“十四五”時期推進市縣高質量發展的思路與對策

張燕

黨的十九大報告提出，中國特色社會主義進入新時代，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。“十四五”時期，中國邁入全面建設社會主義現代化國家的新征程，市縣進入現代化建設開局起步和全面推進高質量發展的新歷史階段。截至2018 年年底，中國擁有地級行政區劃單位333 個，縣級行政區劃單位2851個，市縣行政單元在國家發展版圖中具有基礎性、支撐性作用，市縣發展關系國家現代化建設的全局大局。深刻把握當今世界生產力和生產關系加速變革重塑新趨勢，科學推進市縣“十四五”時期高質量發展使命重大、意義深遠。

一、推進市縣“十四五”高質量發展的科學思維和創新思維

深刻理解世界百年未有之大變局對市縣發展帶來的影響，積極把握和順應規律性、階段性、趨勢性變化，在國家發展全局中思考和研究推進市縣“十四五”發展，需要構建科學、創新的思維體系。

1.科學思維：遵循經濟自然社會發展規律

2014 年7 月29 日召開的中共中央政治局會議曾指出，發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展，為市縣謀劃發展提供了一個可對照遵循的路徑。編制規劃、推動發展是人的行為，需要時刻提醒規劃制定者打破主觀意識、經驗主義和教條主義等方面的掣肘，深化理論層面的思考和認識，把握各類現象發生背后的本質要義，遵循一切不以人的意志為轉移的事物發展規律。

第一，遵循經濟規律。遵循經濟規律就是要理解供給與需求關系變化的內在機理，掌握資源要素流動、價值體現和市場競爭的特點，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，政府要積極為市場充分發揮其作用創造更好的條件，彌補市場機制的不足。受行政管理制度影響，在中國，往往行政級別越高，資源要素的配置能力就越強，行政級別越低，要素配置能力越弱，這就導致大多數市縣在經濟發展的過程中存在人才、資金、技術等要素支撐不足的問題。為此，市縣層面更需要跳出這種行政配置思維，積極順應當前和今后一個時期要素變化的新趨勢。具體而言，一是要了解勞動力、土地、能源礦產、文化生態資源等要素總體上具有屬地黏性特征，應逐步改變過去長距離、大規模、高成本的跨區域流動配置方式，積極推動傳統優勢資源就地轉化為經濟優勢。二是資本、知識、技術、管理、數據等新生產要素的流動性將持續增強放大，要進一步促進和引導高端要素跨區域流動，帶動實現優勢互補，促進新舊動能跨區域同步轉換。三是由于人口、經濟要素大規模、快速流動日益便捷，新產業組織方式和新業態層出不窮，要素向中心集聚和向外圍擴散同為趨勢，區域發展由單極化向多極化、扁平化深度演化，要積極順應要素空間分布形態的新變化。四是簡單依靠較高行政等級力量驅動資源要素配置的時代日趨終結，行政級別越低越應更加關注培育提升在區域、全國甚至全球具有影響力和競爭力的專業化經濟功能，如樞紐經濟、消費經濟、會展經濟、開放經濟和新技術場景應用經濟等。

第二，遵循自然規律。遵循自然規律就是要把人的發展融入自然界的大系統之中，人類社會也是自然界的重要組成部分之一，要實現人與自然和諧發展，而不是單向索取甚至破壞。具體而言，一是守護人類賴以生存的地球家園。喬根·蘭德斯在《2052》一書中提到，人為造成的生物多樣性毀滅、氣候變化和放射性廢棄物掩埋將會產生持久的代際影響（喬根·蘭德斯，2013）。可持續發展是全球性重大議題，要有保護地球家園的責任感和對大自然的敬畏意識。在市縣規劃發展中，要把合理的承載力作為開發建設活動的上限，規范行政管轄區內的各種生產生活行為。二是順應人地關系自然演化過程。人類社會活動經歷鄉村、集鎮、城市、大都市區和城市群等重要形態的發展階段，這種人口和經濟要素的高級化演化過程具有規律性，不能人為造群、大搞“圈地”運動式地推動規劃建設（張燕，2014）。市縣層面在研究推動重大工程建設、新城新區開發、產業園區布局等工作時，應順應長期以來當地人地關系自然演化的趨勢性變化。三是踐行綠水青山就是金山銀山的理念。深入推進生態文明建設，加強山水林田湖草生態系統保護和環境污染綜合治理，提升生態產品供給水平和保障能力，建立健全生態價值實現體制機制，因地制宜探索“綠水青山”轉化為“金山銀山”的有效途徑，積極發展生態經濟，促進生態優勢形成新的競爭優勢，推動實現綠色發展。

第三，遵循社會規律。人類社會發展規律是人類進行實踐活動的產物，具有客觀性、歷史性、長期性和周期性的特點，不同社會形態具有不同的社會發展規律（趙家祥，2018）。在推動中國特色社會主義偉大事業前進過程中，要更加注重包容性發展，滿足人民日益增長的美好生活需要，促進實現人的全面發展，為實現共同富裕目標努力奮斗。把握新時代新矛盾，市縣“十四五”時期在遵循社會發展規律方面需重點把握以下3點。一是在發展歷史中把握人的發展與社會前進方向。中華文明歷史源遠流長，文化底蘊深厚，長期以來形成的農耕文化、工業文明、生態文明等都是社會進步積累的寶貴財富，蘊藏在祖國大地各處。當前，中國進入中國特色社會主義新時代，市縣層面應系統性地梳理本地的歷史發展脈絡，在加強保護的同時，傳承利用好歷史文明成果，并在不斷發展中把握社會發展關系演變趨勢。二是服務滿足人的發展需要。堅持以人民為中心的發展思想，圍繞教育、醫療、衛生、文體等基本公共服務需求，以及保障人民群眾就業和收入水平提高等安居樂業需要，市縣層面要切實把各項工作的出發點和落腳點放在造福人民群眾上，把有限的財力、物力、精力集中投入到當地群眾所需上。三是促進發展機會均等。社會公正對現代化建設至關重要，保障發展機會平等，減少社會各群體摩擦、糾紛和沖突，才能形成現代化建設的內生動力、合力、活力和創造力（吳忠民，2019）。當前，影響城鄉區域發展的不確定因素在增多，要素爭奪日趨激烈，城鄉、區域、行業企業乃至不同群體間的發展機會持續分化，新的不公平、不均等、不協調風險在增加。“十四五”時期，要持續鞏固脫貧攻堅成果，加快建立健全解決相對貧困地區的長效機制，大力扶持相對貧困地區的發展，幫扶城鄉相對貧困群體，切實共享發展成果。

2.創新思維：順應生產力和生產關系深度變革大勢

創新是推動歷史前進的原動力。當今世界已經進入創新競技時代，技術變革日新月異，新一輪科技革命不斷推動著產業變革和治理規則革新。全球范圍內創新鏈、產業鏈、價值鏈加速重構，搶占創新高地、發展高精尖產業，持續推動價值鏈向高端升級日益成為大國間新的競賽場。市縣無論地處沿海改革開放前沿，還是偏遠內陸，都將被席卷到創新變革的大潮中。

第一，從新科技革命角度來看，掌握技術變革新動向就把握了世界發展的前沿和未來。第四次科技革命已經來臨，其速度、廣度與深度，以及系統性影響前所未有，數字技術、物理技術和生物技術有機融合，將成為驅動經濟社會發展的強大力量（克勞斯·施瓦布，2016）。目前，大數據、智能世界、量子科學、新材料、新能源、基因工程、生物醫藥、航空航天、海洋工程等一大波新的科技革命正在積極醞釀。從技術成熟度和系統性看，以人工智能、5G通信、光電芯片、大數據等為代表的智能化技術趨向成熟，最有可能率先推動人類社會變革（中國科學院西安光學精密機械研究所等，2019）。在知識分享扁平化和全球范圍創新合作的大潮流中，新的技術創新有可能同時發生在全球不同地區和國家。可以預見，“十四五”時期，新技術將推動生產生活方式發生深度變革，數字經濟將成為高質量發展的重要引擎，市縣層面應早做準備并抓住新科技革命帶來的發展新契機。

第二，從產業變革角度來看，新技術直接驅動產生新產業、新業態、新模式，帶動產業變革，一批新的產業組織形態和商業模式不斷涌現。從全球范圍看，產業變革將重塑產業分工格局，特別是中國數字經濟、傳統產業的地位有望在國際分工中得到提高，中國有可能利用全球價值鏈重構機會實現產業結構躍升（國務院發展研究中心課題組，2018）。從國內看，戰略性新興產業加快成長，跨區域、城市之間的產業互動性增強，總部經濟、專業化經濟、消費經濟、產業融合發展等進一步成為新勢頭。新技術新模式驅動下的更高質量“再工業化”將為市縣“十四五”發展提供新機會。

第三，從新應用場景方面來看，隨著以5G、物聯網、工業互聯網、人工智能、云計算、區塊鏈、數據中心等為代表的新型信息基礎設施在全國范圍的加快布局建設，新一代信息技術被廣泛應用于生產生活和城市治理等方面，圍繞制造、醫療、交通、教育、金融、政務、安防等領域，一批新的應用場景正在全國先進地區率先建成。可以預見，“十四五”時期新技術應用場景將層出不窮，各地可以結合自身發展特點和需要，各有側重地推動新應用場景建設，積極推動生產生活方式升級，同時加快培育其成為帶動發展的新經濟增長點。

第四，在治理革新方面，從國際環境看，全球治理體系和國際秩序正在加速變革重塑，以治理規則主導權之爭為代表的國別博弈日趨激烈，國際規則和合作機制將在沖突博弈中走向新的包容均衡。從國內看，黨的十九屆四中全會就推進國家治理體系和治理能力現代化做了頂層設計與全面部署。市縣層面要看到國際規則、技術標準、行業規范等新變化，順應國家治理體系現代化建設新要求，全面提升自我治理能力和適應外部治理規則變化的應對能力。

第五，從規劃編制的創新來看，創新是做好規劃工作的靈魂，規劃是著眼未來的謀劃，必須敢于解放思想，有創新性思維和超前性意識，不能因循守舊，要積極運用新的規劃技術，創新規劃方法和規劃表現形式，將新的規劃理念和規劃內容充分體現出來（楊偉民，2010）。國家五年發展規劃（計劃）始終保持與時俱進，適應形勢變化，從內容到形式不斷創新，這是一項重要的編制經驗（楊偉民，2019）。當前國內外形勢正在發生深刻變化，各地區發展情況、重點任務不盡相同，市縣在研究編制“十四五”規劃過程中更要完成好“創新”這份答卷。

二、推進市縣“十四五”高質量發展的迭代思維和開放思維

深刻把握中國工業化城鎮化階段特征，以及全球化和區域開放合作新趨勢，研究推進市縣“十四五”高質量發展，需要積極構建迭代思維和開放思維體系。

1.迭代思維：注重工業化、城鎮化、信息化、農業現代化更替升級和全面綠色發展

現階段，中國的經濟發展形態和質態、經濟結構等均發生系統性深刻變化，“十四五”時期市縣高質量發展要注重把握、順應甚至引領迭代升級。

第一，工業化質態、形態發生變化。從工業發展的質態變化看，改革開放前30年，中國工業基本上實現了由價格優勢向規模優勢的轉變，當前正處于由規模優勢向創新優勢轉變的過程中（中國社會科學院工業經濟研究所課題組，2020）。未來30 年是中國深化工業化進程、實現工業現代化的關鍵時期，要防止“過早去工業化”（黃群慧，賀俊，2019），“十四五”時期要把中國制造業高質量發展作為深化工業化進程的關鍵，積極推動從高速工業化向高質量工業化轉變，實現從投資驅動向創新驅動的工業化動力轉變（黃群慧，2020）。從經濟、產業集聚形態看，從20 世紀80 年代的鄉鎮經濟興起，到20 世紀90 年代中后期以來園區集聚經濟的發展，以及21世紀初集群經濟的壯大，再到近十年來創新生態經濟的培育形成，工業集聚形態正在發生革命性變化。此外，樓宇經濟、小鎮經濟、城市綜合體、鄉村綜合體、文化旅游及健康養生綜合體等新的產業空間形態也層出不窮。市縣謀劃“十四五”時期產業高質量發展應積極關注和適應這些新變化，并積極推動形成更多新的產業增長點。

第二，城鎮化進入后半場。中國城鎮人口占總人口比重分別于2003年超過工業增加值占比、2009年超過第二產業增加值占比，這在一定程度上可以反映中國正由長期工業化支撐城鎮化發展的階段向城鎮化引領工業化發展的新階段轉變。2019年，中國城鎮化率已經達到60.6%，城鎮化已進入后半場，大量人口向城市集聚、中等收入群體日益壯大、人口老齡化加速等特征趨勢明顯，在此期間，有兩方面影響值得關注。一方面，從供需關系看，城市消費引領帶動全社會消費結構轉型升級，消費側倒逼供給端質量提升與供給側持續創造消費新熱點同為趨勢，高品質工業制成品、健康養老及文化教育娛樂消費等出現大規模增長，消費對經濟增長的貢獻將繼續提高。另一方面，從城市發展看，長期以來大規模、粗放型城市建設導致“城市病”集中暴發，城市基礎設施建設和公共服務供給將從補短板到現代化加速升級，越來越注重滿足人的需求和城市經濟社會功能的完善提升，城市治理面臨新挑戰新要求。

第三，信息化深刻泛在。以智能、泛在、融合和普適為特征的新一輪信息技術在生產生活領域的深度和廣泛應用，既直接推動新一代網絡、云計算、物聯網等信息產業的快速發展，也促進新業態、新模式及關聯產業的加速升級。“十四五”時期，5G核心技術、5G 基礎設施、5G 應用生態將逐漸構建完善，并在全國范圍內催生形成現代化5G 產業體系，不僅促進實體經濟升級，同時帶動經濟社會各領域全面智慧化。

第四，農業農村農民現代化提速。隨著鄉村振興戰略的深入推進，農村沉睡資源將被進一步激活。城鄉之間將從簡單供求關系向分工關系轉變，農村將從以向城市輸出農業原材料、勞動力等為主逐漸轉向城鄉要素雙向流動、城鄉經濟協作，農業農村功能進一步得到挖掘、拓展和延伸，如，農產品和生態產品供給、農村消費市場培育、農耕文化傳承等，以及促進農業與工業、物流、文化創意、旅游觀光、康養、電商等二、三產業融合（姜長云，2017；魏后凱，2018），鄉村經濟成為新的經濟增長點，這個過程中農民現代化程度也將不斷提升。

第五，綠色發展全面展開。《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》明確提出，協同推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化和綠色化。隨著生態文明建設的深化推進，綠色發展日益成為各行各業發展和新生活風尚的前置條件，進一步加強綠色技術研發、構建綠色產業體系、積極推進綠色消費、促進綠色城鎮化、完善綠色制度與政策體系等依然是“十四五”時期市縣發展的重要任務。

2.開放思維：置身國內外互聯互通大體系中

隨著全球互聯互通的更加便捷，以及分工協作的日益精細深化，單打獨斗的城鄉區域發展時代趨于終結，市縣抱團發展、深化細化區域分工協作和推動價值共享成為不可阻擋的新勢頭。

第一，應積極應對全球化與逆全球化的交織影響。當今世界大規模、快速的人口和經濟要素流動日趨即時便捷，固態世界更被賦予流動特性，長期看，全球化勢不可阻擋，是否深度和廣泛地置身世界經濟分工體系很大程度地決定著一個地區和城市的發展活力和競爭力。繼以國家為競爭主體的全球1.0、以跨國公司為主要力量的全球2.0 之后，2000 年以來，世界進入了以個人為動力的全球3.0時代，在平坦的全球化世界中垂直的價值創造模式正向日益水平的價值創造模式轉變（弗里德曼，2008）。全球化布局中的市縣發展應兼顧垂直分工與水平協作，力爭改變長期處于產業鏈、價值鏈低端的窘境。當然，也應積極應對逆全球化帶來的一些不利因素，如全球金融危機、國際貿易壁壘、政治軍事爭端、病毒傳播等在特定時間內和一定程度上會影響甚至阻礙全球經濟分工協作。例如，2008年金融危機后，美國政府提出“再工業化”和“重振美國制造業”戰略，特別是美國正在積極推動工業互聯網發展，將重構全球制造業分工體系，這對中國制造業而言是一種挑戰（徐憲平、杜平、張新紅，2017）。從“十四五”時期中國與國際產業聯系趨勢看，一方面，國際資本緊盯中國超大規模、多層次的消費市場，此外中國具有完備的集群式制造能力，未來一個時期發達國家企業仍將向中國轉移產能，甚至發達國家新技術的市場化量產也更加青睞中國制造與中國市場。另一方面，受國際貿易摩擦、國內生產成本上升等因素影響，中國制造部分環節向東南亞等國家外溢也將持續，且隨著“一帶一路”建設的深入，中國產品、產能、技術甚至標準等“走出去”抑或全面推開。市縣層面在引導產業發展過程中，應置身全球產業鏈、價值鏈分工體系，既要順應全球化發展大勢，也要積極應對逆全球化的影響。

第二，國內城鄉區域協作持續深化。隨著區域協調發展、新型城鎮化、鄉村振興、海洋強國等戰略的深入推進，城鄉、區域、陸海之間的協作日趨深化，應積極關注產業運動新變化。具體而言，一是東部沿海地區的勞動密集型、資源能源依托型、內陸消費市場拉動型產業將繼續向中西部地區轉移。此外，沿海地區一些總部企業將繼續把營銷管理、技術、資金等環節轉移擴散到中西部地區，帶動當地產業轉型升級。二是大城市向周邊中小城市轉移功能及產業。隨著都市圈、城市群建設發展的深入推進，全國范圍內一批較大規模的中心城市為進一步“強身健體”，有必要將部分功能及配套產業向周邊中小城市疏解轉移，形成以中心城市為總部經濟引領，周邊中小城市加工制造配套的協作分工格局。三是城市要素向農村擴散延伸。城市的人才、資金、科技等優勢資源將持續擴散延伸到農村地區，從而進一步帶動挖掘農村土地、農產品、生態資源等特色優勢，深化第一二三產業融合發展，持續加強城鄉之間的經濟協作。四是陸海統籌發展不斷強化。隨著海洋強國戰略的深入實施，中國區域協調發展的戰略部署空間正向海洋藍色空間拓展，以陸促海、以海帶陸，合理開發利用海洋資源，培育壯大海洋經濟發展新增長點，將會為“十四五”時期沿海市縣發展帶來新機遇。

圖1 國內外產業轉移與分工協作趨勢

三、推進市縣“十四五”高質量發展的戰略思維和系統思維

推進市縣“十四五”高質量發展在科學、創新、迭代、開放思維的引領下，要構建一套具有完善性、合理性、適用性的思維體系，還應積極構建戰略思維體系和系統思維體系。

1.戰略思維：從全局和長遠中把握發展要事大事

市縣發展要服從服務國家現代化建設的大局全局，要在中華民族偉大復興的中國夢的歷史長河中看“十四五”時期市縣發展的重點要點。

第一，服從服務國家發展大局全局。全國一盤棋謀劃推動長遠和全局的大事要事是中國特色社會主義制度優勢的重要體現。某種程度上，市縣就是全國一盤棋中重要的棋子，各有特色功能和作用。黨的十九大報告指出，從十九大到二十大是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，“十四五”發展關系鞏固全面建成小康社會成果和現代化建設開好局起好步。市縣“十四五”發展要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神，按照中央各項決策部署，堅持新發展理念，以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，堅持目標導向、問題導向和結果導向相結合，立足各地的發展實際，深化改革和擴大對外開放，因地制宜謀劃高質量發展的思路、重大任務和政策舉措，確保中央頂層設計布局在市縣層面落好棋子。

第二，保持歷史耐性，處理好短期和長期關系。著眼長遠，把握當下，正確處理好短期和長期的關系。實現現代化和中華民族偉大復興中國夢的目標藍圖不可能一蹴而就，要化整為零，分階段有序推動重點任務完成和目標實現。市縣發展既要著眼現代化目標和服務支撐中華民族偉大復興的長遠目標來謀劃戰略發展路徑，也要立足當下謀劃近期發展任務。現階段，市縣發展大多存在科技創新能力不強、產業轉型升級難度大、民生發展任務重、財政能力弱等困境。對一些近期有望解決的矛盾、短板和問題，要盡力而為；對一些制約發展的長期性、艱巨性的難題，要有歷史耐心分步推動解決，避免急功近利、不遵循發展規律。

2.系統思維：增強經濟社會發展各項任務推進的協同性

市縣經濟社會發展具有系統性，各類要素通過一定的結構和機理組成市縣相對完整的運行系統。雖然，有時事出或關系不同的部門單位、企業主體甚至個體，并受多種因素影響，在很多情況下有不協調甚至阻隔、矛盾的地方，這就需要樹立系統思維，深化體制機制改革，確保規劃發展的重點任務協同配套、互為支撐。

第一，加強規劃銜接。2018 年11 月，中共中央、國務院發布《關于統一規劃體系更好發揮國家發展戰略規劃導向作用的意見》，明確了發展規劃、專項規劃、區域規劃和國土規劃的功能定位和相互關系，要求統籌規劃管理，統一規劃體系，強化政策協同，形成規劃合力，省級規劃、市縣級規劃依據國家發展規劃制定，要加強與國家級專項規劃、區域規劃、空間規劃的銜接。五年規劃是中國國家治理的一項重要制度和成功經驗，市縣規劃是國家規劃體系的重要組成部分。市縣“十四五”發展規劃不僅要貫徹落實和銜接好上位規劃，還要理順與同級相關規劃的關系，同時還要指導有關下位規劃的編制實施。

第二，統籌任務實施。“十四五”發展規劃既要確立總體思路，更要明確優化空間布局、推進創新發展、產業體系構建、生態環境保護、基礎設施建設、城鄉發展、民生保障、區域開放合作和深化改革等方面的重點任務。規劃任務的實施猶如織網，切忌孤立推進，需要厘清任務之間的作用關聯機理，在實施階段要形成部門協作合力。例如，基礎設施建設要起到支撐引導經濟發展和保障民生發展的作用，要充分研究論證基礎設施布局建設與經濟發展、民生需求的關系；產業布局和選擇要尊重地理空間條件、考慮技術創新基礎條件等；生態環境保護工作既要立足生態環境系統建設本身，也要充分協調工業化城鎮化建設任務；體制機制改革的很多工作更是牽一發而動全身，需要按照中央部署要求統籌市縣各方面改革任務。

第三，加強政策工具協同。增強規劃任務實施及其配套政策的協同合力，勁往一處使，避免相互抵觸抵消。一方面，市縣層面要切實增強執行落實上級決策部署的能力，把國家和省級各項政策文件精神吃準吃透，扎實做好政策落地工作，針對政策實施過程中發現的重大問題和事項，要及時向上級主管部門溝通報告，確保政策取得成效。另一方面，市縣層面也應根據自己的財權事權條件，加快推進本級政策工具箱的整體升級，既要確保與上級政策銜接暢通，同時又要根據地方發展特點與實際需要，因地制宜地制定實施各有側重、相互配合、動態優化調整的政策體系。

四、精準把握市縣發展新方位

國內外經濟格局正在進行深度調整，城鄉區域發展正從簡單“路徑依賴”走向通過“延續、破壞與創新重塑”形成的新體系。與此同時，“十四五”時期中國社會主義現代化建設全面開局起步，新體系新階段下市縣應積極把握機遇，賦能升級。

1.確立使命角色與功能定位

當前，中國新時代的歷史方位源自中國特色社會主義偉大實踐，是以黨的十八大以來黨中央治國理政的新實踐為新起點，以全面建成社會主義現代化強國和實現中華民族偉大復興為目標的歷史區間（韓慶祥、劉雷德，2019）。面向第二個百年目標，中國經濟增長由高速轉向高質量，全國上下發展的步伐、節奏、方向路徑和任務等都在做相應的優化調整，市縣發展也不例外。面向“十四五”，市縣層面不僅要回顧過往歷史，從新中國成立、改革開放等重要歷史節點梳理自身發展的階段性特征，更要面向2035 年基本實現現代化、21 世紀中葉實現中華民族偉大復興等未來方向，定位現階段發展的戰略功能和使命擔當。

2.描繪發展目標與愿景藍圖

隨著全球范圍內生產力和生產關系的加速變革，以及中國全面進入高質量發展現代化建設新歷史階段，城鄉區域發展的目標不再局限于規模和速度，更加注重創新能力、增長質量、優勢功能及發展環境等內涵式提升。“十四五”發展目標可采取倒排方式，積極描繪展望到2035年基本實現現代化甚至到21世紀中葉的發展愿景和戰略藍圖，再結合發展現狀確定到2025年需要實現的階段目標，進而圍繞高質量發展要求細化分解分類目標及具體可量化的指標。

3.構建動態比較優勢體系

當前，由于增長動力和內外部發展條件均發生變化，一些傳統優勢正在削弱，新優勢正在形成，潛在優勢有待培育激發，各地區比較優勢正在更替重塑。在某種程度上，市縣特色彰顯和競爭力來自比較優勢的發揮，因此認真梳理傳統優勢、新優勢和未來優勢，厘清比較優勢形成、優化重塑與發揮作用的內在機理，形成動態比較優勢體系，尋找機會窗口，因地制宜、因勢利導地激發發展活力和潛力，跳出路徑依賴和技術鎖定，實現創新蛻變，非常必要。此外，還應該看到，地方比較優勢發揮不再是孤立的，更加依賴于城鄉區域之間的深化協作，應加強比較優勢梯次聯動互補，在協作中挖掘、激發、彰顯和利用比較優勢。如圖2所示，具體而言，一是按照行政等級，促進省區、地級市、區縣、鄉鎮及農村上下協同，發揮好各級行政區比較優勢。二是按照城市規模等級，促進大中小城市功能錯位和資源要素合理配置，避免較小規模等級市縣的經濟要素過度向較大規模等級城市集聚，造成過密和過疏并存問題。三是按照發展水平等級，先進帶動后發，處于不同技術梯度和發展水平的市縣應探索新舊動能同步轉化。四是按照承擔功能大小等級，根據功能發揮作用和輻射影響范圍的大小，引導配置各類資源要素，確保小城市、欠發達地區甚至落后地區也有公平機會承擔更大功能。

圖2 促進比較優勢梯級聯動發揮

4.拓展經濟地理新空間

在全國經濟分化的大背景下，中國市縣經濟分化更為顯著：一部分市縣加快傳統產業轉型升級和新興產業培育，先行一步實現了新舊動能轉換；一部分市縣通過承接產業轉移獲得了新優勢；一部分市縣借力“一帶一路”建設形成了擴大開放的新動力；一部分市縣正在努力推動生態、農業及文化等特色資源優勢向發展優勢轉化；但也有不少市縣仍然處于經濟結構深度調整的困難期。顯然，市縣既要練好內功，更要借力發展，置身于全球經濟系統、全國現代化經濟體系以及各地區、區域性的經濟發展環境中謀劃自身發展。著眼“十四五”時期及中長期發展，市縣層面應重新審視和錨定新的經濟地理空間，服務支撐形成國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，在更大的外部經濟地理格局中尋找自身位置，凸顯地區比較優勢，打造綜合競爭力。

5.探索因地制宜高質量發展路子

2019年8月26日，習近平總書記在中央財經委員會第五次會議上發表講話，指出要根據各地區的條件，走合理分工、優化發展的路子（習近平a，2019）。2019 年9 月18 日，習近平總書記在河南主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會并發表重要講話，指出要從各地區實際出發，宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農則農，宜工則工、宜商則商（習近平b，2019）。習近平總書記關于區域發展的一系列重要講話，為各地區推動高質量發展提供了遵循、指明了方向。無論發達地區、欠發達地區、農業地區、工業化城鎮化地區還是生態地區，高質量發展是共同目標，但要依據自身基礎和優勢條件探索走各具特色的高質量路子。市縣“十四五”規劃發展，應量身定做找到適合自身的高質量發展路徑。

五、著實提高市縣治理能力

國家治理水平現代化要落實體現在市縣治理能力的提升上。“十四五”時期，市縣層面要按照中央關于推進國家治理體系和治理能力現代化的部署要求，深刻審視短板，聚集重點和關鍵，在加快提高地方治理能力上下功夫。

1.增強貫徹落實國家戰略部署的主動性、能動性

黨的十八大以來，中央先后提出一系列重大戰略安排、做出一系列決策部署，有些是短期的，有些是中長期的，有些是特定領域的，有些是關系全局的，為各地發展提供了重要遵循和方向。從中央到省到市縣，要實現各項戰略部署的落地落實生效，需要強有力的貫徹力、執行力。當今世界正處于百年未有之大變局，國內外形勢變化莫測，既要保持戰略定力，也要有相機抉擇的靈活性，這對市縣層面的決策執行力提出了更高要求。因此，迫切需要市縣層面增強貫徹落實中央決策部署的能力，不僅要領會理解中央的戰略意圖和決策要義，還要結合地方實際和特點把各項戰略部署因地制宜地執行到位，很多時候還需要市縣層面研究制定相應的規劃、實施方案、任務落實清單和推進計劃表等。

2.以人的發展需要為出發點和落腳點，提高決策服務能力

研究規劃、推動發展的出發點和最終落腳點是要解決人的發展問題。要從人民群眾的切實需要、切身利益出發謀劃和開展各項工作，切實破解發展不平衡不充分問題，為人民群眾打造優質生活區。例如，涉及教育文化體育保障、醫療衛生及住房供給、就業崗位供給、收入水平提高、健康養老質量提升、公平正義維護、生活消費便利化、各類安全風險防范等方面的問題都關系到群眾的切身利益，要進行密切關注。在研究推動產業發展、城鄉基礎設施建設、新型城鎮化和鄉村振興、生態環境保護、各領域政策制定時，要始終把“以人民為中心”放在首位，集中有限的財力、人力、物力等優先解決人的發展問題，而不是動輒大搞形象工程、面子文章。

3.為市場主體作用的發揮創造更優越的環境

真正處理好政府與市場關系蘊含著經濟治理的大智慧。一方面，政府行為要不斷強化市場配置資源的決定性作用，著力吸引和培育更多企業主體投資興業，激發市場經濟活力和潛能，更多地利用市場機制、市場手段解決發展中存在的問題。另一方面，政府要彌補短期內市場機制失靈所導致的不良競爭等問題，做好市場體系的規范化建設和經濟風險防范等工作。著眼“十四五”時期，國內外市場形勢加速變化，各地要素爭端會進一步加劇，市縣層面應至少提升以下3 個方面的應對能力：一是繼續以營商環境評價倒逼市場化改革，為企業發展創造良好的營商投資環境；二是有計劃地推動企業家群體、企業梯隊建設，引導和規范中小企業、民營經濟發展，繁榮市場主體，激發市場動力、活力和潛力；三是增強企業從業人員的生活配套保障能力，為創業投資從業人員創造良好的生活環境。

4.構建完善社會治理共同體

黨的十九屆四中全會明確指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。當前，市縣層面不同程度上存在社會治理公眾參與度不高的問題，要么政府問策于民較少，要么群眾參與積極性不高，人民群眾對政府戰略、規劃和政策實施的了解不多。“十四五”時期，首先，市縣層面依然要聚力打造優質、高效、廉潔政府，提升政府服務效率和人民群眾的認同感。其次，要加快完善公眾參與機制，充分運用現代信息化手段，搭建公眾參與平臺，拓寬公眾參與渠道，調動公眾參與的積極性、主動性，依法依規支持和鼓勵各類社會組織發展，發揮社會組織的服務協調作用，全方位提高公眾參與度。最后，加強基層社會治理能力建設，推動社會治理和服務重心向基層下移，建立健全社區管理和服務機制，推行網格化管理和精準化服務。

5.提高防范化解各類風險隱患能力

經濟社會發展各個系統緊密聯系，內外部環境變化莫測，歷史的、當即的、內部的、外部的、客觀的、人為的等各方面因素交織影響，各個領域風險時有發生，有些是局部的，有些是系統性的，還有些重大風險一旦發生便關系國家發展全局。因此，要堅持總體國家安全觀，越是基層，越要增強風險隱患意識、安全意識，防微杜漸、未雨綢繆，建立健全風險預警應對機制，提升防范化解風險能力。具體而言，一是要防患于未然，強化風險源頭防控，在統籌經濟社會發展各領域工作過程中事先做好風險防范方面的科學論證、全生命周期的設計運營管理和制度政策上的支撐保障。二是要充分運用新技術新手段，建立健全風險預警監測系統，加強對經濟、社會、生態、信息等各類安全風險隱患的動態及時監測，做到風險點排查常態化。三是加強風險預警應對，對處理社會矛盾、打擊犯罪活動和應對事故災難、自然災害、公共衛生事件、公共安全事件等重大突發事件做好應急預案，不定期開展應急演練，提高應急應對能力。

六、主動迎接未來、贏在未來

從歷史長河看，“十四五”時期依然是承前啟后的五年規劃發展時期，既要真抓實干做在當下，也要著眼長遠在未來發展中把握先機和主動權。

1.持續開展關于市縣發展的重大問題研究

通過深化重大問題、重大議題和重大命題的研究，提高市縣層面發現問題、認識問題、分析問題和解決問題的能力。從本地改革開放的歷史進程和推進現代化建設全局需要出發，圍繞高質量發展主題，系統梳理關系市縣發展的戰略性、全局性、關鍵性等重大議題，并定期或不定期地研究提出新的重大問題，要在“十四五”規劃前期、規劃實施階段持續加強研究儲備，邊研究邊發現邊解決問題。

2.動態應對外部環境變化對市縣發展的影響

在開放協作、緊密聯系的世界經濟體系中，市縣經濟社會運行顯然不是孤立的自循環系統，國際國內的因素，歷史、現階段和未來的因素，交織共同作用影響市縣發展。因此，要以更宏觀、更開放的視角積極關注來自國內外的短期性、階段性和趨勢性變化，加強對涉及國際政治經濟形勢動蕩、新科技革命演進、產業變革、治理規則變化、新生產生活場景應用、新型基礎設施建設、重大社會事件發生等各領域變化的影響預判，既要密切關注短期內苗頭性、傾向性、潛在性問題，更要及時發現和順應中長期趨勢性、規律性變化，增強柔性應對能力。

3.把人力資本提升擺在市縣發展的重要位置

按照發展動力正從以低成本、大規模的要素投入為主到以創新驅動為主轉變的邏輯，關系市縣現代化建設的關鍵因素歸根結底還是人，一個地方的人力資本水平很大程度上決定著地方治理能力、創新水平和經濟發展質量等方面的系統提升。因此，應把人力資本作為推動市縣發展的第一要素，通過聚焦對人的投入帶動資本、技術等先進要素的增加。具體而言，一是持續加強市縣黨政干部隊伍建設。二是注重本地人才培養與外來人才引進所用相結合，提升管理人才、企業人才、專業技術人才等規模，加強人才隊伍體系建設。三是重視本地教育，以家庭為單位切實提升多代人的受教育水平。

4.圍繞主題主線抓要事辦大事做實事

“十四五”規劃發展大計最終要落到具體要做的事情上，需謀劃和推動實施一批重大工程項目，壓茬推進，取得的實效要讓老百姓看得見摸得著。具體而言，一是抓要事。謀劃和推進一批關系發展大局全局的戰略性、關鍵性和攻堅克難性的要事，如落實國家重大戰略舉措、深化重點領域體制機制改革、消除長期制約發展瓶頸障礙等。二是辦大事。研究布局一批能夠牽一發而動全身，能夠起到觸媒、動力源和支撐帶動作用的大事，如重大合作交流平臺搭建、重要產業園區載體提升、重大基礎設施工程項目建設等。三是做實事。圍繞老百姓關切的事情，落實一批關系民生發展的事項，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

5.積極探索未來發展的實踐范式與理論價值

市縣發展不囿于獨善其身，有條件的市縣不但要緊跟形勢變化，更要爭取探索未來、創造未來，積極推動從已知成果分享到引導未知世界探索轉變，力爭為中國特色社會主義偉大事業進步提供實踐范式，為理論創新發展提供土壤。在踐行新發展理念、探索高質量發展路徑、深化改革開放等方面探索新經驗、新模式，市縣應努力做到將地方有益實踐經驗向全國其他同類地區示范應用推廣，為中國特色社會主義理論發展提供有力支撐，凝練提升市縣發展價值。