以可持續(xù)城市理念推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展

趙弘 劉憲杰

國家中心城市是居于國家戰(zhàn)略要津、肩負(fù)國家使命、引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、參與國際競爭、代表國家形象的現(xiàn)代化大都市。自2010年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡稱“住建部”）在《全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2010—2020年）》中首次提出建設(shè)北京、天津、上海、廣州、重慶五大國家中心城市以來，截至目前，已有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安等9座城市被確定為國家中心城市。規(guī)劃建設(shè)國家中心城市，是引領(lǐng)全國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，也是完善對外開放區(qū)域布局的重要舉措。

一、中國國家中心城市的主要特征

推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，對于發(fā)揮城市輻射帶動功能，推動區(qū)域城鎮(zhèn)化、提升國家創(chuàng)新發(fā)展能力、代表國家參與國際競爭等方面，發(fā)揮著不可替代的重要作用。歸納起來，國家中心城市具有以下4個方面的特征。

1.定位層級高，綜合服務(wù)能力強，是全國綜合實力最強的“塔尖城市”

國家中心城市處于城鎮(zhèn)體系的最高層級，也被稱為“塔尖城市”，在全國9個國家中心城市中，有4個直轄市、4個副省級城市、1個省會城市。從城市功能來看，國家中心城市是全國重要的科教、經(jīng)貿(mào)、文化、創(chuàng)新中心和綜合交通樞紐，在區(qū)域乃至全國層面上承擔(dān)著綜合服務(wù)功能，在經(jīng)濟、文化、科技、金融、管理和交通等各方面都發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用。根據(jù)中國社會科學(xué)院對中國內(nèi)地25個樣本城市政治、金融、科技、交通、教育、醫(yī)療、文化、信息、貿(mào)易（物流）、國際交往十大城市功能的集聚力和聯(lián)系力指標(biāo)化測算，這9個國家中心城市在各項城市功能中均處于全國前列，是全國重要的綜合中心或潛在綜合中心。

2.城市規(guī)模大，資源集聚度高，是全國經(jīng)濟活動中心和資源配置樞紐

國家中心城市的規(guī)劃建設(shè)一般選擇在資源環(huán)境承載條件和經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)較好的城市，這些城市依托優(yōu)越的區(qū)位優(yōu)勢和交通條件，形成了連通八方的綜合性樞紐網(wǎng)絡(luò)和全國性市場體系，成為全國經(jīng)濟活動和資源配置的中樞，集聚了大量優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源和高端產(chǎn)業(yè)資源，對人口、產(chǎn)業(yè)、資本等各類資源要素形成很強的吸引力。目前全國共有普通高等學(xué)校2688 所（含獨立學(xué)院257 所），其中國家中心城市共有626 所高校，占全國的23.3%；2019 年國家中心城市共有高新企業(yè)6.9 萬家，占全國的30.7%；2019 年國家中心城市中國企業(yè)500 強、中國民營企業(yè)500 強數(shù)量占全國的比重分別達到38.6%和44.2%。人口、產(chǎn)業(yè)、資本等各類資源的集聚，尤其是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源、高端產(chǎn)業(yè)資源和高端人口的集聚發(fā)展，進一步增強了國家中心城市對優(yōu)質(zhì)資源的吸引力，推動城市規(guī)模快速擴張。2019年，9個國家中心城市常住人口合計1.6 億人，占全國總?cè)丝诘?1.2%；根據(jù)住建部公布的《2018 年城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，在全國673 個城市中，國家中心城市建成區(qū)面積、城區(qū)人口規(guī)模均排在全國前20 位，其中除個別城市外，大部分國家中心城市的建成區(qū)面積（見表1）、城區(qū)的人口規(guī)模（見表2）排在全國前10位。

表1 2018年全國城市建成區(qū)面積前20名城市

表2 2018年全國城區(qū)人口規(guī)模前20名城市

3.城市知名度高，發(fā)展?jié)摿Υ螅哂休^強的國際影響力和競爭力

國家中心城市作為全國經(jīng)濟、文化、科技中心，是國內(nèi)外資本、技術(shù)、信息的集散地，代表了全國產(chǎn)業(yè)、科技、文化發(fā)展的最高水平，是中國參與國際產(chǎn)業(yè)和科技競爭合作、開展國際文化科技交流的重要依托，在國內(nèi)外城市格局中占有重要地位。根據(jù)科爾尼《2018 全球城市指數(shù)報告》，2018 年中國有27座城市入選全球最具影響力城市，9 個國家中心城市全部入選，其中北京、上海躋身全球最具影響力城市前20名。同時，國家中心城市高素質(zhì)的人才資源、高端產(chǎn)業(yè)資源、國內(nèi)頂級的科技創(chuàng)新資源、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源高度集聚，經(jīng)濟、文化活躍程度高，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)氛圍濃厚，是新經(jīng)濟、新技術(shù)、新文化、新模式的策源地，城市創(chuàng)新發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｈ?019 年北京科技創(chuàng)新研發(fā)投入強度達到6.17%，遠(yuǎn)超過創(chuàng)新型國家和地區(qū)2.5%的水平；2019年北京、上海新經(jīng)濟實現(xiàn)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重分別為36.1%和31%以上；2018 年在科爾尼評選的全球最具潛力城市排行榜中，9 個國家中心城市全部入選。

4.經(jīng)濟規(guī)模大，帶動能力強，在其所在的初步形成的城市群中具有核心地位

國家中心城市經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，高端產(chǎn)業(yè)資源密集，是全國經(jīng)濟中心或區(qū)域性經(jīng)濟中心，城市經(jīng)濟規(guī)模大多數(shù)走在全國前列，部分城市已躋身全球經(jīng)濟競爭力最強的城市行列。除鄭州、西安外，其他國家中心城市2019 年GDP 總量均排在全國前10位，其中上海、北京躋身全球城市GDP 排行榜前10位。在城市自身快速發(fā)展的同時，國家中心城市通過推動經(jīng)濟、文化、科技創(chuàng)新、公共服務(wù)等城市功能在周邊大區(qū)域范圍內(nèi)優(yōu)化布局，與周邊地區(qū)建立起緊密的產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、供應(yīng)鏈、服務(wù)鏈合作關(guān)系，有效帶動周邊地區(qū)整體發(fā)展，成為引領(lǐng)帶動國家中心城市所在都市圈、城市群協(xié)同發(fā)展的核心。如北京、天津是京津冀城市群的核心城市，2019 年京津兩市GDP 占京津冀總GDP 的比重分別為41.8%和16.7%。近年來北京、天津積極落實京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略，京津產(chǎn)業(yè)加快向河北轉(zhuǎn)移，2019 年河北共承接京津單位964個。上海是長三角城市群的龍頭，2019 年上海GDP 占長三角總GDP 的16.0%。廣州引領(lǐng)珠三角城市群發(fā)展，其GDP 總量占珠三角GDP總量的27.2%。

二、中國國家中心城市面臨的主要挑戰(zhàn)

現(xiàn)階段，中國國家中心城市建設(shè)面臨以下5 大挑戰(zhàn)。

1.人口資源環(huán)境矛盾凸顯，城市可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)

在中國城鎮(zhèn)化加速推進的過程中，各大城市普遍面臨人口過度集聚、資源環(huán)境壓力加大、水電氣熱資源能源供給緊張等諸多問題，嚴(yán)重制約了城市的可持續(xù)發(fā)展。國家中心城市特有的區(qū)位和資源條件，進一步加劇了人口等要素資源的集聚，使人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾更為突出、更為尖銳。如中國目前600 多座城市中，有300 多個屬于聯(lián)合國人居環(huán)境署評價標(biāo)準(zhǔn)的“嚴(yán)重缺水”和“缺水”城市。有的城市由于過度使用地下水，已出現(xiàn)城區(qū)部分地段塌陷的嚴(yán)重后果。按照國際公認(rèn)的人均水資源量1000立方米的缺水警戒線衡量標(biāo)準(zhǔn)①，國家中心城市均為嚴(yán)重缺水城市，其中除廣州、成都以外，其他國家中心城市均為極度缺水城市（人均水資源量不足500立方米）。

2.以國家中心城市為核心的都市圈、城市群骨架正在形成過程中，城市功能尚未實現(xiàn)在都市圈、城市群大空間尺度優(yōu)化

從國際大都市發(fā)展規(guī)律看，通過科學(xué)規(guī)劃，引導(dǎo)中心城市人口、資源在周邊新城、衛(wèi)星城分散化、多中心布局，形成大中小城市緊密聯(lián)系、具有完善的城市規(guī)模等級體系的都市圈、城市群，是提升中心城市承載能力、運營效率和宜居環(huán)境的重要途徑。目前中國很多城市都提出建設(shè)新城、新區(qū)、衛(wèi)星城，但由于新城尚處于開發(fā)建設(shè)過程中，新城、衛(wèi)星城功能建設(shè)遲緩，分擔(dān)城市功能作用不強，都市圈、城市群骨架尚處于形成過程中。以北京為例，北京83 版、93 版、04 版城市總體規(guī)劃都提出了建設(shè)衛(wèi)星城、新城和推動城市分散化布局的思路，但由于衛(wèi)星城建設(shè)成效不明顯，沒有建立起以軌道交通為主導(dǎo)的公共交通體系等原因，城市“單中心”發(fā)展格局始終沒有取得根本性突破，中心城人口集聚的“能量”未能通過規(guī)劃的有效實施有序地向周邊分散，未能形成都市圈空間格局，大大降低了城市的整體承載能力和運行效率。

3.城市發(fā)展普遍面臨“城市病”問題，城市運行效率有待提高

在快速城市化的大背景下，國家中心城市普遍面臨著人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染、房價猛漲等城市病問題，對城市運行效率提升和城市可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。以城市交通為例，根據(jù)百度地圖聯(lián)合清華大學(xué)數(shù)據(jù)科學(xué)研究院交通大數(shù)據(jù)研究中心、東南大學(xué)交通學(xué)院、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院、賽文交通網(wǎng)等單位發(fā)布的《2019 年度中國城市交通報告》，2019年，在全國百城交通擁堵指數(shù)排名中，國家中心城市均位居前列，其中重慶、北京、廣州、上海、西安、武漢等城市位居全國擁堵前10 位（見表3）。

表3 2019年國家中心城市交通擁堵指數(shù)全國排名

4.創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力有待增強，與國際先進水平相比還有較大差距

近年來，中國著力提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力，城市整體創(chuàng)新能力有了大幅提升，尤其是國家中心城市依托豐富的人才和創(chuàng)新資源，科技創(chuàng)新能力顯著增強。但從全球范圍來看，國家中心城市創(chuàng)新能力還有較大提升空間。根據(jù)澳大利亞商業(yè)數(shù)據(jù)公司2thinknow 公布的“2019 年全球創(chuàng)新城市指數(shù)排行榜”，在全球500 個創(chuàng)新城市排名中，北京（第26位）、上海（第33 位）躋身全球前50 名，其他國家中心城市排名均比較靠后（見表4）。

中國創(chuàng)新能力比較強的北京、上海，與全球先進水平相比還有較大差距。以北京為例，近年來北京在人工智能、集成電路設(shè)計、5G移動通信、石墨烯材料制備等領(lǐng)域形成了一批與全球同步甚至領(lǐng)先的創(chuàng)新成果，但關(guān)鍵性顛覆性原創(chuàng)技術(shù)較少，核心技術(shù)國際競爭力不強。以AI核心環(huán)節(jié)—芯片為例，在全球前24 名的AI 芯片企業(yè)中，英偉達、英特爾以及IBM分別位列前三名。北京本土培育的企業(yè)寒武紀(jì)、地平線分別排23名、24名，企業(yè)在AI芯片技術(shù)積累及研發(fā)能力方面與國際巨頭還有很大差距。北京具有全球資源整合力和競爭話語權(quán)的世界級科技領(lǐng)軍企業(yè)較少，雖然擁有聯(lián)想、百度等業(yè)界具有一定影響力的大企業(yè)，但無論是從技術(shù)競爭力還是市場份額看，與全球性行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)相比還有很大差距，尤其是企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)全球布控能力不強。

表4 2019年國家中心城市在全球創(chuàng)新城市指數(shù)排行榜中的排名

5.城市治理能力和治理水平不夠高，與城市發(fā)展和人民期待存在一定落差

目前，國家中心城市在城市治理方面還面臨很多突出問題，城市管理現(xiàn)代化經(jīng)驗不足，管理較為粗放，城市治理能力和精細(xì)化管理水平不高。如城市停車難問題依然比較嚴(yán)重，2017年西安三環(huán)以內(nèi)停車位缺口超過100 萬個，2019 年北京停車位缺口達137 萬個②；城市水環(huán)境治理、大氣污染治理的任務(wù)依然艱巨，中國環(huán)境監(jiān)測總站公布的2019 年12月168個城市空氣質(zhì)量排名中，除北京、上海空氣質(zhì)量綜合指數(shù)排名相對靠前以外，其他城市空氣質(zhì)量均相對較差，其中西安市空氣質(zhì)量綜合指數(shù)7.56，在168 個城市中排在倒數(shù)第5 位；各類社會矛盾沖突依然存在，人民群眾的滿意度有待提高；城市管理中職能部門條塊關(guān)系仍需進一步理順，城市精細(xì)化管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制仍需健全。

三、中國國家中心城市建設(shè)可持續(xù)城市的核心要件解析

國家中心城市是資源要素在空間上集中的產(chǎn)物。資本、技術(shù)、勞動力、信息等要素在一定程度上的集聚可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟，使得國家中心城市具有很強的資源配置能力和遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村的生產(chǎn)組織效率。但是如果城市規(guī)模過大，功能和要素集聚過多，超過國家中心城市的承載能力，就會產(chǎn)生“規(guī)模不經(jīng)濟”，導(dǎo)致國家中心城市運行效率下降、運行成本提高，最終引發(fā)“城市病”。早期的城市病在某種程度上就是要素和功能在單一空間上過度集聚而產(chǎn)生的。

從城市發(fā)展理論演進看，霍華德提出的“田園城市”、賴特提出的“廣畝城”、沙里寧提出的有機疏散理論、勒·柯布西耶提出的“明日城市”“光輝城市”等，都是針對城市化過程中出現(xiàn)的城市問題而提出的解決方案或理想目標(biāo)，一定程度上可以看作可持續(xù)城市理論的源起與基礎(chǔ)。“田園城市”“廣畝城”、有機疏散理論體現(xiàn)了“城市分散主義”思想，認(rèn)為城市在地域空間上應(yīng)保持低密度，用分散而又有聯(lián)系的有機體來取代城市集中布局。“田園城市”理論同時強調(diào)要限制城市自發(fā)膨脹，在城市達到一定規(guī)模后，新增長部分由鄰近的新城鎮(zhèn)來容納。這些理論也是衛(wèi)星城、新城運動的重要理論源頭。“明日城市”“光輝城市”則代表了“城市集中主義”思想，認(rèn)為解決城市問題的途徑是提高而不是降低城市密度，主張在城市里建設(shè)高層建筑、現(xiàn)代交通網(wǎng)和大片綠地，創(chuàng)造現(xiàn)代化生活環(huán)境。

在城市的發(fā)展史上，“分散”與“集中”這兩種不同發(fā)展理念貫穿于城市發(fā)展的全過程，又統(tǒng)一在不同尺度的城市空間結(jié)構(gòu)的演化進程中。這兩者的交鋒與融合，衍生了“分散化集中”理論，它強調(diào)對高密度的城市核心區(qū)與其他功能中心區(qū)之間進行生態(tài)分隔，以公共交通為連接紐帶，形成“多中心”的城市空間結(jié)構(gòu)。從“田園城市”到“光輝城市”，都可以歸結(jié)為城市可持續(xù)發(fā)展的空間策略，其核心是空間，雖然涉及生態(tài)環(huán)境建設(shè)，但不是重點。1971年聯(lián)合國教科文組織開展了“人和生物圈計劃”，提出從生態(tài)學(xué)角度來研究城市，生態(tài)城市的概念由此問世。生態(tài)城市主要關(guān)注現(xiàn)代城市發(fā)展中人與環(huán)境的關(guān)系。

隨著全球城市化的推進、氣候變化和能源危機的加深，人們不再滿足于側(cè)重某一視角（比如空間或生態(tài)）來研究城市的可持續(xù)發(fā)展，因而提出內(nèi)涵更加豐富全面的概念——可持續(xù)城市，并對其進行了深入研究。

1996 年召開的聯(lián)合國第二屆人類住區(qū)會議首次正式提出“可持續(xù)城市”（Sustainable Cities）的概念，但沒有給出定義。結(jié)合對國內(nèi)外可持續(xù)城市相關(guān)理論的研究，筆者認(rèn)為，所謂可持續(xù)城市，是指在一定經(jīng)濟社會條件下，支撐城市發(fā)展的各系統(tǒng)與城市功能之間相互協(xié)調(diào)，實現(xiàn)城市運行高效、經(jīng)濟繁榮、生態(tài)優(yōu)良、生活宜居、社會公平和文化和諧，能夠為居民提供可持續(xù)福利且不給后代遺留負(fù)擔(dān)的城市。可持續(xù)城市是能夠避免“城市病”的城市，近年來國內(nèi)外提出的“緊湊城市”“新城市主義”“精明增長”都是可持續(xù)城市的重要思想和重要內(nèi)容。

可持續(xù)城市的內(nèi)容非常豐富，建設(shè)國家中心可持續(xù)城市更是一項極為復(fù)雜的巨大系統(tǒng)。多年來國內(nèi)外學(xué)者圍繞城市可持續(xù)發(fā)展開展了廣泛的研究。但總體上看，這些研究大多只是從空間結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展等某一個或某幾個角度來討論城市的可持續(xù)發(fā)展問題，沒有對城市可持續(xù)發(fā)展進行系統(tǒng)化、全面綜合的研究，沒有抓住影響城市可持續(xù)發(fā)展的核心關(guān)鍵要素。

國家中心可持續(xù)城市的關(guān)鍵要素可以歸結(jié)為5個要件，即空間結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、歷史文脈。5 個要件相互影響、相互關(guān)聯(lián)，是一個完整、有機的系統(tǒng)。其中，空間布局合理與否是城市可持續(xù)的前提條件，交通結(jié)構(gòu)是否合理是城市可持續(xù)的基本保障，生態(tài)環(huán)境是城市可持續(xù)的根本要求，創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是城市可持續(xù)的基礎(chǔ)支撐，歷史文脈是城市可持續(xù)的重要動力。城市發(fā)展要抓住這5 個核心要件持續(xù)發(fā)力，并以此為基礎(chǔ)創(chuàng)建包容性、多樣性的可持續(xù)社會，形成一個更高效、更清潔、更適宜居住的城市區(qū)域，實現(xiàn)城市更加高質(zhì)量發(fā)展。

1.空間布局合理

從國際經(jīng)驗來看，國外很多大城市通過合理的城市空間布局，使城市內(nèi)部各類功能和要素實現(xiàn)“大分散、小集中”，從而避免了規(guī)模不經(jīng)濟的問題，同時有效提高城市運行效率和承載能力。城市功能的分散化布局也會帶動城市人口在空間上的分散化布局，人們可以根據(jù)實際需要，在大都市及其周邊的小城市之間，靈活選擇居住地和工作地。大城市與周邊小城市分工協(xié)作，形成緊密聯(lián)系的都市圈結(jié)構(gòu)，有效解決城市功能在空間上集中和分散的關(guān)系，最終實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

從中國城市發(fā)展歷程來看，許多大都市沒有采取分散化、組團式布局理念分散城市功能，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，規(guī)模不經(jīng)濟的問題得不到解決，最終演變?yōu)槌鞘胁　１热绫本鎸韯菅该偷某鞘谢顺保瑢μ卮蟪鞘泻投际腥Φ陌l(fā)展規(guī)律認(rèn)識不足，特別是在中國城市化推動人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下，對首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點、問題以及如何應(yīng)對問題等研究不足，城市規(guī)劃對城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分，“單中心”城市格局長期無法突破，且與交通結(jié)構(gòu)不合理的缺陷相疊加，使得城市病提前爆發(fā)。

北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團”“衛(wèi)星城”等概念，2004 年版規(guī)劃提出建設(shè)11 個新城。但由于邊緣集團距離中心城太近，而且承擔(dān)單一居住功能，加上交通供給體系不完備，中心城市地鐵密度不足，市郊鐵路建設(shè)滯后，城市骨架未能拉開，交通承載能力低，運行效率低，進而使得衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動不順暢，缺乏吸引力，不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。

2.交通結(jié)構(gòu)合理

交通供給結(jié)構(gòu)對城市空間形態(tài)和城市運行效率等產(chǎn)生深刻影響，合理的交通供給結(jié)構(gòu)能夠較好地避免和解決城市交通擁堵等“城市病”問題。根據(jù)學(xué)者們對紐約、東京、倫敦、巴黎等運行效率比較高的國際大都市的研究，其交通結(jié)構(gòu)的共同特點是兩個“主導(dǎo)”：一是公共交通在城市交通結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)，能夠滿足75%—80%的日常通勤需求；二是軌道交通在公共交通中占主導(dǎo)，占公共交通的75%—80%。比如東京公共交通占城市交通的87%，其中軌道交通占公共交通的90%。

據(jù)清華大學(xué)交通研究所所長陸化普介紹，不同的交通方式，在等量的空間資源條件下，運輸能力不一樣。如小汽車1 小時只能運輸3000 人；公共汽車1 小時能運輸3000—6000 人；輕軌交通1 小時能運輸1 萬—3 萬人；地鐵1 小時則能運輸3 萬—7 萬人。所以，在超大城市交通結(jié)構(gòu)“兩個主導(dǎo)”中，第二個主導(dǎo)是關(guān)鍵、是根本，必須放在決定城市高效可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度予以前瞻性規(guī)劃，提前建設(shè)。

根據(jù)一些學(xué)者對國外大都市軌道交通的進一步研究發(fā)現(xiàn)，不同的軌道交通方式有其最佳效率的運營交通區(qū)間，滿足不同的交通需求：地鐵運營范圍一般在半徑15千米以內(nèi)，站距短，平均速度慢，主要滿足都市密集區(qū)的交通需求；快線鐵路（在地面運行）一般在15—30 千米范圍，站距長，速度快，主要滿足近郊區(qū)的快速出行需求；市郊鐵路一般在30—70 千米范圍，往往采取大容量、高速化、一站式、低票價的運行模式，主要滿足衛(wèi)星城、新城遠(yuǎn)距離的快速出行需求。

目前中國城市軌道交通體系建設(shè)普遍存在兩個短板：一是市域范圍內(nèi)的軌道交通密度偏低，不能提供大容量、高速化的交通供給，交通承載力不強。比如北京全市軌道交通里程僅相當(dāng)于東京的28%。二是市郊鐵路建設(shè)滯后。倫敦、紐約、東京等城市的市郊鐵路都非常發(fā)達，分別達到3650 千米、3000 千米和2031 千米，而北京市郊鐵路建設(shè)正處于起步階段，線路少，里程短，疏解人口和引導(dǎo)城市功能空間布局的作用尚未發(fā)揮出來，這也是北京非首都功能難以在周邊區(qū)域疏解和布局的核心原因所在。北京近10年來常住人口主要分布在朝陽、海淀、豐臺等城市功能拓展區(qū)及昌平、大興、通州等城市發(fā)展新區(qū)，共占全市常住人口中外來人口增量的83.5%，懷柔、密云、平谷等遠(yuǎn)郊區(qū)雖然有大面積的平原空間，但由于市郊鐵路缺乏，與中心城區(qū)來往不便，對外來人口的吸引力很小。北京郊區(qū)縣尚且如此，鄰近北京的河北地區(qū)要承接北京的人口、產(chǎn)業(yè)等功能轉(zhuǎn)移就更加困難了。

3.創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展活躍

一定的經(jīng)濟實力是國家中心城市發(fā)展的基礎(chǔ)保障，城市提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力、提高公共服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平、改善城市生態(tài)環(huán)境品質(zhì)等各項工作的開展，都需要堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)作為支撐。建設(shè)可持續(xù)城市，其實質(zhì)也是推動城市轉(zhuǎn)型升級的過程。在這個過程中，必然伴隨城市經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)的更新升級。

中國國家中心城市發(fā)展普遍面臨著城市創(chuàng)新驅(qū)動能力不強、經(jīng)濟支撐持續(xù)性不強的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。過去中國快速城鎮(zhèn)化相當(dāng)程度上是依靠投資驅(qū)動，其中主要是房地產(chǎn)投資拉動。大面積的土地出讓導(dǎo)致地方政府對土地財政的過度依賴，已經(jīng)對城市可持續(xù)發(fā)展形成掣肘。土地出讓金短期可以為城市提供大量財政收入，但土地是稀缺資源，儲備量越來越少，進而影響到地方財政的可持續(xù)性，也影響到城市居民的代際公平。

可持續(xù)城市不能是土地財政支撐的城市，而必須將其建立在實體經(jīng)濟基礎(chǔ)之上，即通過創(chuàng)新為城市發(fā)展提供持續(xù)發(fā)展動力，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展為城市居民提供充足的就業(yè)崗位與潛在的就業(yè)機會，為地方政府提供穩(wěn)定可持續(xù)的財政收入，以滿足城市建設(shè)與發(fā)展的需要。

再進一步說，城市內(nèi)部、城市之間也要形成差異定位與分工合作。中心城以發(fā)展行政辦公、金融服務(wù)、高端商業(yè)等成本不敏感的功能與產(chǎn)業(yè)為主，衛(wèi)星城則承擔(dān)特色功能與發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如科技城、大學(xué)城、醫(yī)療城、港口城等以及各類特色產(chǎn)業(yè)新城，藉此保持城市整體功能的強大，增強衛(wèi)星城的就業(yè)能力，并與中心城之間有機聯(lián)系，實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展。

4.生態(tài)環(huán)境優(yōu)良

可持續(xù)城市必須是一個生態(tài)城市，要有良好的自然生態(tài)系統(tǒng)和城市綠化，產(chǎn)生較低、可負(fù)擔(dān)的環(huán)境污染，還要有完善的資源循環(huán)利用體系，以消減城市化過程中生態(tài)系統(tǒng)絕對面積減少、生態(tài)足跡增加對環(huán)境的不利影響。城市內(nèi)部要有足夠規(guī)模的生態(tài)空間，以保證生態(tài)系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)和生態(tài)功能的有效發(fā)揮。

生態(tài)環(huán)境與前述空間布局、交通結(jié)構(gòu)相輔相成，且以空間布局、交通結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在推進中國城市化進程中，應(yīng)科學(xué)劃定城市建設(shè)邊界，通過城市合理的空間格局與交通布局，使主城與衛(wèi)星城之間、衛(wèi)星城與衛(wèi)星城之間留下大尺度的綠色生態(tài)空間，使城市群落“鑲嵌”于田野、森林、綠地之中，既為城市創(chuàng)造優(yōu)美舒適的生態(tài)環(huán)境，也為城市產(chǎn)生的各類廢棄物留下足夠的生態(tài)消解空間。特別是城市的新建區(qū)域（衛(wèi)星城），尤其需要注重引進先進的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)技術(shù)，防止城市發(fā)生洪澇災(zāi)害和其他城市災(zāi)害，打造安全韌性城市，提高城市的宜居性。

5.歷史文脈保護得當(dāng)

文化是一個城市的靈魂。一個城市的歷史遺存、建筑風(fēng)格、文化內(nèi)涵等，形成了該城市區(qū)別于其他城市的特質(zhì)。如英國最具學(xué)術(shù)氣質(zhì)的城市牛津、德國的“世界會展之都”漢諾威、日本的大學(xué)城筑波等，均以自己的獨特文化特質(zhì)著稱于世。

相比之下，中國不少城市建設(shè)“千城一面”，文化特色遺失、文化根脈受損等問題比較突出。在世界文化遺產(chǎn)名錄中，各國的歷史文明名城約占1/3；而中國入選的48 處世界文化遺產(chǎn)中，僅有山西平遙、云南麗江兩個城市，所占比例非常小。造成這一現(xiàn)象的主要原因，就是許多城市的歷史文化風(fēng)貌遭受破壞，歷史文脈沒有得到保護與傳承。建設(shè)可持續(xù)城市，必須尊重城市歷史，保護城市文化，留住城市記憶，保持城市文脈。也只有這樣，城市才能夠體現(xiàn)各自的特質(zhì)，城市的可持續(xù)發(fā)展才有厚實的底蘊和不竭的動力。

四、用可持續(xù)城市理念推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展的建議

未來，國家中心城市要實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要從以下6個方面著力推進。

1.以可持續(xù)城市理念引領(lǐng)國家中心城市高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展

城市的高質(zhì)量發(fā)展體現(xiàn)在城市經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等多維度的高質(zhì)量發(fā)展。改革開放40多年來，中國城市化發(fā)展取得積極成效，但城市發(fā)展也面臨諸多問題，尤其是目前中心城市普遍面臨的“城市病”問題、二元結(jié)構(gòu)問題等，是制約城市高質(zhì)量發(fā)展的突出短板，嚴(yán)重影響了居民的生活品質(zhì)提升。

堅持科學(xué)的城市發(fā)展理念，是推動城市可持續(xù)發(fā)展的重要前提。習(xí)近平總書記在中央城市工作會議上指出，做好城市工作，首先要認(rèn)識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正城市發(fā)展指導(dǎo)思想。未來國家中心城市發(fā)展進入第二階段，要由注重“量”的增長向更加注重“質(zhì)”的提升轉(zhuǎn)變，就是要堅持可持續(xù)城市理念，統(tǒng)籌推動城市空間、交通、經(jīng)濟、生態(tài)、文化等各領(lǐng)域可持續(xù)發(fā)展，以此為基礎(chǔ)創(chuàng)建包容性、多樣性的可持續(xù)社會，增強創(chuàng)新發(fā)展動力，增強中心城市和城市群等經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟和人口承載能力，形成一個更高效、更清潔、更適宜居住的城市區(qū)域。

2.構(gòu)建分散化、組團式的國家中心城市都市圈結(jié)構(gòu)，并以此推動城市群建設(shè)

都市圈是以一個經(jīng)濟勢能強大的中心城市為核心，帶動地域相鄰、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)所形成的，經(jīng)濟社會高度一體化的區(qū)域。城市發(fā)展到一定階段，要建立都市圈，通過“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，形成分工協(xié)作、有機聯(lián)動的空間格局。如果大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，資源集聚的需求沒有在空間上有序釋放，就會演變?yōu)椤俺鞘胁　薄?/p>

都市圈和城市群是兩個既相互關(guān)聯(lián)又有區(qū)別的概念。都市圈是城市群的基礎(chǔ)，以都市圈為基礎(chǔ)建立起來的城市群，才更具有效率和生命力、可持續(xù)的城市群（見表5），都市圈是治理“城市病”不可逾越的階段。比如，東京都市圈與大阪都市圈、名古屋都市圈等，一起構(gòu)成世界六大城市群之一的日本太平洋沿岸城市群。

表5 都市圈與城市群的關(guān)系

近年來，中國對城市群的研究越來越多，但對都市圈的重視和研究還不夠，認(rèn)識的“跳躍”不利于解決“城市病”。黨的十九大提出要高質(zhì)量發(fā)展，我們的子孫后代不能生活在無法逆轉(zhuǎn)的“城市病”困境中，中國現(xiàn)階段解決“城市病”，特別是未來防范（尤其是二三線、三四線城市）“城市病”，都必須把都市圈提升到應(yīng)有的戰(zhàn)略高度。

推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)認(rèn)真總結(jié)中國城市發(fā)展中的經(jīng)驗教訓(xùn)，重新認(rèn)識都市圈的戰(zhàn)略價值，重新認(rèn)識都市圈與城市群的關(guān)系，借鑒國際化大都市在城市演進、拓展空間范圍過程中的經(jīng)驗，將都市圈建設(shè)放在國家中心城市建設(shè)的首位，按照“分散緊湊型”理論，堅持大分散、小集中原則，通過規(guī)劃建設(shè)新城、衛(wèi)星城、微中心，構(gòu)建“主城—新城”“主城—衛(wèi)星城”“主城—微中心”的多中心、分散化、網(wǎng)絡(luò)化的都市圈城市結(jié)構(gòu)，提升區(qū)域整體承載能力。

3.將市郊鐵路建設(shè)放到國家中心城市發(fā)展的突出位置，提高城市交通運行效率

在都市圈范圍內(nèi)，各功能組團、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯(lián)系，才能對人才、資本等要素產(chǎn)生吸引力，否則很難發(fā)展起來。依托高速公路可能帶來潮汐擁堵，軌道交通特別是市郊鐵路對于強化都市圈的交通聯(lián)系不可或缺，是都市圈建設(shè)的重要支撐條件。

推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，要借鑒東京都市圈、巴黎都市圈等發(fā)展經(jīng)驗，將市郊鐵路建設(shè)放到更加突出的位置，前瞻性地推進市郊鐵路建設(shè)，加快構(gòu)建適應(yīng)特大型城市交通規(guī)模、都市圈空間布局要求的交通結(jié)構(gòu)，為現(xiàn)代化新型都市圈建設(shè)提供有力支撐。市郊鐵路的規(guī)劃應(yīng)自成體系，獨立建設(shè)、運營、管理。暫時沒有條件的城市要在規(guī)劃中預(yù)留路由，不能等到擁堵之后才“被動式”“補課式”尋找路由。市郊鐵路建設(shè)與運營資金需求量大，僅靠政府單一投資渠道，難以滿足建設(shè)發(fā)展需求。可以探索“軌道交通+沿線土地”開發(fā)模式，通過土地資源開發(fā)收益解決市郊鐵路建設(shè)資金。

4.著力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，強化特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)培育

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力，是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的戰(zhàn)略支撐。推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，要把創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展擺在更加重要的位置，著力實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建符合城市資源特點的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供強大動力和有效支撐。

新冠肺炎疫情的全面暴發(fā)使國際國內(nèi)經(jīng)濟遭受更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。隨著國內(nèi)疫情得到有效遏制，中國各城市經(jīng)濟逐步實現(xiàn)恢復(fù)性增長，但疫情沖擊帶來的巨大損失需要更長時間來彌補。當(dāng)前全球疫情仍然在蔓延擴散，對世界經(jīng)濟的巨大沖擊將繼續(xù)發(fā)展演變。消極抗疫的美國采取一系列全面對抗中國的措施，中美貿(mào)易摩擦呈加劇態(tài)勢。在國際科技博弈前沿，美國不遺余力地對中國進行打壓。面對全球經(jīng)濟科技競爭格局的劇烈變化，中國需要實施“非對稱”趕超戰(zhàn)略，加強科技創(chuàng)新，特別是“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)的攻關(guān)，把發(fā)展主動權(quán)牢牢掌握在自己手中。

新形勢下國家中心城市要站在國家戰(zhàn)略高度，勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為，把創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在當(dāng)前和今后一個時期的核心工作來抓，立足自身資源優(yōu)勢，著力提升創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力，加快培育發(fā)展新動能，積極謀劃未來實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略布局和實現(xiàn)路徑。同時，積極發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，進一步提升國家中心城市在引領(lǐng)城市群發(fā)展、促進國家創(chuàng)新發(fā)展、代表國家參與國際科技和產(chǎn)業(yè)競爭等方面的能力，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興作出更大貢獻。

5.統(tǒng)籌做好城市生態(tài)和歷史文化傳承保護，厚植國家中心城市生態(tài)底色和文化底蘊

推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，要堅持生態(tài)優(yōu)先，把生態(tài)環(huán)境保護放在更加突出位置，按照國內(nèi)外最新的生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)理念，嚴(yán)格劃定生態(tài)紅線，嚴(yán)控水域水網(wǎng)藍(lán)線，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境底線，保持高品質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，打造藍(lán)綠交織、靚麗宜居的綠色家園，提升國家中心城市生態(tài)環(huán)境容量和承載力。同時，堅持韌性城市發(fā)展理念，積極應(yīng)對可能面臨的洪澇災(zāi)害等城市災(zāi)害，高標(biāo)準(zhǔn)推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市抵御災(zāi)難風(fēng)險的能力。

國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，要妥善處理好保護和發(fā)展的關(guān)系，注重傳承和延續(xù)城市歷史文脈，高度注重對古樹、古建筑和古牌坊等歷史文物、歷史風(fēng)貌和文化遺存的保護，盡可能保證原址、原樣、原風(fēng)貌，保留老場所，讓城市在發(fā)展過程中始終“留住記憶”“記住鄉(xiāng)愁”。深入挖掘獨具地域個性、富有地方特色和時代特征的城市文化，并將獨特的城市文化通過街道布局、地名門牌、建筑設(shè)計等多層次立體式地呈現(xiàn)出來，尤其是在城市建筑載體設(shè)計和建設(shè)中要有文化自信，避免崇洋、求怪、到處是水泥森林和玻璃幕墻的城市風(fēng)貌設(shè)計理念，積極構(gòu)建具有城市特色的建筑文化。

6.建立適宜國家中心城市都市圈及城市群高質(zhì)量發(fā)展的體制機制

都市圈的形成和演進是一個漫長的過程，需要幾十年、上百年的時間。打造以國家中心城市為核心的現(xiàn)代都市圈，需要保持歷史耐心和戰(zhàn)略定力。同時，都市圈的建設(shè)也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既要有前瞻性的城市空間規(guī)劃、軌道交通規(guī)劃等，又要創(chuàng)新規(guī)劃落實的機制保障，包括規(guī)劃體檢、城市體檢、監(jiān)督機制、追責(zé)機制等，避免任期制帶來的短期化行為。美國華盛頓特區(qū)沒有出現(xiàn)“城市病”的一個重要原因，在于其能夠持續(xù)嚴(yán)格落實城市規(guī)劃，200 多年前（1791 年）制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實施，每個階段雖然會調(diào)整完善，但大格局一直延續(xù)，不能輕易變動。規(guī)劃的權(quán)威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴張，商業(yè)、生活、娛樂等城市功能擴張的需求沿6 條放射軸線分散到周邊，沿線布置大型居住區(qū)，發(fā)展起一批衛(wèi)星城，形成華盛頓都市圈。

借鑒國際經(jīng)驗，推動國家中心城市高質(zhì)量發(fā)展，要建立常態(tài)化的規(guī)劃體檢評估機制，按照“一年一體檢、五年一評估”的工作方式，對城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等規(guī)劃的實施情況進行體檢和全面評估，形成體檢、評估報告并提交相關(guān)部門審批。建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機制和追責(zé)機制，通過論證會、聽證會或其他方式，廣泛征求各級人大、政府和社會公眾意見，對于沒有按照規(guī)劃實施或落實規(guī)劃不到位的，要堅決問責(zé)并及時糾偏，維護城市規(guī)劃的剛性和權(quán)威，確保相關(guān)規(guī)劃和都市圈空間戰(zhàn)略真正落地。

注釋

①按照國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于3000 立方米為輕度缺水；人均水資源低于2000立方米為中度缺水；人均水資源低于1000 立方米為嚴(yán)重缺水；人均水資源低于500 立方米為極度缺水。②數(shù)據(jù)來源于央視財經(jīng)《經(jīng)濟信息聯(lián)播》。