物聯網背景下城市二次供水安全保障法律問題研究

薛亮 敖宇杰

摘 要：傳統的城市二次供水安全保障模式在新技術背景下已經凸顯其不適應性，在法律制度層面，城市供水主管部門、二次供水管理單位和水質監測和檢測機構的權利義務分擔上的缺位與越位問題有礙于切實保障消費者權益。物聯網技術的應用可以升級供水安全保障模式，將城市二次供水納入全方位的供水管理體系之中。針對當前城市二次供水存在管理架構疊床架屋、水質監測與檢測缺位、消費者權益保障不到位等問題，以物聯網技術的發展為契機，以水質數據信息為抓手，通過明晰監管架構制度設計、完善水質監測與檢測，打通城市供水的“最后一公里”，切實保障消費者權益。

關鍵詞：物聯網;供水安全;權利義務;法制保障

中圖分類號：D920.4 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）08-0080-03

習近平總書記在2018年5月18日北京召開的全國生態環境保護大會上指出“要深入實施水污染防治行動計劃，保障飲用水安全，基本消滅城市黑臭水體，還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”[1]。飲用水安全是涉及民生領域的重要問題，但是在實踐中尤其是城市二次供水安全問題并沒有得到根本解決，“2014年4月11日，蘭州市自來水被檢測出苯含量超標近20倍，引發市民搶購礦泉水。”[2]“2016年5月濟南市旅游路南側長安欣苑、金邸山莊等十多個小區的供水水質出現問題，居民出現“腹瀉”“頭疼”“發低燒”等癥狀。”[3]目前在保障城市二次供水安全的鏈條中，還存在用戶參與水質監督與維權渠道不暢通，水質監測與檢測機構的水質保障功能發揮不到位等問題，凸顯了相關法律制度中，對城市供水相關主體的權利義務分擔上存在缺位或越位問題。鑒于此，在物聯網技術背景下，如何以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導，社會廣泛參與為輔助”為思路構建一個科學嚴謹、全面精準的城市二次供水安全法律制度體系具有重大的理論和現實意義。

一、城市二次供水安全——物聯網技術引發的契機和挑戰

（一）傳統城市二次供水安全保障模式

城市二次供水（以下簡稱二次供水）是指單位或者個人使用儲存、加壓等設施，將城市公共供水或者自建設施供水經儲存、加壓后再供用戶的形式。二次供水的形成原因[4]：一是由于地勢較高，二是由于樓層較高。隨著經濟的高速發展，城市高層建筑越來越多，與低層建筑的直供水方式不同的是，為超過一定高度的建筑提供自來水需要額外的儲存或加壓措施，相較于供水流程的前端，二次供水具有相對的獨立性，目前管理部門未能就其特殊性采取針對性的保障措施。此外，傳統的水質督查、規范化考核和信息報送等供水安全保障措施也很難覆蓋到二次供水層面，致使二次供水安全尤其是水質安全常游離于監管之外。同時，城市供水涉及供水設施建設、運營管理到后期維護的方方面面，整個供水流程為水源水-水廠水-官網水-末梢水①的線性模式，傳統的供水保障技術很難做到從源頭到末端的全方位管理。作為城市供水的“最后一公里”，城市二次供水安全直接關乎消費者的安全權，目前二次供水設施分散，各個管理單位能力參差不齊，這種塊狀分離、各自管理的情況導致缺少統一的管理規范體系，難以與供水前端流程相銜接，阻礙了構建系統化、科學化的管理體系。

（二）物聯網技術帶來的新契機與法制挑戰

物聯網技術建立在互聯網的基礎上，可以實現信息的自動采集和傳輸，其可以運用實體傳感器將現實世界中事物的各項指標與數據傳遞至網絡當中，達到線上與線下數據的快速共享，實現數據的對接與整合。將物聯網技術運用于二次供水安全保障體系之中，可以將二次供水水質情況納入即時監管的范圍之中，也可以有效解決目前二次供水存在的監管銜接不到位與信息不暢通問題，有利于打通二次供水與前端供水管理之間的屏障，將二次供水管理納入整個供水管理體系之中，構建起全方位信息暢通、管理科學的城市供水安全保障模式。對于傳統的水質督察、質控考核的監管方式，面對供水安全事故時應急反應能力不足問題，物聯網技術可以實現對水質情況的實時反饋，加快應急反應能力，還有歷史數據儲存管理、報表統計和水質預警的功能，通過智能化信息采集、標準化數據存儲、科學化決策分析的技術對既往信息進行深度處理，快速反應事故隱患，實現事前的防范。由此可見，物聯網技術為傳統保障措施帶來了新思路，更有利于保障消費者權益。

目前物聯網技術在城市供水領域的應用仍處于初始階段。2017年，上海和西安兩地的部分城區首先實現了對二次供水的實時在線監測。隨后全國各地區的供水單位也紛紛加快發展智慧化的水務管理工作，但是總體來看，我國的智慧水務工作仍處于不成熟階段，缺少對技術的使用、管理和監督的統一標準。在法律層面針對此類新型技術的運用實踐還存在相當大的規范空白，制度與標準的不完善不利于技術的快速推廣和應用，也會為技術的濫用埋下隱患。基于此，在物聯網技術快速發展的背景下，針對當前城市二次供水存在的諸多問題，如何通過完善保障城市二次供水安全的制度設計，達到保障消費者權益增進消費者福祉的終極目的，具有重要研究價值。

二、城市二次供水的安全隱患與制度成因

（一）監管架構疊床架屋

目前我國城市供水行業的監管機構包括建設部門、衛生部門、物價部門還有環保部門。這種“多樣化”監管主體似乎有助于專業化的分工管理，但整個供水流程是有機聯系的整體，不能簡單地將一塊割裂出去進行監管，這種多頭管理的模式不利于信息的暢通與共享，容易導致監管的疊加與斷層，阻礙科學系統化的供水安全監管體系的構建。此外，我國二次供水管理模式多樣，存在“統一管理模式”“管護分離模式”“雙軌制模式”和“市場導向模式”①等多種模式。實踐中，一部分由小區的物業管理公司代管，而物業公司明顯專業性不足，缺少健全的管理制度和專業的管理人員;一部分交由供水單位直接管理，由于二次供水作為城市供水的末梢部分，工作重心集中在前端的供水單位難免會管理不到位，雖然保證了專業性但可能存在管理反應不及時的問題;對于物業公司與供水企業共同管理的方式，又極易導致各主體互相推諉，權利義務不明確，也就難以將責任落實到位。

（二）水質監測與檢測缺位

《城市供水水質管理規定》第14條規定，“二次供水管理單位應當建立水質管理制度，配備專（兼）職人員，加強水質管理，定期進行常規檢測并對各類儲水設施清洗消毒”。但在實踐中管理主體互相推諉、水質檢測能力不足、相關制度規范缺失等原因使得一部分小區的二次供水水質檢測制度流于形式，未能發揮水質檢測制度的保障功能。此外，我國缺少對二次供水的水質監測規定。據統計，“我國國家網監測站目前有2 767個地表水監測斷面、300個水質自動站”。②但無論是國家站還是地方站的水質監測范圍重點都在地表水，沒有覆蓋到城市二次供水層面。同時，政府方對二次供水監測工作的常規監督與管理工作的缺失，導致我國許多城市，尤其是二三線城市對二次供水的安全問題重視不足，只有在發生污染事件后相關部門才介入調查，無法提前對水質狀況進行監測。

（三）消費者權益保障不到位

信息公開制度不健全，消費者的知情權難以保障。我國立法中規定有水質信息公開制度，但是從形式上看，具體的水質信息公開主體、方式、流程等具體的操作規范還需進一步統一與完善，目前消費者主要從政府相關部門網站上獲取其特定發布的水質信息，渠道單一，消費者也缺少參與意識。另外，從內容上看我國無論從立法還是實踐中都對前端的水質情況較為關注，尤其關注水源水的保護，水質信息公開也集中在供水的前端，而消費者對“最后一公里”的二次供水水質情況卻無從得知。知情權作為消費者的核心權利，是保障消費者其他權益的前提，實踐中卻形同虛設。此外，“作為信息最直接的獲取方同時作為經營者，供水單位應該承擔一定的保障消費者知情權的義務”[5]，但是實踐中更多由政府部門承擔了水質信息的公開工作，雖然我國《水質管理規定》中規定供水單位有接受公眾關于城市供水水質信息的查詢的義務，但是供水單位較為被動并不利于對消費者知情權的保護。

對于自來水這一“產品”領域，消費者的維權路徑并不暢通。我國《消費者權益保護法》第11條明確規定消費者有獲得賠償權。自來水因其公共產品的屬性而區別于其他普通產品，城市供水作為國家公用事業同時涉及民生領域，國家會對供水行業實施較其他普通產品行業更嚴格的監管措施，政府方在某種情況下承擔了一定的經營者義務，常使消費者在維權時忽略供水單位。我國法律規定中缺少當自來水質量不符合標準損害消費者權益時，消費者該如何向供水單位進行民事救濟的具體規范。消費者雖然可以參照其他普通產品依照《產品質量法》對供水單位進行民事追責，但是對于自來水這樣水質信息實時動態變化的一類“特殊產品”，單就舉證來說，對專業性的供水單位尚存在數據留存的難題，消費者作為獨立的“非專業性”個體就更為困難。所以應進一步明確政府與經營者的權利義務邊界，讓消費者知悉該向誰、如何主張權利，暢通消費者的維權路徑。

三、物聯網背景下完善城市二次供水安全法律對策

（一）明晰監管架構制度設計

首先，針對城市供水安全監管機構繁多，“九龍治水”的體制下容易導致的監管銜接不暢等問題，可以在“立法層面給予城市供水安全保障委員會明確的法律地位”[6]，全面協調指導城市供水安全保障工作，實現監管的銜接。針對法律中政府對二次供水監管相關規范的缺失，在立法中應新增“政府主管部門對二次供水管理單位的水質監測工作進行監督管理”的規定。這樣可以督促二次供水管理單位將水質監測工作落實到位，逐步完善二次供水水質監測制度，另一方面可以完善我國城市供水全流程監測系統的監管制度，改變現今“信息孤島”的現狀。另外，政府除了在政策、資金上要支持創新技術的普及與應用，在履行自身的監管職責時，也要依賴新技術所帶來的“便利”加強有效監管。物聯網技術的迅速反饋能力，可以使政府部門在第一時間獲取相關信息，從而提高監管效率;科學報表統計生成能力，會使重點問題突出，使政府監管將更加具有針對性，提高政府部門的監管精準度。其次，應明確二次供水的管理主體，統一交由供水單位進行二次供水的管理工作，物業公司主要起輔助作用。由供水單位進行二次供水的管理工作其專業性要遠高于物業公司，另一方面供水單位自始至終統一的管理，可以實現二次供水與前端供水全流程、全方位管理的銜接，防止出現之前塊狀管理的斷層，更好地發揮物聯網在供水領域的技術優勢。

（二）完善水質監測與檢測

首先，我國現有的城市供水立法中，應賦予水質監測與檢測機構獨立的主體地位，參與到城市供水安全保障法律關系中。物聯網背景下，水質監測與檢測機構的獨立性價值更加突顯。高新技術的運用需要更加優質的技術人員，水質監測與檢測機構獨立的員工準入制度可以保障技術人員的“達標”，更好地發揮物聯網技術的水質保障功能，專業化的機構也更有利于推進技術的發展與進步。附屬于供水單位內部的檢測機構的專業性顯然不如專職從事水質檢驗工作的第三方獨立機構。

其次，明確檢測機構以檢測權為核心的權責邊界。檢測權作為獲取數據的前提是檢測機構的核心權利。對監測與檢測機構內部而言，其應該具有選擇檢測位置的權利，決定檢測頻率的權利、選擇檢測技術的權利，后續還擁有水質檢測數據的使用權等圍繞“檢測權”所具有的一系列權利;就外部層面，監測與檢測機構的檢測權應受保護，不受任何組織和個人的干預。對于目前監測和檢測機構的法律責任制度設計空白問題，水質監測與檢測機構作為公正、中立的第三方主體，在其違背公益性與公正性的權利基礎，實施有損消費者權益的行為時應該承擔相應的責任。如果監測與檢測機構實施了向社會和他人推薦商品或服務、接受委托人的資助等有損消費者權益的行為，應該由政府相關部門對其進行警告或處以罰款。

（三）保障消費者權益

以物聯網技術為依托應進一步保障消費者的知情權。目前我國法律雖然規定相關部門有水質信息公開的義務，但是公開的數據還只是集中于供水的前端地表水和水廠水部分，消費者很難獲悉經二次供水的水質狀況。而物聯網技術下水質在線監測系統分為數據采集層、數據傳輸層和應用展現層，其中應用展現層與消費者聯系密切，可以對水質數據進行分析處理并展現給用戶，所以應該在法律層面確定供水單位作為保障消費者知情權的義務主體，建立水質信息公開平臺，實現用戶對二次供水水質情況的實時了解，從而保障消費者的知情權。此外，應進一步加強公眾參與并暢通消費者的監督與維權路徑，構建起系統化的水質數據信息展示與管理平臺。作為消費者可以第一時間知悉所在小區甚至自家水質的實時情況，還可以通過平臺在線對二次供水管理單位提出反饋意見，參與社會治理的途徑將變得方便快捷。同時，水質監測與檢測機構要履行出具真實、可靠檢驗結果的義務，并在消費者權益受損，需要檢驗結果作為證據支持，履行提供證據的法定義務，支持消費者維護自身權益，為消費者維權鋪平道路。這種消費者實時監督模式，可以倒逼經營者切實履行水質安全保障義務，最終將保障二次供水安全工作落實到位。

四、結語

“智慧水務是智慧城市建設的重要組成部分，在充分結合目前物聯網、大數據、云計算等新技術的過程中，可以為水務業的發展帶來新契機。”[7]以物聯網技術為基礎的水質在線監測技術，可以有效解決目前自來水的安全隱患，而智能化的數據傳輸技術，有助于升級水質信息公開模式，實現消費者對飲用水的水質情況在線實時監督，倒逼供水單位全面履行保障供水安全義務。所以以水質檢測數據為主要抓手，一方面為政府的有效監管帶來大數據的支撐，使政府監管到位;另一方面為消費者監督權的行使提供參考依據，加強公眾參與;最終在政府與消費者的雙重監督管理下，督促二次供水管理單位切實全面履行自身義務，健全水質檢測制度，充分發揮檢測制度保障二次供水安全的功能目標，最終構建一個以“二次供水管理單位為主體，政府宏觀管理為指導，社會廣泛參與為輔助”的科學嚴謹、全面精準的城市二次供水安全法律制度體系。

參考文獻：

[1]趙超，董峻.習近平在全國生態環境保護大會上強調堅決打好污染防治攻堅戰 推動生態文明建設邁上新臺階[N].新華社，2018-05-19.

[2]張鵬，馬富春.蘭州自來水苯超標事件未了局[N].中國青年報，2014-04-15.

[3]劉飛躍，蔣龍龍.濟南旅游路十多小區扎堆鬧肚子自備井水質有問題？[N].齊魯晚報，2016-05-25.

[4]刁俊峰.二次供水管理模式分析與建議[J].給水排水，2015，51（9）.

[5]茍正金.我國突發環境公共事件信息公開制度之檢討與完善——以蘭州“4·11”自來水苯超標事件為中心[J].法商研究，2017，34（1）.

[6]薛亮.PPP背景下完善城市供水安全的立法構想——以系統論范式為視角[J].蘭州學刊，2018（10）：126-138.

[7]廖正偉，胡彥華，丁陳.智慧水務研究與實踐[M].北京：科學出版社，2018.