層穿透到部門預算、單位預算、項目預算，讓問題無所遁形。針對基礎設施建設項目的監督，可以遠程查看調研分析、施工進度、現場照片、經費使用等關聯信息。監督系統依托充足的數據，開發了直觀的、可視化的技術分析工具，小到每條河涌的水質變化，大到宏觀經濟的運行走勢都一目了然。機關各工作委員會發揮主觀能動性，結合廣州改革發展的重大戰略和重點工作，設立合理的監督預警指標，達到臨界值立即觸發“紅、黃燈”預警，實現了實時、自動的監督。

工作效率顯著提升。系統開發的多種智能輔助工具，依托云計算、大數據技術，同一項工作至少可以提升七到十倍工作效率。應用立法智能輔助工具，使得過去需要數易其稿、仔細查找和校對才能完成的工作，現在一點擊就見成效，節約的時間可用在法規制度的科學設計和完善上，大幅提高了立法工作效率和立法質量。機關部分工作委員會利用多年監督工作的經驗和研究掌握的監督業務特點規律，逐步建立完善監督數據分析的模型，從簡單到復雜，從單一到多樣，將專業性融入信息化的數據模型，歸納、分析、統計來自于幾十個部門的數據，一鍵自動生成圖表文字相結合、精細可靠的監督工作分析報告，此項成果，只需幾秒鐘即可生成以往專家團隊利用人工、以傳統方式數月才能編制完成的報告。

管理服務便捷高效。聯網監督平臺、代表履職服務平臺、機關綜合業務系統等均增加了移動端功能，使機關各部門的業務職能和辦公廳的服務保障職能都發生了根本性變革，由線下搬到了線上，由人工操作變成了“互聯網+”大數據的智能化運作。常委會組成人員、人大代表可以在代表履職服務平臺提交意見建議、閱讀會議文件、討論工作事項，可掌上登記和查詢履職情況，并能查閱、回復群眾意見建議。視頻會議系統實現了省市區三級人大聯通，能遠程實時檢查、聽取匯報、交流互動，為常委會和代表及時了解更全面、更準確的信息提供了極大便利。智慧黨建和OA公文處理、請休假管理等系統，實現對人、財、物實時化、動態化管理監督，大幅提高了工作效率和管理實效。

支撐保障機制

強有力的組織領導和規范的法規制度，是“廣州智慧人大”系統能夠高效推進建設、穩定運行維護和廣泛實際應用的保護神。

強化組織機構。為加強“廣州智慧人大”系統建設的組織領導，有力推進系統的規劃和建設工作，常委會黨組統一籌劃，成立了系統建設工作領導小組，由常委會領導親自掛帥，機關所有部門都是小組成員。辦公廳對系統規劃、立項、采購、建設、驗收和運維進行了有力的統籌管理，研究制定了建設實施方案。機關各工作委員會、研究室和辦公廳有關處室，是各子系統建設、應用責任主體，負責提出系統業務需求，做好子系統建設、應用和推廣等工作。領導小組及其辦公室定期組織會議，推進項目建設，及時解決存在問題；強化經費保障，協調市信息化主管、財政等部門，把系統建設項目經費和日常運行維護經費列入本級財政預算；強化日常運維保障，加強辦公廳信息化機構建設，增加人員配備和技術支持。2018年成立了市人大常委會機關網絡安全和信息化工作領導小組，由常委會黨組書記擔任組長，各部門主要負責人為小組成員，進一步整合了機關各部門的力量，更加有利于機關網絡安全和信息化工作的全面統籌推進。

法律法規保障。2019年5月29日廣州市第十五屆人大常委會第二十四次會議通過了《廣州市人民代表大會常務委員會關于加強數據信息報送、推進在線聯網監督的決定》，這是全國地方人大通過的第一個關于加強在線聯網監督系統數據報送的決定，以地方性法規的高度實現監督的剛性，為充分運用信息網絡技術、有效提升人大監督效率、增強對“一府一委兩院”工作的監督實效、促進經濟社會發展、解決聯網監督系統數據報送的體制和機制問題提供了法律保障，對聯網監督系統的數據信息制度化報送，打通市人大與“一府一委兩院”信息采集渠道，保證數據信息質量，推動系統應用等方面發揮了極其重要的作用。

強化制度規范。為進一步規范市人大機關的網絡安全和信息化工作，辦公廳總結梳理過往經驗，在原有的系統建設、運維和網絡安全等規章制度基礎上，結合機關工作實際，于2019年6月21日制定印發了《廣州市人大常委會機關“廣州智慧人大”系統管理規定》《廣州市人大常委會機關網絡安全管理制度》和《廣州市人大常委會機關網絡安全事件應急預案》，對信息化建設應用和網絡安全的各方面工作進行規范，明確機關參與網絡安全和信息化工作各部門工作職責，壓實工作責任，形成工作合力，以強化制度規范實現對系統建設管理全過程的保駕護航。■