“政策目標—政策工具”分析框架下我國數字經濟政策文本研究

吳湘玲 田舒柳 劉麗娜

摘 ?要：數字經濟作為重要的戰略性新興產業，在新冠肺炎疫情期間發揮了積極作用。如何把握機遇、乘勢而上，推進數字經濟高質量發展成為我國面臨的重要課題。文章以中央政府層面的9份重要數字經濟政策文本為樣本，構建一個“政策目標—政策工具”二維政策分析框架，采用內容分析法展開分析。研究發現：我國中央政府目前主要是通過供給型政策工具推動數字經濟發展，存在著政府行政力量的推力作用明顯、軟性環境的保障與市場需求的拉動作用較弱等特點。基于此，文章從優化當前數字經濟政策、展望未來數字經濟政策發展趨勢兩個層面進行了探索性的討論。

一、問題的提出

隨著大數據時代我國信息技術的高速發展，數字化、網絡化、智能化的新業態經濟發展模式勢不可擋。2020年5月23日，習近平總書記在參加全國政協經濟界委員聯組討論時發表重要講話：“加快推進數字經濟、智能制造、生命健康、新材料等戰略性新興產業，形成更多新的增長點、增長極……”李克強總理在2020年《政府工作報告》中指出：“電商網購、在線服務等新業態在抗疫中發揮了重要作用，要繼續出臺支持政策，全面推進‘互聯網+，打造數字經濟新優勢。”數字經濟的發展離不開國家政策的大力支持。數字經濟作為重要的戰略性新興產業，在新冠肺炎疫情期間發揮了積極作用。如何以公共政策推動數字經濟高質量發展，已經成為人們普遍關注的熱點。目前，我國已有哪些數字經濟方面的重要政策？這些政策是依靠哪些措施（次級政策工具）加以落實的？政策之間的相互匹配關系如何？這些問題都迫切需要研究。因此，筆者從政策工具視角，對數字經濟的政策文本進行了分析，剖析數字經濟政策在政策工具選擇、政策目標導向及其相互匹配方面的特征，在分析數字經濟政策走向及存在問題的基礎上，歸納研究結論，提出數字經濟持續發展的建議。

二、研究方法與文本選擇

筆者運用公共政策內容分析法，通過質性分析軟件NVivo對政策文本進行編碼、類目歸類、量化轉化，對我國數字經濟政策在政策工具使用和政策目標導向方面的特征進行描述。首先，全面系統收集“數字經濟”的政策文獻作為分析樣本，遵循公共政策內容分析方法的規范性要求，構建起“政策目標—政策工具”的二維分析框架，進而對各政策文本進行編碼，以確定分析單元;隨后把符合框架的政策編號歸入分析框架中進行頻數統計;最后，在量化分析的基礎上，剖析我國數字經濟政策在政策工具選擇、政策目標導向及其相互匹配方面體現出來的特征，從中發現問題、提出建議。

筆者選取的有關“數字經濟”的政策文獻，主要來源于國務院政策文件庫，“北大法寶”法律數據庫，國家發展和改革委員會、科技部、工業和信息化部官方網站。為保證政策文獻的代表性，樣本選取按設定標準進行了兩輪。第一輪是按照關鍵詞進行初步檢索，收集到政策文獻共194份。其中，國務院政策文件庫中檢索到87份，“北大法寶”法律數據庫中檢索到95份，國家發展和改革委員會、科技部、工業和信息化部官方網站中檢索到12份。在第一輪初篩的基礎上，第二輪篩選按以下標準進行：

一是發文單位為中央政府（包括國務院、國務院各部委及直屬機構），即主要是國家中央層面的政策，不包括地方政府的政策;二是文獻內容必須與數字經濟發展密切關聯，須直接體現發展數字經濟的態度與措施，主要包括數字經濟整體發展的促進政策、規制或治理政策、運行環境優化政策、重要行業（大數據、人工智能、云計算等）的發展政策;三是政策類型為法律法規與行政公文，是體現政府政策的文獻，不包括有關數字經濟發展的領導講話、工作報告等。

按照以上方法，截至2020年7月31日，筆者收集到我國中央政府層面關于發展數字經濟的9份政策文獻樣本，具體如表1所示。

三、數字經濟“政策目標—政策工具”的二維分析框架構建

政策工具是政策主體實現政策目標的各種治理手段的統稱[1]。國內外知識界對政策工具的研究已較為成熟，開發出豐富的政策工具分類箱，并將其應用于環保、能源、農業、信息化等各種政策領域。政策工具服務于政策目標的達成，合理的政策結構需要政策主體在政策制定中將政策工具和政策目標有機結合。只有如此，才能達到良好的政策效果[2]。筆者認為，各種類型政策工具的搭配支撐和組合交叉使用是實現數字經濟高質量發展的重要方式。

筆者借鑒的Rothwell和Zegveld的政策工具分類方式，在創新型政策的研究中被學界廣泛接受[3]。根據政策影響的受力面，Rothwell和Zegveld將政策工具分為供給型、需求型和環境型三種類型，并從工具和措施維度對復雜政策進行降維處理，使之具有良好政策工具內聚合效度和政策工具間區分效度，多個政策工具可能服務于單個政策目標或單個政策工具服務于多個政策目標[4]。因此，筆者從政策工具（X維度）、政策目標（Y維度）兩個維度構建我國數字經濟政策分析框架。

（一）X維度：基本政策工具

供給型政策工具是指政府在數字經濟領域中自上而下進行直接投入和支持，往往通過組織領導、基礎設施建設、人才培養、科技與信息支持、資金投入和資源共享等方式擴大有效供給力度，推動數字經濟發展。需求型政策工具是指政府充分組織、調動和引導社會力量參與數字經濟建設，往往通過政府采購、試點示范、海外交流、公私合作等方式刺激數字經濟市場需求，拉動數字經濟發展。環境型政策工具是指政府為數字經濟發展創造一系列良好的政策環境，往往通過目標規劃、稅收優惠、法律管控、安全保障和政策引導等方式為數字經濟發展創造優質的軟環境。表2是數字經濟具體政策工具的含義闡釋。

（二）Y維度：政策目標

政策目標是政策制定和實施所要實現的最終目的，往往具有多樣性。從數字經濟政策文本分析中可以得出我國數字經濟政策目標主要有：

一是培育新興就業機會。發展數字經濟會催生新業態新模式，會創造新職業新就業。例如，《關于發展數字經濟穩定并擴大就業的指導意見》提出“擴大就業”“就業提質擴面”的目標。

二是提升勞動者數字化技能。數字經濟為勞動者帶來了機遇的同時也帶來了挑戰，最主要的挑戰在于勞動者缺乏數字經濟所需要的數字化技能。政府實施一系列政策的重要目標在于提升勞動者數字化技能，以幫助其適應數字經濟和社會發展。

三是促進企業數字化轉型。企業是市場經濟發展的微觀主體，促使各行業企業進行數字化改造和轉型，以提升企業競爭力和促進我國經濟社會高質量發展，是當前政策的重要著力點。例如，《關于推進“上云用數賦智”行動 培育新經濟發展實施方案》就提出“構建設備數字化—生產線數字化—車間數字化—工廠數字化—企業數字化—產業鏈數字化—數字化生態的典型范式”的發展目標。

四是推動產業數字化升級。數字技術與實體經濟相融合，能夠重組、優化資源配置和提升資源配置效率。推動產業數字化升級是數字經濟發展政策的重要目標。

五是提高數字治理水平。數字經濟發展要求政府優化職能、提升數字治理能力。提高數字治理水平是數字經濟政策的重要目標。例如，《數字農業農村發展規劃（2019—2025年）》提出完善鄉村數字治理體系的目標。

四、基于“政策目標—政策工具”二維分析框架的數字經濟政策內容分析

（一）數字經濟政策文本內容編碼

為分析我國數字經濟政策的工具屬性，判斷其所對應的政策目標類別，筆者根據數字經濟政策二維分析框架中的分析類目，對表1所列9個文件的內容按照“政策編號—具體條款/章節”的形式進行編碼，共得到156個分析單元及其編碼。在具體編碼過程中，筆者執行統一編碼和不可細分的原則，力爭覆蓋政策文本所有內容，同時避免具體條款所表達意思的同一性。

（二）數字經濟政策的二維分析

根據“政策目標—政策工具”的二維分析框架，筆者對經過編碼的政策文獻內容分析單元進行歸類。根據內容分析單元編碼表，筆者匯總得到三個類型的政策工具分布，如表3所示。從總體上看，9份數字經濟政策文本兼顧了供給型、需求型和環境型政策工具的使用，政策目標涉及培育新興就業機會、提升勞動者數字化技能、促進企業數字化轉型、推動產業結構升級和提高數字治理水平五個方面，對我國數字經濟發展提供了多方面的激勵和支持。

1.數字經濟政策的X維度分析

根據表3數字經濟X維度政策工具分布表，按照條款項目數統計得出：供給型政策工具使用最多，占比55.13%;環境型政策工具次之，占比26.92%;需求型政策工具使用最少，僅占比17.95%。由此可見，政府相關部門更傾向于使用供給型和環境型政策工具來推動我國數字經濟的發展。

同時，在供給型、環境型政策工具的內部，次級政策工具的選擇也存在顯著差異：

在供給型政策工具中，“資源共享”使用最為頻繁，占比為31.39%;其次是“科技與信息支持”占比20.93%，“基礎設施建設”占比19.77%;而“組織領導”和“資金投入”則使用較少，占比分別為5.81%、6.98%。

在環境型政策工具中，“法規管制”和“政策引導”使用最為頻繁，占比分別為33.33%、30.95%;“稅收優惠”出現的頻率最少，占比僅為4.76%。這說明，當前我國數字經濟發展的重心在信息基礎建設，旨在通過強化信息技術支撐能力，為數字經濟的發展打下堅實的基礎，而配套資金的扶持還相對較弱。

2.數字經濟政策的Y維度分析

筆者對數字經濟政策的政策工具內容分析單元進行編碼之后，加入政策目標作為縱向維度，形成數字經濟政策工具二維分布結果，進一步的頻數統計如表4所示。

在政策目標的實現上，“提高數字治理水平”占比最高，為總量的44.23%;其次是“促進企業數字化轉型”和“推動產業數字化升級”，占比分別為17.31%、24.36%。由此可見，數字經濟政策工具使用的目標，第一是“提高數字治理水平”，其次是“實現企業數字化轉型”和“產業數字化升級”。

五、結論與討論

（一）研究結論

以上數字經濟政策文本量化分析表明，中央政府在數字經濟發展方面的政策工具選擇和使用具有以下特點：

1.主要通過供給型政策工具推動數字經濟發展。在促進數字經濟發展的政策中，三種類型的政策工具都得到不同程度的應用。但總體來看，中央政府目前主要是通過供給型政策工具推動數字經濟發展。供給型政策工具的選擇上又更偏重于資源共享而忽視組織領導和資金投入。這表明，我國數字經濟發展的重心在信息基礎建設，而在頂層設計方面重視不夠，缺乏必要的組織領導保障和穩定的資金保障。其中原因主要是我國仍處于數字經濟發展的初期，中央政府2016年才開始出臺促進數字經濟發展方面的政策，數字經濟政策也處于初期孕育階段，需要更多地依靠政府的外在推力來推動。

2.政府行政力量的推力作用明顯，軟性環境的保障與市場需求的拉動作用較弱。從環境型政策工具和需求型政策工具的內部結構來看，更具“直接性”“強制性”的政策工具各自占據了主要比例[5]。在環境型政策工具類型中，出現最為頻繁的“法規管制”占比是“稅收優惠”的7倍;需求型政策工具類型分布的兩端分別是“試點示范”和“公私合作”，雙方占比相差達到35.72%。盡管在樣本文獻中諸如“處理好政府與市場關系”“充分調動各方力量”這樣的表述明確可見，“堅持市場主導、政府引導”更在《關于發展數字經濟穩定并擴大就業的指導意見》中位列“基本原則”的首位，但從政策文本的內容分析結果來看，政府行政力量推動的色彩要遠遠比軟性環境的保障和市場需求的拉動更濃厚。

3.政策目標實現程度的差異較大。政策工具的實施最終是為了政策目標的實現。五個政策目標可以理解為是從宏觀目標到微觀目標，從國家層面目標到個體層面目標，具體包括“國家—產業—企業—崗位—個體”五個層次的政策目標。其中，國家層面的“提高數字治理水平”占比最高（44.23%），接近其他四個政策目標占比的總和（55.77%）。同時，這四個目標占比呈現出隨目標層次降低而依次遞減的狀態。近年來，歐美、日本紛紛將數字經濟視為實現經濟復蘇和持續發展的關鍵依托，各自出臺了國家層面的數字經濟發展戰略，試圖通過數字經濟的發展，帶動相關產業的發展，提升經濟發展的水平和質量，進而增強本國的國際競爭力，搶占世界經濟發展新的制高點，獲得未來發展先機和優勢[6]。可以說，發展數字經濟早已超出經濟發展論域，上升到了民族國家和國際競爭的高度。在謀求實現“兩個一百年”奮斗目標進而實現中華民族偉大復興的背景下，服務于推進國家治理體系和治理能力現代化，是我國數字經濟發展目標的應有之義。

（二）討論

我國數字經濟政策研究還處于初期階段，未來還有很長的探索時期，如何優化目前我國數字經濟政策？未來我國數字經濟政策的發展趨勢是什么？哪些政策是未來必須加強的？這些問題值得思考。

因為數字經濟的戰略重要性，也因為數字經濟政策處于發展初期，我國目前主要通過供給型政策工具推動數字經濟發展、主要依靠行政力量推動數字經濟發展的做法，是具有一定歷史合理性的，已有研究也證實了此觀點。在產業發展的不同階段，政策工具的使用會呈現出從供給型到環境型再到需求型不斷完善的過程[7]。地方政府大數據發展政策的文獻量化研究，同樣發現供給型政策工具占據主導地位[8]。盡管如此，在未來數字經濟政策制定過程中，依然應該強調更多運用環境型、需求型政策工具，強調健全政策工具使用體系，形成促進數字經濟發展的政策合力。只有將多種政策工具優化組合，才能更好地實現政策目標，因此，未來在保持供給型政策工具使用穩步發展的同時，需進一步加強需求型和環境型政策工具的運用。特別是在公私合作以及稅收優惠上，適度調整政策工具的使用力度，提高政策工具實施的有效性和針對性，保證政策工具使用效力的最優化。例如，可以增加需求型政策工具運用比例。需求型政策工具可以減少市場的不確定性，精準識別數字經濟的實踐效用。政府要充分組織、調動和引導社會力量參與數字經濟建設，通過政府采購、試點示范、海外交流、公私合作等方式刺激數字經濟市場需求，激發市場和社會活力，引導市場和社會力量有序參與數字經濟發展。

與此同時，未來數字經濟政策的制定還應增強政策工具與政策目標的匹配度，提升政策目標實現程度與政策工具支持效果。筆者研究發現，在供給面、需求面以及環境面的次級政策工具中，還有許多沒有列舉的政策，筆者也只選取有代表性的五個政策目標進行測量，政策工具與政策目標的匹配度現階段還不是很高。我國數字經濟不斷發展，政策工具與政策目標要根據實際需要不斷變遷優化，需要更加積極謀劃，不斷完善后續配套政策，豐富政策體系，保證政策的整體性和延續性，從而增強政策工具與政策目標的高匹配度。

（作者：吳湘玲，武漢大學教授、博士生導師;田舒柳，?? 武漢大學博士;劉麗娜，武漢大學碩士）

參考文獻：

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