政務服務窗口標準化路徑研究

張召翠 夏磊

摘要：研究了在深化行政體制改革的背景下，政務服務窗口面臨的挑戰。對政務服務窗口標準化現狀和建設情況進行了分析，提出了標準化發展路徑的建議。

關鍵詞：政務服務 窗口 標準化

Research on the Standardization Route of Windows on Government Affairs Service

Zhang Zhaocui，Xia Lei

（Shanghai Institute of Quality and Standardization）

Abstract： This paper studies the challenges for the government affairs service windows under the background of deepening the reform of the administrative system， and conducts the analysis on the current situation and construction .It brings forward the thoughts on standardization construction， and proposes the advice of development route.

Key words： government affairs service， windows， standardization

1 概述

1.1 政務服務窗口的概念

政務服務是指政府各行政部門，根據法律法規、審批權限對社會團體、企事業單位和個人辦理相關業務的工作[1]。政務服務具有明顯的公共特性，政務服務質量與人民群眾的獲得感和讓人民滿意的服務型政府建設都密切相關。政務服務窗口的服務對象為，申請辦理行政許可、行政給付、行政確認、行政征收等行政權力事項以及公共服務事項的自然人、法人和其他組織。

1.2 政務服務窗口的發展方向

自20世紀80年代起，國內開始掀起公共行政改革浪潮，解放傳統的行政模式，提出新公共服務模式，將“以政府為中心”的管理模式向“以人民群眾的需求為中心”的模式轉變。2004年，國務院首次提出建設“服務型政府”的目標，并在2005年的政府工作報告中強調服務型政府建設。2011年6月中辦、國辦聯合印發了《關于深化政務公開加強政務服務的意見》（中辦發〔2011〕22號）文件，對深化政務公開、加強政務服務提出了系統性要求。十九大報告中明確指出“深化機構和行政體制改革。統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府?！币陨细母锱e措明確了國家建設“服務型政府”的目標，而政務服務窗口作為政府建設人民滿意的服務型政府的重要媒介，是促進政府職能轉變的突破口，也是行政體制改革能否全面深化的關鍵。所以，政務服務窗口應積極推進行政體制改革，成為建設服務型政府的著力點，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。

2 政務服務窗口面臨的挑戰

2.1 線上線下有序融合帶來的挑戰

2016年9月，國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，其中明確要建設服務型政府的要求，創新服務方式，最大程度利企便民，讓企業和群眾少跑腿、好辦事、不添堵。2018年7月，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，2019年11月，為貫徹落實黨中央、國務院關于深入推進“放管服”改革的重大部署，加快推動實現政務服務在全國范圍內“一網通辦、異地可辦”，全國一體化在線政務服務平臺上線試運行，已聯通31個省（自治區、市）及新疆生產建設兵團、40余個國務院部門政務服務平臺，接入地方部門300余萬項政務服務事項和一大批高頻熱點公共服務。

目前，國家、各省市線上政務服務平臺的發展日趨完善，大力推進“互聯網+政務服務”，大幅提升了政務服務智慧化水平，為企業和居民提供了便利，例如“一網通辦”“不見面審批”“最多跑一次”等。同時，政務服務線上線下融合存在以下問題：第一，由于入駐一體化平臺的各部門數據存儲形式、內容等差異較大，數據共享得不到有力保障，“信息孤島”問題仍然存在[2];第二，線上線下要求并不完全一致，影響統一辦事口徑;第三，線上流程應探索出新型的辦理流程，不能簡單復制線下流程等。隨著線上辦事模式的發展，上述問題為政務服務窗口的服務形式和要求帶來了新的挑戰。

2.2 考核監督力度加大帶來的挑戰

2019年政府工作報告中明確“建立政務服務‘好差評制度，服務績效由企業和群眾來評判。政府部門做好服務是本分，服務不好是失職?！?019年12月17日，國務院辦公廳發布《關于建立政務服務“好差評”制度提高政務服務水平的意見》（國辦發〔2019〕51號），旨在全面及時準確了解企業和群眾對政務服務的感受和訴求，接受社會監督，有針對性地改進政務服務，提升政府工作效能，優化營商環境，服務質量和效率大幅提升，建設人民滿意的服務型政府。上海市人民政府作為全國首個建立政務服務“好差評”制度的省（市）級政府，于2019年7月23日印發《建立“一網通辦”政務服務“好差評”制度工作方案》，開始在市區街道三級政務服務窗口開展“好差評”評估試點。同年8月5日起正式上線運行“一網通辦”政務服務“好差評”制度，所有政務服務事項全部納入“好差評”評價范圍，包括線下實體窗口、線上服務門戶、移動端、“12345”市民服務熱線、自助終端等政務服務渠道。對政務服務窗口進行“好差評”評價監督，可以建立大規模、全覆蓋的評價機制，打造真實評價閉環，用企業和群眾的評價倒逼政府部門不斷提高政務服務質量。

為了保障服務對象的知情權和監督權，把公開透明的要求貫穿于政務服務各個環節，公開促進政務服務水平的提高，創造條件保障服務對象更好地監督政府部門工作，政府部門優化完善了多種反饋渠道。例如，通過對“12345”政務服務熱線合并，集中受理群眾對政府工作的批評、意見、建議和要求，反映重要社會問題。政務微博、微信是網絡時代拓展政務服務的新平臺，是回應社會關切、開展政民互動的新渠道，是轉變政府職能、創新服務方式的新舉措。通過“微訪談”“微回應”“微觀察”等新形式反饋渠道，方便服務對象進行咨詢投訴、意見建議、反映問題等，對服務對象進行監督。

隨著社會信息化進程的不斷發展，公眾越來越關注政府的政務服務工作，使其處于公眾的廣泛監督之下，利用信息技術的優勢，實現政府管理決策行為的優化，注重創建對社會的服務意識。政府部門建立了豐富的信息反饋通道，并主動完善監督制度。這一系列監督力度的加大為政務服務窗口帶來了新的挑戰。

2.3 窗口類型需求多樣化帶來的挑戰

目前，線下提供政務服務的場所包括兩大類：一類是符合條件的政府部門集中入駐的政務服務大廳，例如行政服務中心、社區事務受理中心等;另一類是政府部門獨立的辦事窗口。隨著政務服務窗口的持續改進，衍生發展出不同類別的政務服務窗口類型，例如綜合性服務窗口、分領域服務窗口、單部門綜合窗口等。

政務服務中心是踐行服務型政府的一個重要抓手，正在積極推動“前臺綜合受理、后臺分類審批”的綜合窗口全面發展。明確前臺受理窗口和后臺審批部門之間的權限，實行服務前移、前置服務，優化提升政務服務“一站式”功能，完善集中服務模式，提升政務服務窗口的質量和效率。“前臺綜合受理”可以更大程度上推進信息共享和資料復用，“后臺分類審批”集中審批部門人員，審批力量得到強化。例如，北京市政務服務中心，按照“放管服”改革和優化營商環境的有關要求，自2019年起全面推行綜合窗口工作模式。

為提升服務整體質量和效率，政務服務窗口類型的整合改進改變了窗口工作方式，對服務人員要求提高，前臺和后臺的職能銜接要求提高，為政務服務窗口帶來了新的挑戰。

2.4服務體系建設完善帶來的挑戰

自2017年3月，國務院印發《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》以來，各地在完善基本公共服務體系、推動基本公共服務均等化水平穩步提升方面做了大量的工作，初步建立了基本公共服務清單。政務服務窗口也逐步從側重行政權力事項，向行政權力事項和公共服務事項并重發展，開展公共服務事項梳理，實現公共服務事項目錄化、清單化管理，重視公共服務體系的完善。

同時，為優化既有事項的流程，開展的政務服務業務流程再造工作，打破了傳統行政管理體制的僵化與“全能政府”的局限性，需要把分散在各個政府部門的信息資源加以集成，并重新設計流程，精簡流程中無用的中間環節，實現內部信息的有效共享，提升內部的運作效率，將職能型組織結構轉換為流程型組織結構，降低管理和服務成本以及提高政府的行政效率。例如，上海、重慶等地開展的“一件事一次辦”，將原本需要到多個部門，經多個環節辦理的事項，經過環節整合、流程優化，逐步實現政務服務機構從審批“一個事項”轉變為服務企業群眾“一件事”全流程辦理。

針對政務服務體系優化目標，開展的公共服務事項梳理和政務服務業務流程再造等工作，通過對大數據的深度挖掘與多維剖析，主動識別公眾服務需求，基于群眾導向改革服務流程、整合服務事項，提高了行政辦事效率，增強了群眾的獲得感，形成了政府與群眾之間良性互動格局，同時也為政務服務窗口帶來了新的挑戰。

3 政務服務窗口的標準化分析

3.1 政務服務窗口的標準化建設情況

3.1.1 組織機構初步建立

隨著行政審批制度改革的不斷深入和服務型政府建設的不斷深入，國家和省級層面開始建立標準化組織機構，綜合管理政務服務標準化工作，對建設服務型政府起到了積極的作用。2015年，全國政務大廳服務標準化工作組成立，是國內唯一一個政務服務領域的標準化工作組，主要承擔全國政務大廳服務領域國家標準體系規劃的編制、國家標準的研究制定與審定、標準化學術交流和標準實施效果評價等工作，是我國政務服務標準化工作快速發展的一個重要標志，具有很強的時代性和帶動全國行政審批制度改革和政府部門服務轉型的重要意義。2019年12月，浙江省政務服務標準化技術委員會成立，作為全國第一家省級政務服務領域標準化技術委員會，旨在積極推進“最多跑一次”改革成果經驗轉化為標準，推動“最多跑一次”改革向縱深發展，全面提升政務服務水平，增強群眾和企業的滿意度與獲得感。

3.1.2標準化工作穩步開展

為了對政務服務窗口運用標準化手段進行規范化管理，自2015年起，國家相繼發布實施了《政務服務中心運行規范》等13項相關的推薦性國家標準，旨在為政務服務中心建設與管理工作提供針對性強、適應性強、可操作、易執行的科學管理模式，實現政務服務的系統化、透明化和常態化，為建設人民滿意的服務型政府提供技術支撐。各省（市）累計發布實施了2000余項政務服務相關地方標準，涉及深化“放管服”改革的多個方面，將政務服務實踐經驗標準化，顯著地提高了政務服務工作效率，為轉變政府職能、深化簡政放權、優化營商環境提供了有力保障。例如，上海市根據實際情況不斷摸索，2018年發布實施4項“一網通辦”相關地方標準，將政府服務標準化建設與上海市“一網通辦”建設總體目標相適應[3]。

2007年，國家標準委及相關部門聯合發布《關于推進服務標準化試點工作的意見》，廣泛組織開展政務服務標準化工作試點項目，并在總結試點建設經驗的基礎上，根據行政體制改革和服務型政府建設的需要，組織制定了政務服務相關國家標準和地方標準。各級政府部門積極申請完成了標準化試點項目，大力推進政務服務窗口標準化建設，例如包頭市政務服務中心政務服務標準化試點項目、上海市奉賢區行政服務中心標準化試點項目等。

3.2 政務服務窗口的標準化建設分析

標準化是推進國家治理體系和治理能力現代化、促進經濟持續健康發展和社會全面進步的戰略工具。政務服務窗口是政府直接面向企業和個人的重要媒介，是國家治理工作的重要組成部分。積極推進政務服務窗口標準化工作，構建反映迅速、布局完整的政務服務窗口標準化體系，是促進國家政策落地實施的重要途徑。

政務服務窗口標準化建設是鞏固行政審批制度改革成果，確保行政審批事項規范化操作、約束自由裁量權、提高審批透明度和效率的重要措施，是落實簡政放權、放管結合、優化服務的重要舉措，也是全面提升政務服務水平，提高企業和群眾增強改革獲得感的重要途徑。從目前情況來看，政務服務窗口的標準化建設已經初具規模，發展思路較為成熟、完善。標準化作為社會發展的重要技術支撐，應該與新形勢下的發展規劃保持一致，在政務服務窗口優化發展的過程中發揮應有的作用。貫徹落實“放管服”改革和優化營商環境各項政策措施，建立以標準化為基礎的政務服務窗口制度體系，從而推動各級政府增強服務意識，轉變工作作風，為企業和群眾提供全面規范、公開公平、便捷高效的政務服務。

4 政務服務窗口標準化建議

4.1 加強組織領導，做好頂層設計

各級部門應高度重視政務服務窗口標準化工作，建立相關部門協調推進機制，促進部門間互聯互通，進而消除信息壁壘、打破信息孤島，形成覆蓋全面、統籌利用、統一管理的政務服務窗口管理體系。第一，政務服務涉及的多部門聯合，在現有標準體系的基礎上，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，建立資源統籌機制，注重政務服務窗口標準化的總體設計。第二，建立健全標準化工作機制，圍繞標準化提升政務服務窗口管理效能持續改進，推動新時代政務服務窗口工作高質量發展。第三，促進資源整合，提高服務集約化水平。以建設便企利民為目標，繼續加強制度建設，完善服務功能，提升辦事效率，尤其在深化行政審批改革、優化政務服務環境、規范權力運行等方面要穩步推進。

隨著國家深化標準化改革舉措的不斷深入，國家和地方層面相繼對標準化相關法律法規進行了修訂。標準化管理法制體系逐步健全、形成了自上而下的制度規范。在進行政務服務窗口標準化頂層設計時，應堅持法制統一，符合最新的標準化管理機制，在標準化改革得以貫徹實施的前提下，充分發揮標準化在政務服務窗口工作中的技術支撐作用。

4.2 線上線下融合，完善服務體系

本著提高整體服務水平和效率的目的，在全面推行“互聯網+政務服務”的大背景下，充分發揮線上和線下服務的優勢，整合線上線下功能，加強線上線下協調聯動，推進線上線下融合發展。要加強部門間協調配合，提高工作透明度，打造高效優質的政務服務環境，著力提升工作效能。推進政府管理和社會治理模式創新，促進大數據分析、網上辦、掌上辦等創新服務模式在政府管理中的應用。

建立健全評估反饋機制，政府應提倡和鼓勵社會各界人士積極參與到其中，更好地了解和掌握群眾對政務系統服務的便捷性、業務的專業性、政策宣傳的透明性等方面的滿意度和訴求，進一步提升群眾政務滿意度，找準服務的切入點和著力點，推進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化，不斷完善政府服務體系。

4.3 重視實踐積累，適應發展要求

政務服務體系建設是推進政務公開、方便群眾辦事、規范行政權力運行的重要平臺，集中展現政府的公信力和形象，也是政府轉變職能的具體表現。近年來，國家、各省市在開展“一網通辦”、“最多跑一次”、政務服務窗口“好差評”、長三角政務服務一體化等工作過程中，積累了豐富的經驗和成果，應重視實踐經驗的積累，以標準化形式將實踐成果進行固化和推廣，促進政務服務規范化、便捷化、高效化，不斷提升政務服務水平。

同時，隨著我國經濟體制和產業結構優化調整，政務服務窗口和標準化管理模式均發生了變化，處于不斷更新狀態，應該科學地規劃管理路徑，優化管控內容，使之具有較強的可操作性。積極探索新型管理模式，例如促進業務融合，推進綜合窗口建設，開展窗口分類管理等。通過不斷完善政務服務窗口標準化建設，增強政務服務的系統性、整體性、協同性，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。

參考文獻

[1]? 劉松.我國政務服務標準化建設現狀及對策[J].中國標準導報，2015（11）： 42-44.

[2] 宋林霖，趙宏偉.論“放管服”改革背景下地方政務服務中心的發展新趨勢[J].中國行政管理，2017（5）：148-151.

[3] 康俊生，馬娜，晏紹慶，等.上海行政權力標準化建設研究分析[J].標準科學，2019（5）：106-110.