歐盟與中國科技計劃管理機制對比分析及啟示

陳媛媛 趙宏偉

摘 ?要：文章對國家科技計劃與歐盟地平線2020計劃進行了系統介紹，從計劃架構、管理體系、管理模式等維度進行對比分析，提煉出中國與歐盟科技計劃在計劃架構、管理模式、國家體制、經費使用等方面的差異，并提出對我國科技計劃體系優化改善的建議。

關鍵詞：國家科技計劃體系;地平線2020計劃;管理體系;計劃架構;管理模式

中圖分類號：F204;G311 ? ? 文獻標識碼：A

Abstract：By systemically introducing the National Science and Technology Program and the Horizon 2020 Program of EU，this study provides a comparative analysis on the three programs from multiple perspectives including management system，program architecture and management mode，figuring out the disparities between the sci-tech programs of China and EU in terms of architectures，national systems，project review，and funding. Accordingly，this study tentatively proposes some recommendations for the improvement of Chinas systems of science and technology programs.

Key words：National Science and Technology Program;Horizon 2020;Management system;Program architecture;Management mode

一、研究背景

1982年起，我國先后制訂并實施了一系列國家級科技計劃，并依據各個時期經濟社會發展的特點和要求不斷完善，逐漸形成了充分體現我國科技布局與發展特色的國家科技計劃體系。經過30多年的發展，各類科技計劃設置越來越多，存在計劃重復資助、分散低效、項目未能聚焦國家戰略需求等問題，2014年起，國家先后出臺《國務院關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》《深化科技體制改革實施方案》等系列措施，重點是優化科技計劃布局，建立目標明確和績效導向的國家科技計劃體系。

自1984年起，歐盟制訂實施了7個研發框架計劃。為使歐盟擺脫經濟頹廢，歐盟委員會制訂了歐洲2020戰略，將原有的三大科技創新計劃進行整合，于2014年起啟動實施地平線2020計劃，加強歐盟各成員國間的統籌與協調，減少重復投入與研究，促進研發合作與成功共享，以實現創新型社會發展，振興歐洲研究區建設。

我國目前的科技計劃體系和歐盟地平線2020計劃是同時期實施的科技創新計劃，對比發現兩大計劃在本質、目標、所處地位等方面有高度的相似性，但在科技管理體系、計劃體系組成、項目管理流程等方面存在顯著的差異。2020年將是歐盟地平線2020計劃的收官之年，因此筆者通過對歐盟與中國科技計劃管理體制的研究，從管理體系、計劃架構、管理模式三個層面進行對比分析，借鑒吸收歐盟地平線2020計劃在實施過程中的做法和經驗，為我國科技計劃優化改善提供研究參考。

二、歐盟科技計劃管理體制

（一）歐盟地平線2020計劃架構

1.地平線2020計劃制訂

地平線2020是近年來歐盟動作較大的計劃體系改革，這一過程具體是由歐盟委員會下設的研究與創新總司負責，首先是基于前期計劃執行情況的評估和專家意見形成了基本觀點;其次經過相關的前瞻會議、利益相關者及歐盟科研機構的大范圍研討與咨詢，形成戰略咨詢文件;再次歐委會相關總署、領域專家與成員國代表對戰略咨詢文件進行多方咨詢，提出計劃要解決的挑戰與目標，初步設計主題;最后基于前期的討論，研究與創新總司經過問題分析、情景分析，提出最終的地平線2020提案。歐委會形成提案后，由歐盟理事會和歐洲議會通過聯合決議做出最終決策和審議。具體的科技計劃與科研項目管理，是由歐洲研究理事會執行局、歐洲中小企業執行局、歐洲科研執行局和歐洲創新與網絡執行局4個專業機構具體負責，歐委會只從宏觀層面進行項目監督。

2.地平線2020計劃基本組成

2014年，歐盟正式啟動“地平線2020”計劃，整合了原有的競爭與創新計劃、研發框架計劃、創新與技術研究院及其他歐盟創新計劃。地平線2020計劃執行期為2014—2020年，總額770億歐元，目標是完成歐洲2020戰略的目標、完成歐洲研究區的建設、實現歐盟項目的簡化，具體包括強化歐洲的科學基礎、提升歐洲的工業領導力和創新力、解決關鍵社會挑戰、融合知識三角等內容。

地平線2020計劃依據總目標和三大領域具體目標提出資助專題計劃，各計劃再對應于相應的指南、主題、項目。地平線2020計劃分為兩部分：（1）三大優先領域資助計劃。包括三部分：a.卓越科研，即增強歐盟科學基礎卓越，涉及歐洲研究理事會、未來新興技術計劃、瑪麗·居里計劃與基礎研究設施4個計劃;b.全球工業領袖，即加速技術和創新的發展，幫助創新型的歐洲中小企業成長為世界領先的企業，具體分為促成使能技術和工業技術領先、風險資本融資和中小企業創新計劃3個計劃;c.成功應對社會挑戰，針對的是歐洲2020戰略中的優先政策和社會挑戰，即促進在達成聯盟政策目標過程中所需的科研創新行為，具體分為健康、安全、能源、交通、氣候等7個領域的計劃。（2）4個單列計劃，涉及參與擴大化、人才廣泛化，科學與社會，歐洲創新科技研究所和聯合研究中心非核能研究（圖1）[1]。

3.地平線2020計劃的評估與監測

地平線2020計劃制定了針對政策與計劃層面的評估與監測系統，計劃對所有參數進行年度指標監測與評估。例如，卓越科研中的未來新興技術計劃，主要從出版物數量和專利申請量來進行評估;瑪麗·居里計劃，主要從科研人員的流動性來進行評估;全球工業領袖中的中小企業創新計劃，主要從有多少參與技術的中小企業將創新帶向企業或市場來進行評估;應對社會挑戰中的各類計劃主要從出版物數量、專利申請量和立法數量來進行評估。

（二）歐盟地平線2020計劃管理體系

歐盟科技計劃管理體系分為四級（圖2）：第一層級是歐盟理事會、歐洲議會與歐盟委員會，共同控制歐盟科技發展全局[2];第二層級是研究與創新總司、聯合研究中心等負責歐盟科技政策制定及科技計劃管理的決策執行和服務機構;第三層級是具有咨詢職能的執行科技計劃管理的專業化管理機構;第四層級是科技計劃與項目執行單位。其中，研究與創新總司是歐委會制定并實施科技戰略及政策的主要職能部門，主要負責科技戰略、科技政策制定，科技計劃、改革措施部署及監管。科技計劃的執行、管理和咨詢服務則由歐洲研究理事會執行局、歐洲科研執行局、歐洲中小企業執行局和歐洲創新與網絡執行局四個專業化管理機構負責，各機構負責不同領域的指南發布、項目受理申請、資格審查、項目評審、立項建議、合同簽訂、項目監督與結題等工作。

（三）歐盟地平線2020計劃全過程管理模式

歐盟地平線2020計劃是依據卓越科研、產業領導力和社會挑戰三大領域設置的相關計劃，具體計劃組織實施則通過項目來實現。科技項目的組織管理是由歐洲研究理事會執行局、歐洲科研執行局、歐洲中小企業執行局和歐洲創新與網絡執行局四個專業機構開展具體項目管理工作，包括指南發布、立項準備與評審、合同簽署、項目監督和支撐工作（圖4）。

1.指南發布

四個項目管理專業機構根據科技計劃安排制定各自領域的項目指南，并進行公開發布（圖3）。

2.資格審查

項目指南發布后，由項目承擔單位填寫項目申報計劃書，項目管理專業機構進行可接受性與資格審查。第一步，進行可接受性檢查，包括計劃書是否在項目征集截止日期前通過官方在線系統提交、計劃書相關材料是否完整等。第二步，進行資格檢查。包括內容是否與項目征集的主題描述保持一致，是否有足夠的合適參與者，且符合標準資格及項目征集主題中列出的資格條件。

3.立項評審

立項評審是項目管理的關鍵環節，由項目管理專業機構組織專家對項目進行審核，并將立項結果告知項目承擔單位。第一步，開展項目評審。項目管理專業機構組織專家以與指南的相符性作為評判標準對申報書進行內容評審，采取兩輪評審形式。第一輪評審，邀請3—5名同行專家以函評形式從卓越性、影響力、實施質量及效率三方面對申報書進行審核，形成審核評估報告;函評專家對結果進行集體討論，形成專家組綜合意見。第二輪評審，由參與項目函評的20—30名專家召開評審會議，形成評審總結報告和課題排序清單。評審完成后，項目管理專業機構和相關的歐盟專業司局溝通請示后，確定最終的項目排序清單[3]。第二步，評審結果反饋。立項評審后，項目管理機構根據項目的經費額度進行分類處理。經費額度高于260萬歐元的項目，由項目管理專業機構上報歐盟相關司局，司局做出立項決定;經費額度小于260萬歐元的項目，項目管理專業機構自行確定是否立項。立項結果一般分為支持、不支持和備選三類，項目管理機構需將立項結果告知承擔單位。

4.合同簽署

項目管理專業機構根據立項評審結果與項目承擔單位簽署資助合同，但不同類型的科研項目在合同簽署時也不盡相同。一種需簽署通用資助合同，如卓越科研中的科研基礎設施部分支持項目、應對社會挑戰計劃的大部分項目。另一種需簽署專用資助合同，如卓越科研中的歐洲研究理事會與瑪麗·居里行動計劃項目[4]。

5.項目監督

項目監督指對項目實施過程與成果進行檢查、評估與審計的過程。在項目實施期間，項目承擔單位要定期將技術報告與財務報告提交給歐盟委員會，而不是項目管理專業機構。項目檢查是在項目實施期或之后，歐盟委員會對項目的實施情況、工作進展及經費執行情況進行檢查，若發現經費使用不當或嚴重違規，會停止報銷、削減經費或收繳經費。項目評估是在項目實施期或之后2年內，歐盟委員會對項目實施情況從目標調整、科研活動進度、資源調配、組織管理、項目成果、預期前景等方面進行整體評估。項目審計是第三方機構對經費使用情況與財務報表進行審核，歐盟委員會也對審計報告進行審核。

三、中國科技計劃管理體制

（一）國家科技計劃體系架構

2014年以來，我國相繼出臺了深化科技體制改革、改革財政科技計劃等系列改革措施，提出通過優化整合各類科技計劃，形成由國家自然科學基金、科技重大專項、重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項組成的新的科技計劃體系（圖5）[5]。

其中，國家自然科學基金主要資助科學前沿探索與基礎研究;國家科技重大專項旨在發揮舉國體制優勢，實現具體時限內的重點領域協同攻關、集中突破;國家重點研發計劃主要針對重大科學問題、重大社會公益問題、重大共性關鍵技術和產品等實施重點專項;技術創新引導專項主要通過市場機制促進成果轉移轉化與產業化;基地和人才專項旨在對現有基地和人才專項進行優化整合。

（二）國家科技計劃管理體系

國家科技計劃管理體制分為三級：第一層級是科技部、教育部、財政部、發改委等與科技計劃相關的決策部門。專門設立國家科技計劃管理部際聯席會議制度，將與國家科技計劃管理有關的31個部門聯系起來，共同商定科技體制改革、科技計劃管理等工作;設立戰略咨詢與綜合評審委員會，為部際聯席會議提供決策參考。第二層級是由部際聯席會議遴選出具有科技項目管理職能的項目管理專業機構，負責科研項目全過程管理工作。第三層級是科技計劃與項目執行單位。

（三）國家科技計劃全過程管理模式

國家重點研發計劃的組織管理是由科技部高技術研究發展中心、中國21世紀議程管理中心、中國生物技術發展中心等七家項目管理專業機構開展[6]，包括項目提出、立項評審、過程管理、項目驗收與成果管理（圖6）。

1.項目提出

項目提出是重點專項實施方案編制及項目申報指南發布的過程。第一步，科技部及其他部門共同研究提出重點研發計劃任務布局，經戰略咨詢與綜合評審委員會評議后提交給部際聯席會議。第二步，科技部與相關部門形成重點專項及實施方案。第三步，科技部與相關部門、專業機構編制重點專項項目申報指南。第四步，國家科技管理信息系統發布項目申報指南，包括立項數、總概算、形式審查條件要求等。

2.立項評審

立項評審是項目管理專業機構組織專家對項目審核，并提交科技部進行審核。第一步，發布項目申報指南，各類項目承擔單位按要求進行申報。第二步，依據預申報項目數組織項目評審。一種是當申報項目數大于擬立項3—4倍時，通過預申報和正式申報兩個環節進行評審。預申報是經形式審查后開展網絡、通訊或會議評審;正式申報則需組織專家開展答辯評審。另一種是當申報項目數不大于擬立項3—4倍的，經形式審查直接進行答辯評審。第三步，項目管理專業機構依據評審結果提出項目方案，并報科技部合規審核。科技部審核后形成審核意見反饋項目管理專業機構。第四步，項目管理專業機構通過信息系統公示擬立項項目，將評審結果反饋給承擔單位，并與項目單位簽訂任務書[7]。

3.過程管理

項目管理專業機構對項目進展與組織實施情況進行監督檢查，實行年度報告、中期檢查兩種制度。年度報告是項目單位在每年11月前上報年度執行情況報告;中期檢查是針對3年以上項目，對項目執行情況及能否完成目標進行判斷，形成中期執行報告。項目管理專業機構依據重大事項、重要事項、一般事項等進行項目直接調整或上報科技部審核調整。

4.項目驗收

項目驗收是項目管理專業機構對項目實施效果進行驗收的過程。第一步，項目結束后3個月內，項目單位完成驗收準備并提交驗收材料，并在6個月內完成驗收。第二步，項目管理專業機構根據項目類型，組織技術、管理和產業專家，對項目完成情況和資金管理使用情況進行評價考核。驗收考核實施一次性綜合評價，形成驗收通過、驗收不通過或結題三種結論。第三步，驗收結束3個月內，項目管理專業機構將驗收結論與意見反饋至項目單位，上報科技部進行備案。

5.成果管理

成果管理是項目管理專業機構對研究成果進行收錄與披露的過程。項目驗收結束3個月內，項目承擔單位填寫科技報告與研究成果，并及時向社會公示非涉密研究成果。

四、歐盟與中國科技計劃管理體制對比分析

（一）相同點

1.歐盟與中國的科技計劃均覆蓋了從基礎研究、應用研究到產業化的全鏈條

歐盟地平線2020計劃中，卓越科研中的歐洲研究理事會主要側重于基礎研究;全球工業領袖計劃中促成使能技術和工業技術領先計劃側重于技術的研究、開發、創新與示范，風險資本融資側重于獲得公共與私人風險投資開展研發和創新，中小企業創新計劃側重于技術創新及產業化。國家科技計劃中，自然科學基金側重于基礎研究;國家重點研發計劃從基礎前沿、重大共性關鍵技術到應用示范全鏈條一體化[8];技術創新引導計劃側重于技術創新及成果轉化。

2.歐盟與中國科技計劃的布局設置、審議、管理均由不同部門或機構完成，實現科技計劃制訂與管理的政府職能轉變

歐盟科技計劃設置由歐委會下設的研究與創新總司負責，科技項目管理由歐洲研究理事會執行局、歐洲科研執行局等4個專業機構具體負責。國家科技計劃由科技部牽頭，與發改委、工信部等部門組成部際聯席會議，對科技計劃進行布局與設置;科技項目管理由專業項目管理機構負責，科技部等政府部門簡政放權，不再直接管理項目。

3.歐盟與中國科技計劃均有基礎設施與人才專項

歐盟科技計劃明確了基礎設施和人才的重要作用，分別制訂了歐洲研究基礎設施和瑪麗·居里行動計劃，通過集合歐洲力量提升科研基礎設施、支持優秀研究人才開展跨部門與國界的交流和培訓，來提升歐洲的卓越科研能力。國家科技計劃是將基礎設施與人才單列為第五項專項計劃。

（二）相異點

1.均根據戰略重點和需求整合科技計劃，但科技計劃分類整合側重點不同

從科技計劃發展過程來看，中國與歐盟均依據戰略需求與科技發展需要對科技計劃不斷進行調整與整合，但計劃制訂的層面不同導致其目標設定、計劃分類等方面不同，歐盟科技計劃主要依據目標進行分類整合，中國科技計劃主要依據類型進行分類整合。

地平線2020計劃強調依據不同的具體目標來優化整合。經過多年實踐，歐盟發現依托不同科技計劃來布局科研與創新已不能解決現存問題，因此地平線2020計劃將以前各類框架計劃與創新計劃進行整合，形成了針對學術研究、企業創新和成果轉化的統一戰略框架。但地平線2020的整合主要是依據歐洲2020戰略目標，即基于強化歐洲的科學基礎、提升歐洲的工業領導力和創新力、解決關鍵社會挑戰、為聯盟成員提供科學和技術的支持、更好地融合知識三角，將科技計劃劃分為卓越科研、全球工業領袖計劃、應對社會挑戰計劃、科學與社會資助計劃等。

國家科技計劃的優化整合主要是依據不同類型來進行分類。2015年我國科技體制開始深刻改革，其重點是轉變政府科技管理職能，將原有的近百項科技計劃調整為五個類別：國家自然科學基金是針對基礎研究;國家科技重大專項是聚焦國家重大戰略產品和重大產業化目標，集中舉國體制在重點科技領域集中突破;國家重點研發計劃是將重大社會公益研究、重大關鍵技術、重大科學問題等進行整合，以應用研究為主;技術創新引導計劃是以企業發展為準，以技術創新和產業為主;基地和人才專項是針對科技創新的要素的整合。

2.歐盟與中國的科技計劃互為對應，但國家科技重大專項體現我國新型舉國體制的特性

雖然中國科技計劃體系是依據類型進行優化整合，歐盟科技計劃是依據目標進行優化整合，但對比發現，中國與歐盟的科技計劃體系大部分可以互為對應。

歐盟的卓越科研可以對應于國家自然科學基金與重點研發計劃，均以前沿基礎研究、高新技術為主;全球工業領袖計劃對應于中國的技術創新引導計劃，均是以引導和支持企業技術創新和市場化、產業化為主;應對社會挑戰計劃對應于中國的國家重點研發計劃，均是以社會民生、農業科技等為主。歐盟科學與社會資助計劃及歐洲創新科技研究所資助計劃旨在促進產學研間及科學與社會的合作，這其實與中國科技計劃加強科研機構、高校、企業的合作相一致。

但中國的國家科技重大專項與歐盟的科技計劃無法對應，主要表現在我國發揮了新型舉國體制的特性，在一定時限內實現核心技術突破和資源集成。歐盟雖然也明確對納米技術、信息通信技術、光電子技術、生物技術等使能技術和工業技術的專項支持，但沒有上升到集歐盟所有成員力量和資源在重點領域集中突破。

3.項目評審模式與結果審核的差異

從評審模式來看，歐盟是采用函評和會議評審兩輪評審：第一輪專家以函評形式形成個人評估報告，集體形成一致意見;第二輪召開評審會，形成評審總結報告和課題排序清單。中國是根據項目數量進行兩種模式的立項操作：若項目申報數量偏少，只進行正式申報環節并組織答辯評審;若項目申報數量多，會通過預申報和正式申報兩個環節分別組織通訊與網絡評審、答辯評審。

從評審結果審核來看，歐盟的項目管理專業機構可以依據項目經費額度進行審批處理，若經費小于260萬歐元，可自行確定立項;若經費高于260萬歐元，需上報歐盟相關司局進行立項決定。中國項目管理專業機構沒有審批權，歐盟項目管理專業機構有一定的審批權。中國的項目管理專業機構經立項評審后形成項目安排方案，需上報科技部進行合規性審核，審核通過后才可以立項公示。

4.評審專家標準、選擇、管理的差異

從專家標準看，歐盟科研項目評審專家沒有特別明確的標準，只需在項目評審時滿足條件即可。而中國科研項目評審專家需滿足不同的條件。如科技專家需從事科技研究或管理，具有較高專業水平或在國際學術組織擔任高級職務;海外專家需就職于知名高校、科研機構或企業，在國際科技組織擔任高級職務或在本領域獲國際大獎[9]。

從專家選擇來看，歐盟科研項目評審專家并不是主動在科技范圍內尋找專家，而是在歐盟項目管理網站上自主申請成為庫內專家;評審根據專家的國籍和領域平均選取，且每個指南方向每次評審須補充一定數量的新專家加入。而中國科研項目評審專家主要是各類國家人才計劃入選者、科技計劃項目負責人或科技獎勵獲獎人。

從專家管理來看，歐盟專家庫是對于一定時間未對個人信息進行維護或更新的專家，將自動淘汰，不能再參與評審。而中國科技專家庫每年進行一次專家信息集中更新，專家也可自己隨時更新信息;若連續兩年未對個人信息更新確認，則自動凍結。

5.項目經費撥付與管理的差異

歐盟的科研項目實現按需核撥和預扣保證金的機制。歐盟的科研項目一般分為預付款、一次或多次中期撥款、余款撥付，項目承擔單位需定期提交科技報告、財務報告和撥款請求，經歐盟委員會審定后才能獲得撥款。此外，為保證項目按進度順利完成，還制定了保證金機制，即預撥第一筆資金時，一次性扣除總經費的5%作為保證金，余下的撥給項目承擔單位[10]。項目到期后，根據項目驗收結果、資金撥付情況和報銷情況，按照“多退少補”的原則給予保證金返還。

中國的科研項目基本實行的是年度分次撥款機制，如三年執行期的項目會分三次年初進行撥款，且在項目結題驗收前，經費基本到位。但這種撥付機制會出現資金撥付與實際使用脫節的問題，可能造成科研項目經費結余。

五、啟示

（一）對我國科技計劃體系設置的啟示

一是加強對科技計劃目標的監測評估。參考歐盟地平線2020計劃，對資助計劃設定包含定性與定量的多樣化的監測與評估指標，加強對科技項目的目標導向，使得對科技項目的評估與跟蹤監測有據可依。

二是加強對項目的成果傳播與價值增值。接受歐盟科技計劃的資助者有義務推動科研成果的商業化，我國需加強對科技計劃成果的傳播與應用，要求受科技計劃的資助者將科研成果用于在研或商業，通過成果轉化或許可等形式被外部利用。

三是加強對科技計劃的整體設計。依據經濟社會發展需求，從國家發展統籌考慮，加強對科技計劃的頂層設計;定期檢測科技計劃的執行情況，針對不斷變化的國內外局勢和科技發展趨勢，對科技計劃進行調整與完善。

（二）對我國科技計劃全過程管理的啟示

一是完善評審專家的遴選制度。選擇國際化專家評審團隊，評審專家不受國籍限制，需擁有國際化的文化理念與研究背景，尤其是對重大科技專項、重點研發計劃的重點項目評價時，積極推行國際同行評議。

二是經費管理實施按需撥款與保證金制度。提高科技計劃經費管理精細化水平，一方面實施項目保證金制度，根據項目驗收情況按“多退少補”原則給予返還;另一方面將年度資金撥款與年度報告相掛鉤，依據項目研究進度、質量與資金使用需求進行分階段撥款。

參考文獻：

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