西部大開發20年：西北地區與西南地區的對比*

高云虹 張彥淑 楊明婕

一、引言

自西部大開發戰略實施以來，西部地區經濟獲得了長足發展，生態環境得到持續改善，人民生活水平日益提升，為決勝全面建成小康社會奠定了較為堅實的基礎。2020 年5 月，《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》發布，黨中央、國務院從全局出發，順應中國特色社會主義進入新時代、區域協調發展進入新階段的新要求，統籌國內國際兩個大局，對新時代的西部大開發作出了重大決策部署。在此背景下，有必要對西部地區過去20年的發展變化和存在問題進行全面回顧和深入剖析，為加快形成西部大開發新格局，推動西部地區高質量發展提供現實依據和研判基礎。

梳理已有研究，眾多學者運用不同方法、從不同視角對西部大開發戰略的實施效果進行了評價。朱承亮等（2009）運用Malmquist 生產率指數，從全要素生產率角度分析了西部大開發戰略的實施績效，認為西部大開發不僅促進了西部地區自身的全要素生產率增長，也縮小了地區間差距。劉生龍等（2009）利用差分內差分方法評估了西部大開發戰略的實施對于促進西部地區經濟增長及中國區域經濟從趨異轉向收斂的積極作用。劉軍和邱長溶（2006）對西部大開發稅收優惠政策的實施效果進行了評估，發現稅收優惠能夠明顯促進西部地區的經濟增長。袁航和朱承亮（2018）從產業結構升級視角對西部大開發的政策效果進行了實證分析，發現西部大開發能夠有效促進西部地區產業結構趨于合理化，但過度的政策依賴會使產業結構產生“轉型升級拖累”效應。吳豐華和李宇瑛（2019）對西部大開發促進城鄉發展的政策效果進行了評估，認為該戰略有利于城鄉融合發展，但西部城鄉二元結構依然存在且表現出高度的不平衡性。此外，魏后凱和孫承平（2004）、淦未宇等（2011）、白永秀和何昊（2019）、任保平和張倩（2019）等學者通過設計不同的指標對西部大開發實施成效進行系統分析發現，西部大開發在促進西部自身經濟發展方面頗有成效，但在縮小東西差距方面并不樂觀。彭曦和陳仲常（2016）、尹傳斌等（2017）等學者則認為，西部大開發的政策效果并不顯著，甚至存在政策陷阱（劉瑞明和趙仁杰，2015）。

已有研究對西部大開發政策的實施效果褒貶不一，且諸多文獻對西部大開發成效的分析角度，大都集中在西部地區自身的發展及其與東中部地區的對比上。值此西部大開發進入第三個十年之際，本文將進一步梳理和總結20年來西部地區的巨大發展成就及其與東部、中部地區的差距①，并從西北地區和西南地區這一視角切入，對比分析西部地區內部的發展變化。通過分析現狀和問題，強化對策和舉措，進而推動西部地區加快形成大保護、大開放、高質量發展的新格局。

二、西部地區經濟社會發展成效

西部大開發戰略中的西部地區包括：重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和內蒙古等12 個省、自治區、直轄市②，面積為685 萬平方千米，占全國的71.4%；2019 年底人口約為3.82 億人，占全國的27.3%。20 年來，西部地區在經濟發展、居民生活、對外開放、城市化水平、生態環境、社會發展等方面都取得了巨大成就。

1.經濟實力明顯增強，產業結構不斷優化

第一，GDP總量成倍增長。

西部大開發實施20 年來，西部地區GDP 總量及其占全國的比重均呈現上升趨勢（見圖1）。其中，西部地區GDP 總量從2000 年的17276.41 億元增加到2019 年的205185.18 億元，增加了187908.77 億元，占全國的比重從17.23%增加到20.71%。

圖1 西部地區GDP及其占全國的比重（2000—2019年）

圖2 對比了西部地區與東部、中部地區在經濟總量方面的差距。由圖2 可見，東西部地區間的差距逐年擴大，中西部地區差距在2016年之后呈現出明顯的擴大趨勢。2000 年，東部、中部、西部地區GDP總量分別為52743.47 億元、18900.75 億元 和17276.41 億元，此時，中西部地區和東西部地區的GDP 差額分別為1624.34 億元和35467.06 億元。2019 年，東部、中部、西部地區GDP 總量分別為511161.19 億元、218737.79 億元和205185.18 億元，相應差額擴大到13552.61 億元和305976.01 億元，分別是2000年的8.34倍和8.63倍。

圖2 西部、中東部地區GDP差額變化（2000—2019年）

同期，西北地區與西南地區的GDP 變化趨勢如圖3 所示。由圖3 可見，在西部大開發的第一個十年，西北地區與西南地區的經濟穩中有升且差距不大。但進入西部大開發的第二個十年，尤其是2011年以后，西南地區表現出強勁增長勢頭，與西北地區的經濟差距呈現出明顯擴大趨勢。具體而言，其GDP 差額從2000 年的4639.89 億元增加到2019 年的61114.1億元，擴大了約13倍。

圖3 西北地區、西南地區GDP變化（2000—2019年）

第二，GDP增速持續提升。

表1 顯示了2000—2019 年各地區的GDP 增速變化。本文借鑒魏后凱等學者的處理方法，以各地區的平均增速作為參照系③。由表可知，2008 年之前，各地區經濟增速基本都在增加，尤其是西部地區的增速從2000 年9.16% 增加到2007 年的14.35%，增加了5.19 個百分點。但比較而言，仍低于東部地區及各地區的平均增速。自2008年開始，受美國次貸危機和中國經濟進入新常態的影響，各地區GDP 增速除在2010 年有所回升之外，整體表現出下降趨勢，但西部地區的增速高于東部、中部地區，從而使其與東中部地區間的相對差距縮小。2000 年，東部地區的GDP 是西部地區的3.05 倍，2007年擴大為3.13倍，2019年縮小到2.53倍。

同期，西北地區與西南地區的GDP 增速與全國表現出同樣變化趨勢，兩地區之間的對比如圖4 所示。由圖4 可見，2008 年之前，西北地區的經濟增速基本上一直高于西南地區；自2008 年開始，西南地區的經濟增速超過西北地區，兩地區間的經濟差距逐步拉大并出現明顯分化。

圖4 西北、西南地區經濟增速變化（2000—2019年）

表1 各地區GDP增速變化（2000—2019年）（單位：%）

第三，人均GDP加速增長。

西部大開發實施20 年來，與其GDP 總量的變動趨勢相似，西部地區人均GDP 也呈現出逐年增加的趨勢，且2006 年之后增長速度加快。即便如此，東西差距仍然持續擴大（見圖5）。從2000 年到2019 年，西部地區的人均GDP 從4848.16元增加到53741.53元，增加了近10倍；但與中部、東部地區相比，其差額分別從523.66元和7003.77元擴大到4986.33元和40629.59元，擴大了9.5倍和5.8倍。

圖5 各地區人均GDP變化（2000—2019年）

同期，西北地區與西南地區的人均GDP 變化趨勢如圖6 所示。與其GDP 總量的對比情況相反，自西部大開發戰略實施以來，西北地區的人均GDP 一直高于西南地區，且在2011—2014年基本與全國平均水平持平，但2014 年之后增速逐漸放緩；西南地區人均GDP 雖然一直低于西北地區，但一直持續穩定增長，2014 年之后兩地區差距逐漸縮小，2019 年幾乎持平。因受西北地區增速的影響，整個西部地區的人均GDP 與全國的差距呈現出先縮小后擴大的趨勢。

圖6 西北、西南、西部地區以及全國人均GDP變化（2000—2019年）

第四，地方財政收入逐年提高。

圖7 顯示了2000—2019 年西部地區財政收入的增長及其在全國的占比情況。由圖7 可見，西部地區的財政收入總體表現出逐年增加的趨勢，其中，2015 年之前的增速較快，之后年份逐漸放緩。2019 年，西部地區財政收入達到19561.34 億元，比2000 年的1127.26 億元增加18434.08 億元，增長超過16 倍。西部地區財政收入占全國的比重先升后降，與GDP 表現出相同變動趨勢。2000—2019 年，西部地區財政收入在全國的占比從17.6%增加到19.35%，僅增加了不到兩個百分點。圖8 進一步反映了西部大開發實施以來各地區的財政收入差距。2000 年，東西部地區之間的差額為2524.12 億元，2019 年增加到38469.09 億元，擴大了近15 倍；西部地區的財政收入一直高于中部地區。

圖7 西部地區財政收入及其占全國的比重（2000—2019年）

圖8 西部、中部、東部地區財政收入差額變化（2000—2019年）

同期，西北地區與西南地區的財政收入變化趨勢如圖9 所示。在西部大開發戰略實施的20 年間，西南地區的財政收入一直高于西北地區，且在2009年之后差距明顯擴大。2000 年和2008 年，西北地區與西南地區的財政收入差距分別為351.76 億元和1089.65 億元，擴大了3 倍；從2009 年到2019 年，西北地區與西南地區的差距則從1134.75 億元增加到4599.36億元，擴大了4倍。

圖9 西北、西南地區財政收入變化（2000—2019年）

第五，全社會固定資產投資不斷增加。

作為拉動經濟增長的三駕馬車之一，自西部大開發戰略實施以來，西部地區的全社會固定資產投資不論是總量規模還是全國占比都在不斷增加（見圖10）。其中，投資總量從2000 年的6100.72 億元增加到2019 年的178665.45 億元，是前者的29.29倍；占全國的比重從18.73%相應增加到26.33%。雖然，西部大開發戰略的實施使得投資不斷向西部地區傾斜，東中部地區的投資規模在全國的占比有所下降，但從總量來看，東西部地區間的差距仍然不斷擴大（見圖11）。2000年，東西部地區全社會固定資產投資的差額為11374.07億元，2019年擴大到99889.25億元，增長近9倍；中西部地區的差距不明顯，且不斷波動變化。

圖10 西部地區全社會固定資產投資額及其占全國的比重（2000—2019年）

圖11 西部、中部、東部地區全社會固定資產投資差額變化（2000—2019年）

就西部地區內部而言，如圖12 所示，2014 年之前，西北地區與西南地區的固定資產投資額都呈現出逐年增加的趨勢，且兩地區間的差距并不是很大；2014 年之后，西北地區固定資產投資增速突然放緩，2018 年的投資額甚至有所下降，而西南地區的投資額卻在持續增加，西北地區與西南地區間的差距不斷拉大。2014年，西北地區與西南地區的全社會固定資產投資額分別為60886.92 億元與58150.64 億元，相差2736.28 億元；2019 年，兩地區的投資額分別增加到59755.93 億元和118909.52 億元，差額增加到59153.59億元，擴大了近21倍。

圖12 西北、西南地區全社會固定資產投資變化（2000—2019年）

第六，產業結構持續優化。

自西部大開發戰略實施以來，西部地區的產業結構不斷優化，三次產業之間的增加值構成如表2所示。由表2 可知，西部地區第一產業占比呈現逐年下降趨勢，由2000 年的21.44%下降到2019 年的10.95%，下降了10.49 個百分點。第二產業占比先上升后下降，由2000 年的38.97%上升到2011 年的最高值50.92%，后逐漸下降到2019 年的37.92%。第三產業占比先下降后上升，由2000 年的39.59%下降到2011 年的最低值36.34%，之后持續上升，至2015年占比幾乎與第二產業持平，2019年超過第二產業達到51.13%。在西部大開發實施20 年來，西部地區三次產業增加值的構成已由2000年的21.44∶38.97∶39.59調整為2019年的10.95∶37.92∶51.13。

同期，西北地區與西南地區三次產業增加值構成與西部地區的變動趨勢相似：第一產業占比逐年下降；第二產業占比先上升后下降，且在2011 年達到峰值；第三產業占比先下降后上升，分別于2016年和2015年與第二產業占比持平，之后超過第二產業。兩地區的產業增加值構成分別由2000 年的18.64∶40.43∶40.93 和23.06∶38.12∶38.82 調 整 為2019年的10.09∶40.54∶49.37和11.42∶36.50∶52.09。

表2 典型年份西部地區三次產業增加值構成 （單位：%）

2.城鄉收入快速增長，居民生活極大改善

第一，城鄉居民收入快速增長。

表3 顯示了西部地區2000 年、2009 年、2019 年西部地區城鄉居民收入增長及其與東部、中部地區和全國的對比情況。由表3 可知，自2000 年以來，西部地區城鄉居民人均可支配收入均不斷增加，分別從2000 年的5572.84元和1633.43元增加到2009年的13839.12元和3788.35元，再增加到2019 年的35742.97元 和12817.13元，20 年 間 分 別 凈 增30170.13元和11183.7元，但一直低于全國平均水平。在地區差距方面，東西部地區差距逐年增加，城鄉居民人均可支配收入差額從2000年的2139.16元和1954.31元增加到2009 年的5896.88元和4256.64元，再 增 加 到2019 年 的15521.3元 和9795.61元，20 年間凈差額分別擴大了7.26 倍和5.01 倍。就中部、西部對比而言，2004 年之前，西部地區的城鎮居民人均可支配收入高于中部地區，之后一直低于中部地區但差距不大；西部地區的農村居民人均可支配收入一直低于中部地區，且差距不斷擴大，2000年，中部地區高出西部地區437.75元，到2019年該差額擴大到2360.21元，擴大了5.39倍。

同期，西北地區與西南地區的城鄉居民人均可支配收入都呈逐年增長趨勢。兩地區的差距微小且一直處于波動當中，時而西北地區高于西南地區，時而西南地區高于西北地區。兩地區居民人均可支配收入增幅也相似，因而未表現出明顯分化（見表3）。

第二，居民消費水平顯著提高。

圖13 西部地區社會消費品零售總額及其占全國的比重（2000—2019年）

圖14 各地區社會消費品零售總額變化（2000—2019年）

表3 典型年份各地區城鄉居民人均可支配收入變化（2000年、2009年、2019年） （單位：元/人）

自2000 年以來，中國消費市場的活力不斷釋放，各地區的社會消費品零售總額逐年穩定增長（見圖13、圖14）。20 年間，西部地區的社會消費品零售總額持續增加，占全國的比重在2004年之前表現出小幅下降后緩慢增長。與2000 年相比，2019年西部地區的社會消費品零售總額增加了70178.75 億元，增額是2000 年的11.7 倍；占全國的比重也由2000 年的15.34% 增加到2019 年的18.51%，上升了3.17 個百分點。但是，在消費水平方面，西部地區與東、中部地區仍然存在很大差距，且在不斷擴大。2000年，西部地區與中東部地區社會消費品零售總額的差額分別為1331.81 億元和12584.91 億元，到2019 年分別擴大到13729.36 億元和131502.38億元，分別擴大了10.31倍和10.45倍。

同期，西北地區與西南地區的社會消費品零售總額變化趨勢如圖15 所示。在西部大開發戰略實施的20年間，兩地區的社會消費品零售總額均不斷增加，因而帶動了整個西部地區消費水平的提高。同時，西南地區的消費水平一直高于西北地區，但在2008 年之前差距并不明顯；2008 年之后，西南地區消費水平迅速提升，逐步拉開了與西北地區的差距。2000年，西南地區與西北地區社會消費品零售總額的差額為1994.94 億元，2008 年擴大到5057.3億元，比2000 年擴大2.54 倍；2019 年為23918.73 億元，比2008 年擴大4.73 倍，比2000 年擴大近12 倍。可見，西北地區與西南地區在居民消費水平方面的分化也開始顯現。

圖15 西北、西南地區與整個西部地區社會消費品零售總額變化（2000—2019年）

第三，脫貧攻堅取得巨大成就。

自西部大開發戰略實施以來，西部地區的脫貧攻堅也取得了巨大成就④。2012—2019 年，在現行國家農村貧困標準下，西部地區的農村貧困人口從5086 萬人減少到323 萬人，累計減少4763 萬人，貧困發生率由17.5%降至1.1%，累計下降16.4 個百分點。2018年，“三區三州”農村居民人均可支配收入達到9796元，為與全國一道在2020 年同步建成全面小康社會打下了堅實的基礎。2019年，全國貧困地區農村居民人均可支配收入為11567元，比上年名義增長11.5%（下同，均為名義增長），扣除價格因素影響實際增長8.0%，比全國農村快1.8個百分點；集中連片特困地區農村居民人均可支配收入為11443元，增長11.5%；貧困地區農村居民人均工資性收入為4082元，比上年增長12.5%；人均經營凈收入為4163元，增長7.1%；人均財產凈收入為159元，增長16.5%；人均轉移凈收入為3163元，增長16.3%；國家扶貧開發工作重點縣農村居民人均可支配收入為11524元，增長12.1%。對于“三區三州”最貧困的南疆四地州，2019 年國家安排以工代賑資金28.91 億元，幫助其12 個深度貧困縣成功脫貧摘帽，人民生活得到極大改善。

3.對外開放穩步推進，外向程度不斷提高

第一，外貿依存度平穩上升。

外貿依存度是衡量地區經濟外向程度的重要指標之一。圖16展示了各地區外貿依存度的變化。由圖16可見，從2000年到2019年，西部地區的外貿依存度由8.23%上升到13.16%，上升了4.93 個百分點。在地區差距方面，西部大開發戰略實施以來，西部地區的外貿依存度一直高于中部地區，由2000年的1.77%提高到了2019年的2.88%。西部地區與東部地區及全國平均水平的差距呈現先擴大后縮小的趨勢，從2000 年的57.34%和30.92%擴大到了2006 年的86.06%和52.56%；隨著西部大開發戰略的深入推進和國際環境的變化，東部地區的外貿依存度表現出下降趨勢，致使東西部地區間的外貿依存度差距縮小。2019年，西部地區與東部地區及全國平均水平的差距分別縮小至36.64%和18.7%。但整體來說，西部地區的對外開放程度仍然不高，且與全國平均水平存在相當大的差距。

圖16 各地區外貿依存度對比（2000年、2006年、2019年）

從西部地區內部的變化情況來看，西北地區與西南地區都呈現出波動的變化趨勢（見圖17）。2008年之前，西北地區與西南地區的外貿依存度都不斷上升，且前者高于后者。2009 年，受國際金融危機的影響，兩地區外貿依存度都有了不同程度的下降，西北地區下降尤為明顯。2009 年之后，西南地區的外貿依存度一路飆升，并帶動了整個西部地區外貿依存度的提升。雖然受國內經濟結構調整的影響，兩地區的外貿依存度在2015 年和2016 年出現了下降，但整體來看，2009年之后，西南地區的外貿依存度一直高于西北地區，且與兩地區經濟總量的分化時間相吻合。

圖17 西北、西南地區外貿依存度變化（2000—2019年）

第二，實際利用FDI迅速擴張。

從2000年至今，西部地區實際利用外資及其占全國的比重呈現先上升后下降的趨勢（見圖18）。一方面，從2000年到2015年再到2019年，西部地區的實際利用外商直接投資額從20.78 億美元增加到299.71 億美元達到最高值，之后下降到242.67 億美元。另一方面，西部地區實際利用外商直接投資額占全國的比重從2000 年的5.1%增加到2014 年的24.53%達到最大，后又跌落至2019 年的17.57%。雖然相較于2000 年，西部地區2019 年的實際利用外商直接投資總額增加了近11 倍，但其與東部、中部地區的差距仍然不斷拉大（見圖19），中西部地區的差額由2000 年的8.58 億美元增加到2019 年的583.47 億美元，增加了67 倍；東西部地區的差額由2000 年的346.04 億美元擴大到2019 年的1060.9 億美元，增幅較小。

圖18 西部地區實際利用外商直接投資及其占全國的比重（2000—2019年）

圖19 西部、中部、東部地區實際利用外商直接投資差額（2000年、2009年、2015年、2019年）

圖20 西北、西南地區與整個西部地區實際利用外商直接投資變化（2000—2019年）

同期，西北地區與西南地區實際利用外商直接投資的變動情況如圖20 所示。由圖可知，2008 年之前，兩地區外商投資規模相差無幾，但在2008 年之后，西南地區的外商投資規模迅速擴大，不僅一舉超過西北地區，更帶動了西部地區外商投資規模的迅速擴張。同時，西部地區實際利用外商直接投資的變動趨勢與西南地區極為相似。也由此說明，西部大開發戰略實施以來，尤其是近10 年來，西部地區實際利用外商直接投資情況主要受西南地區外商投資規模的影響，其在促進西部外商投資規模擴張方面的重要性日益凸顯。近幾年來，雖然西南地區的外商投資規模有所回落，但從整體來看，兩地區在實際利用外商直接投資方面的分化現象已經非常明顯。

4.城市化水平不斷提升，都市圈作用開始顯現

第一，城市化水平不斷提升。

自西部大開發戰略實施以來，西部地區的城鄉結構不斷調整，城市化水平逐年提高，且一直高于中部地區，但與東部地區及全國整體水平仍有一定差距（見表4）。2000 年，西部地區城市化水平28.00%，低于東部地區3.39 個百分點，高出中部地區5.13個百分點。2019年，西部地區城市化水平提升至54.08%，增加26.08 個百分點，年均增長率為1.3%，高于全國年均1.22%的增長率；東西差距相應擴大到6.91 個百分點，西部地區比中部地區高出5.65個百分點。

同期，西北地區與西南地區的城市化水平同步持續提升，二者之間的差距先增加后下降但變化不大。由于西北地區的工業化水平相對高于西南地區，其城市化水平也一直略高于西南地區。2000年，西北地區的城市化水平比西南地區高出3.33 個百分點，2005 年、2010 年、2015 年和2019 年分別高出5.03、5.73、4.34、3.38個百分點。

第二，交通條件日益改善。

西部地區城市化水平的逐年上升也得益于其交通基礎設施條件的日益改善⑤。西部大開發戰略實施20 年來，中央政府累計向西部地區投入基礎設施建設資金達2 萬多億元，西部地區基本建設投資總規模約3 萬億元，通過形成以干線（高速）鐵路公路為主骨架的交通網絡建設、推進十大高速鐵路通道建設等，使西部地區的交通網絡得到極大優化。

在交通基礎設施發展上，西部地區公路里程、高速公路里程和鐵路營業里程在2000 年占全國比重為32.97%、22.19%、32.02%，到2018 年上升至41.09%、37.61%、40.17%，比重的增長幅度明顯高于東部、中部地區。同年，西南地區的公路里程、高速公路里程和鐵路營業里程占全國的比重分別為20.23%、17.19%、12.23%，西北地區為12.75%、4.99%、19.8%，2018年，西南地區各里程占全國的比重增長至23.98%、19.31%、15.72%，西北地區增長至17.11%、18.3%、24.45%，都有不同程度的提高，西北地區高速公路里程的增長尤為明顯。

表4 典型年份各地區城市化水平 （單位：%）

第三，都市圈作用開始顯現。

2019 年2 月，國家發展和改革委員會發布《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，強調城市群和都市圈作用越來越成為中國經濟發展的一大明確方向。有學者認為，從全國范圍來看，中國已經進入都市圈化階段，各地區都市圈分布及其所處發展階段如表5所示。

由表5 可見，雖然東部地區都市圈數量多且均處于成熟期和成長期，核心城市的輻射帶動能力較強，要素配置、物質生產與產品流動高效有序，城市體系相對完善，在地區和全國經濟發展中發揮了重要作用。西部地區的都市圈數量少，主要處于發育期和萌芽期，核心城市能級偏低，圈內中小城市產業結構單一、生產規模較小。但是，毋庸置疑，西部地區尤其是西南地區正在成為人口、資金、信息等各類要素和產業集聚的高地。同時，西部省份首位度高，“強省會”戰略下的省會經濟成為全省域和西部地區發展的強勁引擎。

5.生態環境保護和綜合治理成效顯著

表5 各地區都市圈及其所處階段對比

西部地區是中國重要的生態屏障，也是全國水土流失最為嚴重的生態脆弱區，是保護植被、防治沙漠化的主戰場，面臨土地沙漠化、沙石化、水土流失、森林草原面積銳減、工業污染等一系列生態問題。西部大開發20年來，西部地區通過實施重點生態工程，開展重點區域綜合治理，推進綠色發展等措施，在環境保護建設中取得了顯著效果⑥。

在綠色發展方面，西部地區各省份通過控制能源消耗，推行節能減排，發展清潔能源，同時培育文化旅游產業、循環農業、中醫藥產業等綠色生態產業的手段，既保護了西部地區脆弱的生態，又帶動了經濟的可持續發展。“十三五”期間，西部地區的氨氮排放量、化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別下降了39.05%、50.92%和46.4%。

在生態保護和治理方面，為保護長江、黃河上游生態以及西部地區冰川、濕地等生態資源，西部地區實施了退耕還林、退牧還草、天然林保護和自然保護區建設等重點工程。自西部大開發戰略實施以來，西部地區已累計退耕還林達1.37 億畝，治理嚴重退化草原1.9 億畝。2017 年，西部地區共有自然保護區993 個，相較2004 年增加57 個。截至2019年年底，西部地區的森林總面積達13805.42萬公頃，森林覆蓋率達到20%，其中，西北六省的森林覆蓋率由2004 年的8.7%上升至2019 年的12.2%，提高了3.5個百分點。

在重點生態區的綜合治理方面，西部各省份通過草原恢復、防風固沙、防治水土流失、提高水源涵養能力、恢復林草植被、保護生物多樣性等一系列生態保護措施，穩步實現了以黑河流域、內蒙古草原、疏勒河流域及天山北麓等為主的西北草原荒漠化防治，以陜西北部及中部、寧夏南部、甘肅東中部及青海東部為主的黃土高原綜合治理，以青海三江源、西藏東北部、祁連山及四川西部等為主的三江水源涵養區綜合治理，以四川南部、貴州、重慶東部、云南東中部等為主的西南石漠化防治區綜合治理，以武陵山、秦巴山、四川西南部、云南西北部等為主的森林生態功能區綜合治理，重點生態區綜合治理成效顯著。2004年以來，國家已累計為三江源生態保護和建設工程投入資金200 億元以上，使得三江源地區荒漠化面積減少近500 平方千米，各類草地平均覆蓋度增加11.6個百分點。2017年，西南地區的石漠化防治區共退耕還林121.3 萬畝，造林125.4萬畝，草地治理120萬畝。

6.公共服務水平極大提升

第一，教育投入力度不斷加大。

西部大開發戰略實施以來，國家對西部地區的教育經費投入力度持續加大，雖然與東部地區相比仍有一定差距，但已顯著大于中部地區（見表6）。由表可知，西部地區小學、初中、高中生均公共財政預算教育經費分別由2003 年的977.78元、1127.63元和1673.62元增加到了2018 年的13429.04元、17243.03元和16495.87元，經費投入分別增加12.73倍、15.29 倍和9.86 倍。在地區差距方面，東西部地區在小學教育經費投入的差距從2003 年到2011 年呈逐步擴大趨勢，由2003 年的916.83元增加至2011 年的3558.28元，在2011 年后開始緩慢下降，2018 年，東西部地區小學教育經費投入的差距為3404.1元。但在初高中的教育經費投入上，兩地區的差距逐年增大，分別從2003 年的899.28元和1188.66元增加到了2018年 的10216.85元和14894.55元，擴大約11.36倍和12.53倍。

表6 2003年、2018年各級教育生均公共預算教育經費情況 （單位：元）

同期，西北地區與西南地區的教育投入力度也在不斷加大。2018 年，西北地區與西南地區在小學、初中、高中生均公共財政預算教育經費都已超過萬元，西南地區2018年各年級生均公共財政預算教育經費分別是2003 年的14.87、15.03、9.16 倍，西北地區分別是12.68、15.56、10.69 倍。此外，2014 年之前，西北地區的小學、高中生均公共財政預算教育經費大于西南地區，從2015 年開始小于西南地區；在初中生均公共財政預算教育經費上，西南地區從2004年開始持續小于西北地區，但是近幾年差距逐漸縮小。

第二，醫療衛生體系日漸完善。

西部大開發戰略實施以來，西部地區人民健康保障水平持續提升，醫療衛生體系日漸完善⑦。從2000 年到2018 年，西部地區醫療衛生機構總數由115711 所增加到312770 所，高于中部地區，與東部地區基本持平。西部地區每萬人醫療衛生機構床位數由2000 年的23.25 張增加到2018 年的64.89張，擴大了近3倍。同期，雖然東部地區的醫療衛生機構床位數一直大于西部地區，但是由于其人口的逐年增加和西部地區醫療衛生條件的持續改善，從2009年開始，西部地區每萬人醫療衛生機構床位數一直大于東部地區。

從2000 年到2018 年，西南地區、西北地區醫療衛生機構數分別由80018、35693 所增加至195667、117103所，擴大了2.45倍和3.28倍。每萬人醫療衛生機構床位數由20.86、28.29 張增加至64.77、65.12張，兩地區差距不斷縮小。

第三，社會保障水平不斷提高。

西部大開發戰略實施以來，西部地區的社會保障水平也不斷提高，醫療保險、在職職工養老保險、失業保險覆蓋面逐年擴大⑧。其中醫療保險、在職職工養老保險參保人數占全國相應保險總參保人數的比重分別由2003 年的21.92%和17.31%上升至2018 年的28.38%和20.18%，但與東部地區的差距呈先擴大后縮小的趨勢，2018 年，東西部在兩個指標上的差距分別為8.64%和32.72%。西部地區失業保險參保人數占全國的比重有所下滑，由2003年的20.24%下降至2018 年的17.80%，且與東部地區的差距逐年擴大，2018 年兩地區差距擴大至41.57個百分點。

同期，西南地區的醫療保險、在職職工養老保險和失業保險參保人數占全國的比重分別由2003年的12.01%、9.52%和10.96%上升至2018年的19.44%、12.81%和11.39%；而西北地區則分別從2003 年9.91%、7.79% 和9.28% 下降到2018年的8.95%、7.37%和6.41%。從2010 年開始，西南地區與西北地區在社會保障水平方面的差距開始逐漸拉大。

三、西部地區發展中存在的問題

西部大開發戰略實施以來，西部地區發展仍存在以下4個方面的問題。

1.發展的不平衡不充分問題依然突出

西部大開發戰略實施以來，國家通過轉移支付和稅收優惠以及其他各類政策加大了對西部地區的傾斜力度和資金投入，使得西部地區經濟社會發展的成效顯著，取得的成就令世人矚目。但不可否認的是，西部地區仍然是中國經濟社會發展的“短板”，發展的不平衡不充分問題依然突出。

一方面，西部地區與東部地區和全國平均水平的差距依然較大。由于自身區位因素和客觀條件，西部地區發展中仍然存在諸多薄弱環節，與東中部地區尤其是東部地區的絕對差距依然很大，很多經濟社會發展指標上的差距至少都翻了兩番；在教育、醫療衛生等基本公共服務領域的差距更是突出，解決地區間、城鄉間基本公共服務均等化的問題迫在眉睫。

另一方面，西部地區內部的不平衡不充分問題開始突顯。前已述及，西南地區近年來的增長動力明顯強于西北地區，兩地區的分化現象全方位展現。表7 進一步通過兩地區2018 年的國家級城市群、開發區和國家中心城市等增長極數量對比，印證西部地區內部的不平衡不充分問題。由表7 可知，西部地區共擁有5個國家級城市群，其中西南地區2 個，西北地區3 個。雖然西南地區國家級城市群數量少于西北地區，但其批復時間較早，且成渝城市群和北部灣城市群已經產生了明顯的增長極效應，對西南地區的經濟增長產生了較強的帶動作用。在西部地區的6 個國家級新區中，西南地區占2/3，且重慶兩江新區、貴州貴安新區的增長極效應凸顯，通過產業和人口集聚為西南地區的經濟發展提供了強勁動力。此外，西南地區還擁有成都和重慶兩個國家級中心城市，開發區數量達到408個，遠多于西北地區。2018年，西南地區的民營企業數量為33895家，也遠多于西北地區的13155家。

2.經濟社會發展質量仍需持續提升

西部大開發戰略實施以來，西部地區發展的各類量化指標均有極大提高，但反映發展質量的結構性變化仍有待改善。比如，雖然西部地區的城市化水平近20年有了快速提高，但與全國平均水平相比仍然較低，且其城鄉二元結構明顯，促進城鄉融合的體制機制仍不健全，區域性中心城市的帶動作用不強，導致促進地區經濟發展的動力有限。而且，西部地區的財政實力較弱，基本公共服務能力不足，日常經費支出以及基礎設施的建設還都需要國家給予支持，對經濟發展的支撐能力不強。同時，人口稀疏，城市分散，市場狹小，難以形成規模經濟效應和良好的市場效應。西部地區人才缺乏，創新發展能力偏低，2018 年，西部地區的專利申請授權量僅占全國的11.95%，甚至比2000 年下降1.27 個百分點，使其傳統產業的轉型升級以及新動能的培育均遇到較大困難，現代化的產業體系較難形成。交通、信息化等基礎設施依舊薄弱，現代化物流服務體系建設仍然比較落后，園區較少及其功能不配套，產業承接和吸引國內外企業投資的能力有限，西部地區的高質量發展仍面臨不少困難。

表8 顯示了2019 年全國各地區省會城市的經濟發展質量排名位次的數量對比。如表8 所示，在經濟發展質量排名前十的省會城市中，西部地區僅占二席，且都在西南地區；在后八名的位次中，西部地區占了7位，且大部分集中在西北地區。無疑，西部地區的高質量發展任務依然艱巨繁重。

表7 西北地區與西南地區的城市群、開發區與中心城市情況（2018年）

表8 各地區省會城市經濟發展質量排名位次數量對比（2019年） （單位：個）

此外，區域間的合作有待進一步提升。由于西部地區各省份的功能定位不清晰，地區之間的協同發展難以形成，行政分割、各自為政現象較為嚴重。各經濟區內部的協同化程度較低，經濟發展中往往競爭大于合作，導致經濟區未能有效實現一體化，各類生產要素的自由流動及資源的有效配置受阻，產業趨同、重復建設的現象較為嚴重，影響了區內的分工深化和整體發展質量的進一步提升。

3.對外開放水平亟待進一步提高

西部大開發戰略的實施有效促進了西部地區對外開放水平的提高，但與全國平均水平相比仍有很大差距，實際利用FDI 占全國的比重依然較低。從進出口額的比較來看，2015 年以來，西部地區均為凈進口，經濟的內向型特征明顯，外向型特征較弱，尤其是西北地區，未能借助“一帶一路”建設的機遇實現更好的向西開放。貿易主體不足和產品結構單一導致西部地區形成產業集聚較為困難，也影響了傳統工業的轉型升級以及市場規模的擴大，加之西部地區投資的軟硬環境和營商環境不盡人意，使其吸引外資能力有限。

西部各省份參與“一帶一路”建設的程度較低，與“一帶一路”國家和地區的對接效率不高，各類開放平臺分布不均勻，各地綜合保稅區和自貿區容量有限，效率較低且輻射能力較弱，對外開放的“高地”難以形成。同時，國際開放的大通道尚未形成。基礎設施互聯互通建設仍然比較落后，中亞、中歐等國際班列的樞紐節點建設急需加強、組織運營模式仍需完善；多式聯運效率和質量不高，導致物流運輸周轉時間過長，使得運輸成本上升，降低了貿易便利程度；西部大開放的平臺、口岸建設比較落后，開放物流網絡和跨境郵遞體系仍未建立，西部地區向西開放的通道不暢。

沿邊地區的開放發展有待進一步提高。沿邊地區城鎮建設落后，城鎮化水平較低，中心城市的輻射帶動能力較弱，生產要素集聚能力不強，未能與周邊國家通過資源共享和優勢互補形成具有區域特色的產業帶。此外，與中國沿邊地區接壤的國家都不是很發達，市場空間也較為有限，使得沿邊地區主要成為沿海等經濟發達地區產品進出口的通道，未能發揮自身的區位優勢，有力承接沿海等經濟發達地區的產業轉移并形成服務周邊市場需求的產業集群。

4.生態環境保護力度還需大力加強

從長江經濟帶的“共抓大保護，不搞大開發”到黃河流域生態保護和高質量發展戰略的提出，生態保護都被提到了前所未有至關重要的位置，綠色發展也成為五大發展理念之一。西部地區大都處于長江和黃河上游，生態環境極其脆弱，資源環境承載力很低，中國22 個限制開發地區，西部占了17個，生態環境保護與開發的矛盾相當尖銳。西部大開發戰略實施以來，西部地區的生態環境持續改善，但與其環境脆弱性相比保護力度還遠遠不夠。

過去幾十年的發展中，西部地區憑借其豐富的能源礦產資源實現了經濟的快速發展，但粗放的發展方式對地區資源、環境、生態都帶來了極大壓力⑨：1999—2017年，西部地區的能源消費量年均增長率為8.5%；與2004 年相比，西部地區的廢水排放總量增加39.39%，自然保護區面積下降2.15%，保護區數量占全國的比重下降6.55%；林木蓄積量占全國的比重下降3%；2017 年，西部地區的固體廢物綜合利用率為43.77%，比全國平均水平54.64%低近11個百分點。至今，西部地區粗放型的發展方式仍未得到根本轉變，環境保護形勢依然嚴峻，加之西南地區水土流失愈發嚴重，地質災害頻發，各類氣象災害增多，滇桂黔石漠化面積擴大，西北局部地區生態系統退化，水源涵養功能降低，水資源保障形勢嚴峻，地區的水土流失和土地荒漠化問題仍然非常嚴重，西部地區的生態保護任重道遠。

此外，西部地區的生態補償機制亟待完善。資源價格的形成機制不合理，無法充分反映資源的稀缺性和資源開采對生態環境造成的損害；地方政府和居民對資源開發的分享程度較低，對因資源開發所造成的生態環境破壞缺乏相應的補償，也缺乏利用資源的發達地區對開發資源的西部地區的合理補償。同時，盡管國家頒布實施了主體功能區規劃，但在地方政府績效考核中并未能充分體現主體功能的定位差異，區域生態補償和資源開發補償的財政轉移支付制度仍未形成，實現“不開發的發展、繁榮、富裕”的難度依然很大。

五、加快形成西部大開發新格局的思考

未來，西部大開發新格局如若想加快形成，應從以下4個方面找準著力點。

1.以新發展理念為指導，推動經濟高質量發展

加快推進西部地區新型城鎮化進程，促進城鄉融合發展。城鎮化是實現經濟快速穩定發展的重要支撐，也是提高居民生活水平的必由之路。一方面，提升并發揮西部地區中心城市的功能和作用，提高其人口承載力和輻射帶動能力，壯大已有城市群和都市圈，重點發展成渝、關中平原等國家級城市群，并促進黔中、滇中等省內城市群的發展，構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局，形成高質量發展的動力系統。同時加快重慶兩江新區、貴州貴安新區、陜西西咸新區等國家級新區的建設，充分發揮各地開發區在促進城鄉融合、產業集聚等方面的優勢。另一方面，必須著眼于西部地區自身優勢，充分挖掘其歷史和文化資源，探索出具有西部地區特色的城鎮化之路，因地制宜優化城鎮布局和形態，培育發展一批特色小鎮。同時，積極探索西部地區縣城的高質量發展，通過公共服務設施提標擴面、環境衛生設施提級擴能、市政公用設施提檔升級、產業培育設施提質增效等補短板強弱項工程，彌合城鄉發展差距，使新型城鎮化建設從“城市優先發展”過渡到“城鄉融合發展”，既拓展新的投資空間，又拉動農村市場需求，最終實現大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化空間格局。

強化基礎設施建設，拓展產業發展新空間。基礎設施互聯互通是城市群內部一體化系統形成與外部輻射范圍擴大的硬性條件與根本保障，也是要素自由流動和產業空間拓展的支撐和依托。在當前國際國內雙循環相互促進、以國內大循環為主體的大背景下，挖掘西部地區參與兩大循環的潛力，對其實現高速度和高質量兼具的增長，培育新形勢下中國參與國際合作和競爭的新優勢具有重要意義。一方面，秉持共建共享的理念，以跨越行政區規劃為引領，以多渠道資金支持為基礎，積極爭取中央財政傾斜，充分發揮省級財政的引導作用和市級財政的支撐作用，鼓勵社會資金參與，共同推動覆蓋交通、信息、網絡、能源與其他公共服務的綜合體系建設，尤其是進一步提升高速鐵路覆蓋率。另一方面，充分利用疫情沖擊后中國數字經濟高速發展的歷史機遇，大力發展數字經濟，加快推進以5G、大數據、物聯網、人工智能等新技術、新應用為代表的新型基礎設施的建設，利用“新基建”的發展契機克服西部地區地理位置的不經濟，實現地理集聚與虛擬集聚的融合，拓展經濟發展空間；促進傳統產業與現代化信息技術的深度融合，積極推動戰略性新興產業與“智能+”產業新業態的發展，培育經濟發展的新動能，助力西部地區傳統產業實現轉型升級，形成西部地區的造血機制。

深入實施創新驅動戰略，支撐經濟高質量發展。創新驅動，人才是根本，要重視科研院所與高等院校在人才培育與創新發展的重要性，鼓勵支持東部發達地區的“雙一流高校”對西部地區展開對口支援或在西部創辦分校，促進西部地區人才的培育。實施更加積極的創新人才引進政策，著力引進一批先進科技和高新技術人才，通過內部培育和外部吸引兩個方面提升西部地區的創新發展能力。建立健全以需求為導向、以企業為主體的產學研一體化創新體制，提高企業的科技創新能力，促進西部地區由要素驅動向創新驅動轉換。

2.以共建“一帶一路”為引領，擴大西部高水平開放

隨著“一帶一路”的推進和西部陸海新通道的建設，西部地區正在從過去對外開放的末梢變為前沿，這為其構建開放型經濟新體制，利用國際國內兩種資源、兩個市場，以開放促開發、促發展，帶來了前所未有的歷史機遇。西部地區要緊抓新機遇，全力推進向西開放，打造內陸開放新高地。

要以共建“一帶一路”為統領，加強國際次區域合作。加快中新、中緬、中馬、中印尼等國際合作園區建設，推進中越、中老等跨境經濟合作區建設，通過中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目，深化中國與新加坡戰略合作，積極促進云南深度融入瀾滄江——湄公河區域合作，加強云南、廣西參與中印緬孟經濟走廊建設等，以此提高西南地區與東南亞、南亞國家相鄰地區的經濟合作水平。促進新疆積極參與中巴經濟走廊建設、支持內蒙古深度參與中蒙俄經濟走廊建設，加快西北地區與中亞國家、俄羅斯、蒙古國相鄰地區開展經濟合作的步伐。深化貴州、青海與國內外的生態合作，推動綠色絲綢之路建設，充分挖掘甘肅、陜西的歷史文化資源，發揮在絲綢之路經濟帶中的重要通道、節點作用。加快西部陸海新通道建設，深化陸海雙向開放。統籌各種運輸方式，進一步加強連接口岸的交通設施建設，推動與境外交通設施互聯互通，提升沿海港口功能，著力構建完善的交通走廊；擴大開行中亞、中歐等國際鐵路班列，優化班列的組織運營模式；大力開展多式聯運，提升多式聯運的效率和質量；加強通道物流組織模式創新，鼓勵發展物流新模式新業態，提高通道物流質量、效益和競爭力；加強國際通關合作，深入推進通關改革，促使通關便利化。

改善營商環境，激發企業等微觀主體活力。深化“放管服”改革，進一步縮短企業開辦時間，優化審批流程，降低企業的制度性交易成本；完善市場準入制度和標準，破除阻礙各類生產要素自由流動的地方性法規，建立公平、公正、開放、透明的市場規則，營造良好的市場環境。

3.堅持生態優先，筑牢國家生態安全屏障

新一輪的西部大開發要堅持生態優先的發展戰略，因為只有在大保護的基礎上才能夠實現經濟的可持續發展，形成大保護、大開放、高質量發展的新格局。堅定不移地貫徹“綠水青山就是金山銀山”的發展理念，打通生態產品價值的實現途徑，將生態產品轉化為經濟效益，實現“綠水青山”向“金山銀山”的轉化。按照主體功能區的要求，優化國土空間開發格局，在禁止和限制開發區內，應限制產業發展和人口集中，減少人類活動，依法加強環境保護和生態修復并禁止一切違法違規的開發活動，重點增強其生態產品的生產力。大力推進青海三江源生態保護和建設，進一步加大退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林保護等重點生態工程的實施力度，鞏固和擴大生態保護成果；打破區域割裂現狀，加強區域大氣、河流、土壤等污染的聯防聯控和綜合治理，構筑區域間生態環境共治體系。實行能源消耗總量和強度雙控制度，大力發展循環經濟和綠色產業，實現西部地區經濟與環境保護的相互促進。

建立健全資源開發和生態補償機制。首先，要深化自然資源及其產品價格的改革，建立健全資源價格形成機制，使之能夠靈活反映資源的稀缺程度和資源開采對生態環境的損害成本。其次，要進一步建立和完善生態保護補償機制。完善上級政府對下級政府保護生態的縱向補償制度；探索建立跨市區的橫向生態補償機制，全面科學地測算和評估西部重要生態功能區的生態價值，為生態補償提供重要依據，并由各政府根據財力出資建立生態保護補償資金池，以此開展生態補償試點工作。再者，通過推動西部地區環保市場的發展，吸引社會資本投入生態環境保護，有效促進資源有償使用制度的實施，降低生態的脆弱程度。

4.拓展區際互動合作，重視西北、西南地區聯動發展

一方面，深化東中西部地區之間的合作。首先，西部地區應主動對接東部發達地區的金融中心，建立金融合作關系，依靠兄弟省份的長板化解自身金融短板制約，在國際貿易、省際貿易、金融創新等領域中心突破當前的金融制約，最大限度地保障西部欠發達地區交易中心和產業發展的經濟收益，同時，倒逼其金融產業明確“互聯網+”時代的發展思路。其次，支持西部地區依托陸橋綜合運輸通道和發達的航空運輸網絡，積極與京津冀、長江經濟帶、粵港澳大灣區等先發地區展開合作；鼓勵廣西積極參與粵港澳大灣區建設和海南全面深化改革開放，將北部灣建設成國際門戶港；借助重慶位于“一帶一路”和長江經濟帶交匯點的區位優勢，將其打造為國際性綜合交通樞紐。最后，大力促進東西部地區的對口合作，將西部地區不可移動的土地、礦產、能源、旅游、人文等優勢與東部沿海發達地區可移動的資金、技術、管理、人才等市場化運作優勢進行有機結合，跨區域共建產業園區，探索新型“飛地經濟”發展模式。

另一方面，促進西部地區內部的互動合作。通過西部陸海新通道建設密切西北地區與西南地區的聯系，促進西部地區產業合理布局和轉型升級。積極推動關中平原城市群和成渝城市群協同聯動發展，注重北部灣、蘭西、呼包鄂榆、寧夏沿黃、黔中、滇中、天山北坡等城市群的互動發展，打造西部地區增長極重要引擎。加強城市間的聯系與互動，在各省市之間設立更為合理的經濟帶和經濟區，深化區域間的分工與合作，推動西部地區產業鏈向中高端邁進。支持陜甘寧、川陜、左右江等革命老區和川渝、川滇黔、渝黔等跨區域建立健全協同開放發展機制，促進區域一體化和良性互動發展。從產業選擇來看，可將文旅產業作為突破口，明確西部大開發第三個十年西部地區文旅產業發展的內生需求，通過共建西部文旅大聯盟，探索“西西（西北與西南）合作”的新嘗試。

注釋①本文的中部地區包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西6省；東部地區包括北京、天津、河北、山東、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、海南等10省（市）。全文未將東北地區納入分析范圍。②本文的西北地區包括：陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和內蒙古；西南地區包括：重慶、四川、貴州、云南、西藏、廣西。③由于各地區國內生產總值之和大于國家統計局公布的全國數據，在此情況下，若對各省增速數據相加求取平均值得出各地區實際生產總值增速，結果將使得絕大部分地區的經濟增速都高于全國平均水平。因此，以各地區的平均增速作為參照系。④本部分數據來源于國家統計局、國家發展和改革委員會和國務院扶貧開發領導小組辦公室網站，2011年之后新的貧困標準線為每人每年2300元（2010年不變價）。⑤⑥⑦⑧⑨數據根據國家統計局網站，2000—2019年各省（區、市）統計年鑒、統計公報數據計算得出。